Концепция на Магдалена Атанасова Лазарова – Проданова

НАРОДНОТО СЪБРАНИЕ

КОМИСИЯ ПО ПРАВНИ ВЪПРОСИ

КОНЦЕПЦИЯ

На Магдалена Атанасова Лазарова – Проданова,

кандидат за изборен член на ВСС от квотата на Народното събрание

• 
  Почти целият ми юридически стаж и професионален опит са в областта на наказателното правораздаване.
  
• 
  В кариерното развитие съм преминала последователно през три от четирите нива в системата на Прокуратурата – районно, окръжно и апелативно, като във всяко от тях съм прослужила достатъчно време, за да се запозная лично и в детайли с проблемите и спецификата на работа.
  
• 
  През последните две години имам опит и като заместник админстративен ръководител на Апелативна прокуратура – София, която е с най-голям териториален обхват на компетентност от петте апелативни прокуратури, включващ цяла Западна България, съответно 8 окръжни прокуратури и 32 районни прокуратури, сред които Софийска градска прокуратура и Софийска районна прокуратура, които безспорно са с най-голяма натовареност като обем и тежест на делата.
  
• 
  В хода на ежегодно извършваните комплексни и тематични проверки в прокуратурите от апелативния регион съм се запознала с трудностите от професионален, финансов и битов характер, пред чието разрешаване са изправени съответните административни ръководители и редови прокурори. За това безспорно допринесе и дейността ми като завеждащ звено „Инспекторат” при Апелативна прокуратура – София.
  
• 
  През 2009-2010 г. участвах като постоянен експерт от страна на Прокуратурата на Р България в Туининг лайт проект BG/07/IB/JH/07 „Укрепване на публичното управление на съдебната власт и съдебната администрация” с изпълнители Висшия съдебен съвет на Република България и Генералния съвет на съдебната власт на Кралство Испания в сътрудничество с Германската фондация за международноправно сътрудничество.
  

Несъмнено в дейността си новият ВСС трябва да запази добрите практики, създадени от предходните състави на този орган, надграждайки ги с нови такива, продиктувани от нуждите на продължаващата съдебна реформа, с цел успешното й реализиране.

• 
  Подобряване на състоянието на съдебната система и на нейната резултатност, в отговор на европейските ангажименти за реформи в законодателството, организацията и функционирането на правоприлагащите органи.
  
• 
  Подобряване на вътрешната организация на самия ВСС.
  
• 
  Осъществяване на пълноценно сътрудничество и координация с всички останали държавни органи и институции, имащи ангажименти към съдебната реформа.
  
• 
  Създаване на механизми за засилване на международната дейност на ВСС и за подобряване на имиджа на съдебната власт пред европейските ни партньори.
  
• 
  Оправдаване на очакванията на българските граждани за ефективност, прозрачност и бързина на съдебните процедури.
  
• 
  Разработване на механизми на сътрудничество с неправителствените организации и съсловни сдружения.
  
• 
  Възстановяване на доверието на магистратите към ВСС и защита на техните интереси и независимост.
  

По този начин, от една страна, ще се гарантира прозрачност и обективност на резултатите, като възможността за неправомерно въздействие ще бъде сведена до минимум, и едновременно с това ще се осигури възможност за непосредствено наблюдение от страна на ВСС върху тази дейност, а от друга страна магистратите по места ще бъдат разтоварени от осъществяването на тези несвойствени им функции и ще имат възможност да се концентрират върху типично професионалните си задължения.

Доколкото предложеният вариант, макар и най-удачен, може би е трудно осъществим поради липсата на финансова обезпеченост, би могло да се помисли алтернативно за създаване на такива специализирани органи по атестирането в петте апелативни района, в които да участват обучени и опитни магистрати, изпълняващи тази дейност срещу заплащане на допълнително възнаграждение или при намаляване на процента на натовареността им.

В момента атестирането, най-вече периодичното такова, в голяма степен е формално, поради липсата на ясно разписани прецизни критерии за оценяване. Основната част от атестираните магистрати получават най-високата оценка – „много добра”, и по този начин се обезсмисля самото атестиране. Механизмът на оценяване представлява механичен сбор от точки, определени по различните критерии, като липсва възможност за преценяване на относителната тежест на всеки отделен критерий при комплексното оценяване. Не се отчитат по съответния начин специализациите и обученията на атестирания за повишаване на професионалната му квалификация.

Един от показателите в сега действащата система за атестиране включва „брой и вид на преписките и делата”, въпреки че разпределянето им става на случаен принцип и в този смисъл атестираният не разполага дори и с минимална възможност да влияе по какъвто и да е начин на този процес.

Друг от критериите касае броя на потвърдените и отменените актове, без да се отчита в нужната степен причината за отмяната, напр. поради промяна във фактическата обстановка, представени нови доказателства пред по-горестоящата инстанция и т.н., които безспорно са обстоятелства стоящи извън волята на атестирания магистрат, постановил акта, и за които той не би могъл да носи вина.

• 
  за първоначално назначаване
  

Намирам, че размерът на юридическия стаж за лица извън системата следва да се завиши и да се ограничи възможността за такива външни назначения максимум до окръжно ниво, тъй като съществуваща в момента законова уредба позволява първоначално назначаване и в най-високите нива на съдебната система.

• 
  за кариерно израстване и преместване
  

В случаите на сформиране на няколко конкурсни комисии за провеждане на един конкурс предварително да се въведат единни критерии за оценяване на кандидатите (липсата на такива е основният аргумент, изтъкван при обжалването на последно проведените конкурси).

При кандидатстване с предимство да бъдат кандидатите с професионален опит в областта на правото, съответна на обявената длъжност. Така всеки кандидат ще се ползва от възможността за кариерно израстване, но компетентността му ще бъде подложена на оценка, което ще е гаранция за попълване на свободните места с качествени и добре подготвени в съответната област на правото юристи.

Да се въведат различни критерии за оценка на кандидатите за апелативните и за върховните съдилища и прокуратури. Несъмнено формата на събеседването при тях следва да се различава от тази при конкурсите за районно и окръжно ниво.

Същото се отнася и за конкурсите за преместване в равен по степен орган на съдебната система, тъй като в случая не се касае за кариерно израстване.
етично поведение и дисциплинарна отговорност
В чл. 307, ал. 4 от ЗСВ са изброени конкретни прояви на забранено поведение, но същите не са степенувани по тежест, като липсва и конкретизация на санкциите към тях.

Кодексът за етично поведение на българските магистрати също регламентира видове поведенчески прояви, съставляващи дисциплинарни нарушения, но отново без степенуване по тежест и без определяне на наказания.

Съгласно чл. 307, ал. 4, т. 3 от ЗСВ всяко нарушаване на този Кодекс се явява дисциплинарно нарушение.

Подобна регламентация е в противоречие с ал. 3 на чл. 133 от Конституцията на България, предвиждаща законово уреждане на статута на магистратите.

Това налага точно и ясно законово дефиниране на дисциплинарните нарушения и степенуването им според тежестта например: на тежки, средни и леки нарушения.

Етичните правила би следвало да се разграничат от дисциплинарните нарушения, тъй като настоящият подход води до дефицит на правна сигурност и създава реална опасност от прояви на произвол и репресия. Наред с това е и предпоставка за създаване на противоречива дисциплинарна практика, тъй като липсата на ясно разписани дисциплинарни нарушения, степенуването им и обвързването им с конкретни санкции, неминуемо има за последица отсъствието на единен подход при санкционирането на сходни случаи на дисциплинарни простъпки.

В тази насока трябва да се извърши задълбочен анализ на съществуващата до момента дисциплинарна практика на ВСС, като бъдат предприети адекватни законодателни и организационни мерки.

Несъмнено при определяне на дисциплинарната отговорност за неизпълнение в срок на служебни задължения трябва да се държи сметка не само за натовареността на конкретния магистрат, но и за качеството и ефективността на неговата работа.

Спазването на етичните правила е определящо за изграждане на обществено доверие в съдебната система, в независимостта, безпристрастността и почтеността на магистратите. Етичните норми следва да имат характера на ръководни принципи в професионалното им поведението, да очертават определен стандарт на поведение.

В този смисъл основната цел на Кодекса за етично поведение на българските магистрати би следвало да бъде улесняване на работата на магистратите, унифициране на етичното им поведение.

Ефективното прилагане на етичните правила безспорно е обвързано с натрупване на опит и създаване на етична култура. В тази връзка важна роля биха могли да имат Комисиите по професионална етика към органите на съдебната власт – не само като вътрешни консултанти при разрешаване на възникнали етични дилеми, но и като инструменти за обобщаване и споделяне на натрупания опит в годишни доклади с практически насоки за спазване на професионалните стандарти на поведение.
натовареност на магистратите
В началото на настоящата година взех участие като ръководител на работна група на ниво апелативна прокуратура по проекта на ВСС „Правила за отчитане на натовареността на органите на съдебната власт и индивидуалната натовареност на прокурорите”, който по една или друга причина не бе реализиран докрай от настоящия ВСС.

Изработването и въвеждането на такива правила следва да бъде един от приоритетите в работата на новия ВСС, доколкото този въпрос е от съществено значение за нормалното функциониране на съдебната система, за бързото и качествено правораздаване, а както е видно от събитията от последния месец несъмнено има решаваща роля при ангажиране на дисциплинарната отговорност на магистратите, включително и с най-тежките санкционни последици.

Действащата система за отчитане на натовареността на магистратите на база на обобщена статистическа информация по видове дела и преписки се основава само на количествени показатели, което не дава обективна оценка на реалната натовареност на всеки отделен магистрат, а единствено за средната натовареност на съответния орган на съдебната система. За получаване на обективна и пълна информация за индивидуалната натовареност е необходимо въвеждането и на качествени критерии.

Основен принцип в системата за оценка на натовареността следва да бъде изчерпателния подход при определяне на показателите (количествени и качествени) за измерване на натовареността на всеки отделен магистрат.

Проблемът с натовареността е ключов за рационализиране на настоящото райониране на съдилищата и прокуратурите. След получаване на ясна картина за реалната натовареност по райони би могло да се помисли за окрупняване – сливане на по-малки съдебни райони с по-големи, разкриване на нови щатове в звената с натовареност над средната, съответно закриване на щатове или прехвърлянето им в зависимост от конкретните нужди.

Ноторно известен факт е изключително голямата натовареност на Софийски районен съд, Софийска градски съд, Софийски апелативен съд и на съответните им прокуратури. Магистратите в тях работят на ръба на възможностите си, в някои случаи и при изключително лоши битови условия, което безспорно рефлектира върху качеството на постановените от тях актове. Едновременно с това в някои малки районни съдилища и прокуратури, разположени в близост до по-големи такива, средната натовареност е изключително ниска, дори и при минимално зает щат.

На база на получените данни относно различията в натовареността в различните съдилища и прокуратури може да се дискутира и въпроса за категоризирането им.

Тук е мястото да се посочи и важната роля на Инспектората при ВСС като помощен орган за замерване на натовареността при извършване на проверките по места в органите на съдебната власт.

В новия Наказателен кодекс следва да бъдат декриминализирани престъпните състави с ниска степен на обществена опасност, като санкционирането им да става по административен ред. Да бъде регламентирано ясно деление на престъпленията на тежки, леки и простъпки с въвеждане на по-облекчени и неформални процедури за разследване на леките престъпления. Този подход би разтоварил съдебната система от излишен формализъм и би спомогнал за концентриране на потенциала на разследващите и магистратите върху тежките престъпления.

Създадените в началото на 2012 г. нови специализирани структури в съдебната система са ясна заявка за непоколебима воля за справяне с организираната престъпност. Продължение на същата се явяват и новоструктурираните специализирани звена в системата на прокуратурата, създадените специализирани прокурорски мрежи и съвместни екипи за разследване. В този смисъл трябва да продължи специализацията в системата на прокуратурата и разследващия апарат с необходимото за това обучение за повишаване на професионалната квалификация с цел подобряване на качеството и срочността на досъдебното производство.

Тук е мястото да се отбележи, че обезпечаването на следователите

много по-добро при значително по-малко натоварване, по-добра техническа и материална база, по-добра теоретична и практическа подготовка в сравнение с разследващите полицаи. За съжаление обаче капацитетът им остава неоползотворен независимо от действащата вече втора година разпоредба на чл. 194, ал.1, т.4 от НПК, предоставяща възможност на административните ръководители на окръжните прокуратури да им възлагат дела с фактическа и правна сложност. Това налага сериозно обсъждане на този въпрос при решаване на проблемите, свързани с натовареността на магистратите, тъй като следствените отдели са най-слабо натовареното звено в съдебната система.
ролята на ВСС в международните отношения
Независимо от наличието на законово регламентирано правомощие на ВСС по ръководство, организация и контрол на участието на магистратите в международноправното сътрудничество и по координация на международното сътрудничеството на съдебната власт, на практика липсва реална координация, съгласуваност и взаимна информираност за международните дейности на Прокуратурата, Дирекция „Международна дейност” при ВСС, Националния институт на правосъдието и Министерството на правосъдието. Това прави наложително създаването на единна стратегия с ясно набелязване на целите в международен аспект, с дефиниране на ролите и с определяне на отговорностите на отделните институции.
ПОДОБРЯВАНЕ ИМИДЖА НА СЪДЕБНАТА ВЛАСТ (В ЧАСТНОСТ НА ВСС) ЧРЕЗ:

• 
  утвърждаване на отчетността и прозрачността в дейността на съдебната система;
  
• 
  подобряване на сътрудничеството с професионалните сдружения – създаване на механизми на консултации между ВСС и сдруженията по професионални въпроси и проблеми; провеждане на регулярни срещи и популяризиране на съвместната им дейност чрез средствата за масова информация ;
  
• 
  повишаване на осведомеността на гражданите – създаване и разпространение на информационни брошури на достъпен език относно дейността на ВСС, относно функции и правомощията на отделните органи в съдебната система; проучване на общественото мнение за имиджа и степента на резултатност на органите на съдебната система, използване на капацитета на образователните политики и комуникационните кампании.
  
• 
  създаване на междуведомствени работни групи за сътрудничество между отделните звена в сектор „Правосъдие”.
  
• 
  създаване на механизми на сътрудничество и партньорство с неправителствения сектор – насърчаване на взаимния обмен на информация чрез провеждане на общи семинари, кръгли маси, публични дискусии и др. с цел подобряване на открития диалог с гражданските организации.
  

До момента не е провеждано гражданско наблюдение върху дейността на Прокуратурата. С оглед на критиките, отправени в Доклада на Европейската комисия относно напредъка на България по механизма за сътрудничество и проверка от 18.07.2012 г., обект на такъв мониторинг трябва да бъдат: спазване на принципа за случайното разпределение на делата и преписките, натовареността на прокурорите/следователите, спазване на Кодекса за етично поведение на българските магистрати и на Закона за предотвратяване и установяване на конфликт на интереси, и в частност дейността на специализираните прокуратури и специализирани звена/отдели, разбира се, при съблюдаване на баланса между прозрачността и изискването за неразгласяване на информация по разследването. Провеждането на подобен мониторинг, от една страна, би показал, че институцията е отговорна пред обществото, а, от друга, би допринесъл както за установяване на пропуските в работата й и предлагане на решения за тяхното отстраняване, така и за поощряване и популяризиране на създадените добри практики в дейността й. Несъмнено резултатите от това наблюдение биха били изключително полезни за провеждане на успешна реформа в структурата и организацията на Прокуратурата.

- Създаване на адекватни условия за работа, кариерно развитие и финансова обезпеченост на всеки магистрат.

- Осигуряване на равни възможни за специализации и обучение. В тази връзка е необходимо създаване на координация между различните институции, участващи в обучението на магистратите (Националния институт на правосъдието, Прокуратурата, професионалните сдружения).
Независимостта на съдебната власт, и в частност на всеки магистрат, е гаранция за справедливо и качествено правосъдие. Неспазването на принципа на разделение на властите несъмнено рефлектира върху независимостта на съдебната система и предизвиква дефицит на обществено доверие.

В този смисъл в ЗСВ трябва да залегнат разпоредби, даващи гаранции срещу неправомерно въздействие върху магистратите или срещу опити за оказване на такова. В случай, когато магистрат счита, че e нарушена или застрашена независимостта му, да разполага с възможност за сезиране на Висшия съдебен съвет, който от своя страна да има задължение незабавно да разгледа фактите и обстоятелствата, представени в сигнала на засегнатия магистрат и при налични данни за нарушена или застрашена независимост да вземе съответни мерки за осигуряване на защитата му. Успоредно с това случаят да бъде разгласен чрез публикуване на декларация, изразяваща активната позиция на ВСС за нетолериране на подобен вид явления.

Понастоящем в България съществуват множество органи и комисии с компетенции в превенцията и борбата с корупцията (Комисия по превенция и противодействие на корупцията към Министерския съвет; Комисията за борба с корупцията към Народното събрание; Център за превенция и противодействие на корупцията и организираната престъпност към Министерския съвет (БОРКОР), Комисия „Професионална етика и превенция на корупцията” при ВСС). Не може да се отрече обаче, че липсва координация в техните действия, като не са създадени съвместни механизми за своевременна обмяна на информация и регулярно сътрудничество.

В този смисъл е наложително създаването на Обща стратегия за превенция и борба с корупцията в съдебната система. В основата й следва да залегне трайното сътрудничество между държавните институции, неправителствените организации и медиите.

Трябва да се предвиди формиране на изследователско-аналитичен център, който да проучва причините, условията и факторите, способстващи за създаване на корупционни практики в съдебната система с цел своевременно предприемане на адекватни мерки за тяхното ограничаване. В задълженията му ще влиза извършването на проучвания на ръста и тенденциите на развитие на корупцията, анализът на ефективността на съществуващите практики и отправянето на конкретни препоръки и насоки за въвеждане на нови механизми и мерки за справяне с корупцията, както и изготвяне на предложения за законодателни промени.

На база на резултатите от това изследване следва да се провокира широка обществена дискусия с цел превантивно въздействие върху професионалната общност и върху отделните граждани, от една страна, за неучастие в подобни схеми, от друга – за формиране на активна гражданска позиция за подаване на сигнали до компетентните органи.

Необходимо е създаването на механизми за системно събиране и анализ на изпреварваща информация за възможни корупционни прояви с цел елиминирането им в съвсем начален етап на развитие.

Въпреки че Инспекторатът към ВСС няма компетенции за разследване на корупционни прояви, не може да се отрече съществената му роля за засичане в зародиш на корупционни практики в хода на извършваните проверки по места в органите на съдебната власт. Незаменима ще бъде и ролята му за установяване и популяризиране на добрите практики, създадени по места.

На следващо място от значение за ефикасността на борбата с корупцията е повишаването на професионализма и квалификацията на органите, натоварени с разследването, създаването на гаранции за тяхната обективност и независимост, споделянето на опита на чуждестранни партньори, постигнали успехи в противодействието на корупцията, осуетяването на легализирането на незаконно придобитото имущество.

Създаването и успешното реализирането на Стратегията ще има за последици прочистването на съдебната власт от корупционни практики и утвърждаването й като независима, стабилна и ефективна система с положителен имидж в обществото.

Гореизложените основни насоки и приоритети в бъдещата ми работа като изборен член на ВСС не предетендират за пълнота и изчерпателност. Същите ще бъдат доразвити в процеса на работа с останалите членове на Съвета с цел успешното реализиране на съдебната реформа.