Концепция за актуализация на Стратегията за продължаване на съдебната реформа

Актуалното развитие на проблемите при администрирането на съдебната система налагат предприемане на обмислени и неотложни промени в Закона за съдебната власт (ЗСВ), които да доведат до промяна на модела за конституиране, състава и функциите на Висшия съдебен съвет.

Нормативното разрешаване на този въпрос има една единствена легитимна цел – да създава гаранции, че кандидати с принципна мотивация ще поискат да станат членове на ВСС.

Постояннодействащият статут на ВСС, който е свързан с откъсване от основната функция на съдиите, прокурорите и другите членове, излъчени от Народното събрание, се оказа непривлекателна професионална перспектива пред повечето съдии, прокурори и представители на други юридически професии, които се ползват с професионален авторитет и безупречна репутация в юридическата общност. Те не желаят за продължителния мандат на ВСС да преустановят основните си трудови функции и се опасяват, че ще се дисквалифицират. Това беше една от причините в настоящия първи постоянно действащ ВСС да бъдат номинирани и избрани магистрати на пенсионна възраст или такива, които не са изявени професионалисти.

Поради това и част от членовете на предишния ВСС, излъчени от съдийската квота, останаха изолирани и впоследствие подадоха оставките си поради невъзможност да направят работата на ВСС по-ефективна и прозрачна. Не по-различна е ситуацията в настоящия ВСС.

Характерът на ВСС като постоянно действащ орган допълнително задълбочи възможностите за задкулисно лобиране, защото членовете му се откъсват от съдебната работа, загубват автентичните връзки на равнопоставеност със съдийската и прокурорската общност и със съдебната практика.

Аргументи за евентуална промяна на статута на ВСС в колективен орган, заседаващ на сесии са необходимостта членовете на ВСС да не се откъсват от основната си трудова функция и от избралата ги за свои представители професионална общност, както и мотивиране за участие в работата на ВСС на добрите професионалисти – съдии, прокурори и представители на другите юридически професии. Такава промяна би способствала и за преодоляване на бюрократизирането на органа и неговото откъсване от реалните проблеми на системата, каквито явления наблюдаваме в момента. Опасенията, че така ще се отслаби професионалният капацитет на органа, ефективно биха могли да се преодоляват чрез въвеждане на постоянни комисии по основните направления на дейността на ВСС.

Това предложение съответства на следните препоръки и становища на авторитетни европейски институции и на мнения на Консултативния съвет на европейските съдии (КСЕС) № 10 и № 12. Във всички тях се съдържат принципни аргументи, че независимостта на съда предполага отделно уреждане на въпросите за статута и управлението на съдии и прокурори. В това отношение особено важно е Мнение № 12 на КСЕС:

- Препоръка Rec(2000)19 на Съвета на министрите по въпроса за ролята на прокуратурата в системата на наказателното правосъдие категорично изтъква връзките между съдиите и прокурорите, като същевременно подчертава основните принципи, които са решаваща гаранция, че тези връзки ще допринесат за правилното изпълняване на функциите на съдиите и прокурорите. По-специално се подчертава задължението на държавата да “вземе подходящи мерки, които да гарантират, че законовият статут, компетентността и ролята на прокурорите в процедурата са установени от закона и по начин, който не допуска възникването на основателни законови съмнения за независимостта и безпристрастието на съдиите”.

Някои съвети на съдебната власт отговарят за гарантиране на независимостта на съдиите, но отговарят също така и за прокурорите.

В съответствие със своята основна мисия CCJE избра да постави акцента върху ролята на съветите на съдебната власт по отношение на съдиите. Това не пречи това Становище да бъде прилагано, доколкото то се отнася за съдиите, и до онези съвети, които са общи за съдиите и за прокурорите.

Когато съставът на Съвета на съдебната власт е смесен (съдии и други), CCJE счита, че за да се предотврати всякакво манипулиране или неправомерен натиск, съдиите, избрани от техните колеги, трябва да съставляват голямо болшинство от членовете.

CCJE счита, че, когато съставът на Съвета на съдебната власт е смесен, някои от неговите задачи могат да бъдат оставени за решаване от Съвета на съдебната власт, заседаващ в състав от всички съдии – това е аргумент за необходимостта определени въпроси да се решават от колегиите, а не от целия състав на съвета.

Трябва да се знае и да се вземе предвид фактът, че може да се получи конфликт между различните функции на Съвета на съдебната власт, както например между назначаването и обучението на съдиите или между въпросите на обучението и дисциплината, както и между обучението и атестирането на съдиите. Един от начините за избягване на такива конфликти е разпределянето на различните задачи между различните части на Съвета на съдебната власт – също аргумент за посоченото в предходния абзац.

Безпристрастността, както се посочва в Мнение № 1 на КСЕС по стандартите за независимост на съдебната власт и несменяемостта на съдиите (2001), заема първо място сред институционалните гаранции, които определят позицията на съдията. Освен това тя предполага, че прокуратурата е натоварена с отговорността за събиране на доказателствата и повдигане на обвиненията, което представлява една от първите процедурни гаранции за достигането до крайното решение.

Действащата сега система по чл. 20 - 23 ЗСВ, представляваща двустепенна система за избор на членове на съвета, разкрива редица недостатъци, тъй като не създава необходимата степен на отговорност и легитимност на избраните членове. Така ще се гарантира най-високо ниво на демократичност и представителност на избора. При организацията на избора следва да се предвидят стриктни правила и процедури, които да осигурят прозрачност на номинациите, събиране на надлежна информация и обсъждане на кандидатурите от общите събрания.

• 
  да се свиква поне веднъж годишно, за да изслушва избраните членове за дейността им през изминалия период;
  
• 
  да се провежда обсъждане на проекта за бюджет на съдебната власт, както и отчет за неговото изпълнение; обсъждания и решения по изключително важни въпроси за управлението на съдебната власт;
  
• 
  по предложение на 1/10 от броя на всички съдии/прокурори/следователи да се свиква извънредно събрание, което да прави предложение за отзоваване на изборен член на ВСС при констатирани изключително тежки нарушения и непригодност за продължаване на мандата.
  

Така предвидени, правомощията нямат пряк и задължителен ефект върху управлението на съдебната власт, но могат да служат за коректив и да придават допълнителна легитимност на решенията на ВСС.

Съставът на отделните комисии би следвало да бъде формиран, съответно, от съдии и от прокурори и следователи, командировани за определен (разумен) срок във ВСС при запазване на магистратския им статут и възнаграждение. При актуалната ситуация, помощните атестационни комисии се състоят от магистрати, за които дейността по атестиране се явява свръхнатоварване, поради което се пренебрегва и подценява, а оценяването се формализира. Трябва да се предвидят изисквания за атестиращите – положителна последна атестация, ранг минимум апелативен съдия, мотивация и високи професионални и морални качества. Номинирането на съдии/прокурори и следователи за членове на двете комисии по атестиране следва да бъде извършено от съответните техни общи събрания, които ще избират и членове на ВСС от съдебната квота. Така ще има по-голяма легитимност на номинациите, ще се укрепи статута на самите Общи събрания, а номинациите ще се предпазят от местни влияния.

1. 
   Номиниране на кандидати/Избор за председатели на съдилищата от общо събрание на съдиите от съответния съдебен район
   

Потребността от действено преосмисляне на ролята на председателите на съдилищата, продължителността на мандата им и на реда, по който се избират, е несъмнена. Обусловена е от факта, че понастоящем те фактически не действат като „пръв сред равни”, така както повелява законът, а притежават властови ресурс, който определя доминиращата им роля и реалната заплаха от оказване на нерегламентирано влияние и натиск върху съдиите, а оттам – върху процеса на правораздаването. Така е, защото председателите действат в среда с неразрешени ключови проблеми, позволяваща им да се възползват от сериозните дефицити, които тя създава. Така, поради отсъствието на норма за натовареност, липсата на ясни критерии за кариерно израстване, извършването на командироване без никакви правила, пълната непоследователност и непредсказуемост в дисциплинарната практика на ВСС, редовият съдия е поставен в ситуация на уязвимост от председателя на съда. Безусловно е необходимо председателите на съдилищата да се ползват с доверието на професионалисти и личности с безупречен интегритет. Номинирането/Изборът на председатели на съдилищата от общото събрание на съответния съдебен район е и ефективна мярка за деконцентрация на нелегитимни центрове на неформална власт в съдебната система;

Идеята е вече обсъждана и с решение № 13 от 2002 г. на КС. Текстове от ЗСВ със сходно съдържание са били обявени за противоконституционни. Предложеният сега вариант обаче е адекватен на действителното състояние на актуалното развитие на обществените отношения, претърпели изменение за периода от изминалите десет години. Същевременно този вариант е съобразен с особеното мнение на съдиите Румен Янков, Тодор Тодоров и Пенка Томчева, които са подкрепили идеята председателите на съдилищата да бъдат предлагани за избор на ВСС от съдиите на съответния съд (виж. т. 6 от особеното им мнение). Отделно – предлаганото разрешение не влиза в колизия с цитираното конституционно решение, защото проблематиката, разгледана в него е дефинирана от различна изходна позиция и е разширен обхвата на съдиите от съдебния регион, които влизат в Общите събрания. Обявяването за противоконституционна на разпоредбата на чл. 28, ал. 1 ЗСВ е мотивирано със схващането, че основната конституционна функция на съдиите не е да решават кадрови въпроси.

Независимостта на съдиите и демократичното управление налагат възлагане на общото събрание на съдиите от съответните съдилища на правото да номинират председател на съда. Но тук трябва да бъде подчертано, че новите норми имат пряко отношение към независимостта на магистратите. Особена актуалност има следната мисъл от особеното мнение: “Съчетаването на административен и инстанционен контрол е пагубно за магистратурата. Видима е опасността едноличният ръководител да авансира политически угодни и юридически послушни магистрати от по-долни инстанции. Какви независими решения могат да се чакат от магистрат, чиято кариера и оттам заплащане зависи единствено от административния ръководител”.

Основният заряд на законодателното предложение се свежда до засилено подчертаване на демократичното самоуправление на съдебната система. Тъкмо в този смисъл се позоваваме и на особеното мнение в Решение № 13/2002 на КС. Въпреки различния обществен и законодателен контекст, важното е че предлаганото правомощие на Общите събрания на съдилищата представлява важна гаранция за оформяне на демократична среда в съдилищата, както и за възпиране на единоначалието и непотизма в съдилищата.

Трябва да се подчертае изрично, че предлаганото изменение на чл. 173 ЗСВ съществено се отличава, от съдържането на текста, който е бил предмет на конституционен контрол по к.д. № № 17/2002 г. на КС.

На първо място, предложението касае само съдилищата, а не и прокуратурата и следствието, които поради специфичните особености на своята организация и структура налага и други решения за тяхното самоуправление.

На второ място, предлага се правото на номиниране на председатели на съдилища да имат не Общите събрания на съответните съдилища, а едно по-широко по своята представителност събрание на съдиите от съответния съдебен район.

По този начин се постигат две цели:

– съдиите пряко участват в процеса на управление на съдилищата и така се задълбочава демократизма и самоуправлението на общността;

– по-широкия състав на Общото събрание е гаранция за предпазване от местни влияния и манипулация на вота.

Същественото е, че предлаганото изменение по никакъв начин не ограничава и не лишава ВСС като единствен конституционен орган с кадрови правомощия в съдебната власт. Предвиждането на право на Общите съобрания на съдилищата от съдебния район да номинират председатели на съдилища се съчетава със същото правомощие на председателите на горестоящия съд, като служи за баланс и възпиране.

2. 
   Председателят на съда да предлага заместниците си с одобрение от общото събрание на съдиите.
   
3. 
   Общото събрание да определя натовареността на председателя на съда, неговите заместници и други съдии, натоварени с осъществяването на организационни или обществени функции.
   
4. 
   Изрично да се уреди правомощието на общото събрание на върховните съдилища да определят специализацията по отделения.
   

1. 
   Определяне на ролята и отговорността на главния прокурор и на механизмите за неговата отчетност
   

2. 
   Гаранции за недопускане на нелегитимни политически и икономически влияния в работата на прокуратурата
   

3. 
   Дефиниране на модела на прокурорската независимост и отчетност, както във вътрешната йерархия на отделните прокуратури, така и по отношение на всеки прокурор по конкретните дела, по които работи
   

4. 
   Изработване на специфични, различни от тези за съдиите, критерии за отчитане на ефективността на прокурорската работа, показателите за атестиране и дисциплинарните мерки спрямо прокурорите, методология за регулиране на натовареността им.
   

1. 
   Атестиране, повишаване в длъжност и дисциплиниране на съдиите, прокурорите и следователите по начин, култивиращ тяхната компетентност, независимост и интегритет чрез фокусиране върху обективно отчитане на качеството на резултатите от работата им по същество
   
   0. 
      Провеждане на централизирани конкурси като важна предпоставка за изграждане на единни критерии и стандарти за кариерното израстване на съдиите и прокурорите.
      

0. 
   Определяне на членовете на конкурсните комисии в зависимост от съответната материя
   
1. 
   Участието в комисии на магистрати, придобили статут на несменяемост и с много добра оценка от последната атестация по списък, одобрен от общото събрание на съответната колегия на ВКС, а за административните съдии – ВАС.
   

2. 
   Регулиране на натовареността на отделните органи и на работещите в тях съобразно изработена от ВСС допустима справедлива норма за индивидуална натовареност, така че да е обективно възможно разглеждане на делата в разумен срок
   

3. 
   Гарантиране на достатъчно и независимо от усмотрението на административните органи заплащане на труда
   

4. 
   Създаване на законов регламент в раздела за дисциплинарната отговорност, предвиждащ дисциплинарната процедура да се провежда пред Върховния касационен съд, който да е единствено компетентният за налагане на дисциплинарни наказания на магистратите.
   

Съобразно сега действащата уредба ВСС работи като орган, съвместяващ функциите по „повдигане на обвинение” срещу магистрати и решаването по същество на същото това обвинение. Членовете на съвета участват едновременно при решаването на въпроса за възбуждане на дисциплинарно производство (включително и вземайки предварително становище по същество и предлагайки наказание), а после и при този дали е извършено дисциплинарно нарушение и какво да бъде наказанието, тоест действат и като обвинители, и като решаващ орган. Това положение е изцяло несъвместимо с един от основните правни принципи, че обвинението следва да бъде разгледано от независим орган и в никой случай – от този, който го повдига.