Memo/12/186 Брюксел, 14 март 2012 г. Държавна помощ: Комисията провежда публична консултация относно подпомагането на филмовия сектор — често задавани въпроси

Брюксел, 14 март 2012 г.

(вж. също IP/12/245)

Валидността на критериите, по които се оценява съвместимостта на различните национални, регионални и местни схеми за подпомагане на филмовия и аудио-визуалния сектор с правилата на ЕС за държавната помощ изтича на 31 декември 2012 г. Тези критерии бяха определени в Съобщението на Комисията от 2001 г. относно филмовата индустрия (вж. IP/01/1326). Срокът на валидността им бе удължен три пъти, като последният път бе през 2009 г. (вж. IP/09/138).

През юни 2011 г. Комисията стартира първия етап на публичната консултация на базата на документ за основните въпроси (вж. IP/11/757 и MEMO/11/428), което е първа стъпка към извършването на преглед на правилата за държавната помощ. Публикуваният днес проект на съобщението се основава на предложенията, направени в документа за основните въпроси, както и на получените отговори в първия етап на публичната консултация.

В този втори етап на консултацията заинтересованите страни се приканват да направят коментари относно новия проект на съобщението. Крайният срок за предоставяне на коментари е 14 юни 2012 г. Като разгледа получените коментари, Комисията възнамерява да приеме преразгледано съобщение през втората половина на 2012 г.

С правилата на ЕС за държавната помощ се поддържа единен пазар, на който предприятията от всички държави на ЕС могат да се конкурират и да търгуват при равни условия, като държавите членки нямат право да подпомагат избирателно определени предприятия в ущърб на техните конкуренти от ЕС. По принцип законодателството на ЕС забранява на държавата или на държавните органи да предоставят финансова подкрепа, която заплашва да наруши конкуренцията чрез облагодетелстване на конкретни предприятия или сектори.

Съгласно Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС) са разрешени няколко изключения от този принцип, включително и за държавна помощ, отпусната с цел насърчаване на културата. Такава помощ може да се приема за съвместима с вътрешния пазар при определени условия, посочени в член 107, параграф 3, буква г) от ДФЕС и в Съобщението относно филмовата индустрия от 2001 г.

Какво означава задължението за териториалност на разходите в правото на ЕС?

Задължение за териториалност на разходите е всяко условие, което ограничава избора на произход на стоките, услугите или хората за получателя на помощта, и следователно може да засегне търговските условия и конкуренцията в Съюза до степен, която противоречи на общия интерес поради нарушаването на правото на свободно движение на вътрешния пазар. Това се съдържа в параграф 42 от проекта на съобщението: „в схемите за помощ не трябва … да се ограничава неоправдано свободата на бенефициерите на помощта да придобиват стоки и услуги навсякъде във вътрешния пазар“. В същото време обаче условията по отношение на помощта, които се основават на мястото на използване или потребление на стоките или услугите или хората, независимо от техния произход, не се разглеждат като задължения за териториалност на разходите.

Така например, ако държавата членка посочи, че помощта се отпуска единствено за производствена дейност в тази държава членка, това не нарушава основните принципи в Договора (и не представлява задължение за териториалност на разходите), тъй като продуцентите могат да изберат да закупят съответните стоки и услуги от други държави от ЕИП (а не само от предприятия в тази държава членка).

Примери:

1) Съгласно регионална схема за подпомагане на филмови продукции всички подпомагани филми трябва да включват производствена дейност от поне 10 дни в този регион. Въпреки това в продукцията продуцентът е свободен да използва стоки, услуги и хора от всяка държава от ЕИП. Това не представлява задължение за териториалност на разходите, тъй като няма ограничение по отношение на произхода на стоките и услугите, използвани в производството.

2) В национална схема за подпомагане на филмови продукции се съдържа изискването всички подпомагани филми да изразходват 50 % от общия бюджет на продукцията за стоки и услуги, предоставени от предприятия в тази държава членка. Това е задължение за териториалност на разходите, тъй като има териториално ограничение по отношение на произхода на стоките и услугите, използвани в производството.

Защо Комисията предлага да измени критерия за териториалност на разходите в съобщението?

Съгласно основните принципи на вътрешния пазар, които гарантират свободното движение на стоки, работници, услуги и капитал, схемите за държавна помощ не трябва да ограничават неоправдано свободата на получателите на помощта да придобиват стоки и услуги навсякъде във вътрешния пазар.

Критерият за териториалност на разходите, предвиден в съществуващото съобщение, позволява на държавите членки да наложат до 80 % от целия бюджет за производството на подпомагания филм или телевизионна продукция да бъде похарчен за стоки и услуги, предоставени от предприятия в държавата членка, предоставяща помощта, независимо от това, че подпомагането засяга много по-ограничен процент от този бюджет.

Например, това означава, че дори когато държавата членка предоставя само относително малка безвъзмездна помощ от 300 000 EUR за филмова продукция с бюджет от 3 млн. EUR, тя може да наложи като условие за отпускането на помощта 2,4 млн. EUR от бюджета на продукцията да бъде похарчен за стоки и услуги, предоставени от предприятия в тази държава членка. Следователно само 0,6 млн. EUR от бюджета на продукцията могат да бъдат похарчени за стоки и услуги, предоставени от предприятия извън тази държава членка.

Няколко решения на Съда от 2001 г. насам, като например решението по делото Laboratoires Fournier, показват, че е вероятно Съдът да сметне подобно ограничение по отношение на произхода на стоките и услугите за непропорционално. С документа за основните въпроси следователно се предлага да се ограничи максималното задължение за териториалност на разходите до 100 % от размера на помощта, вместо настоящите 80 % от бюджета на продукцията. Отговорите на публичната консултация бяха доста разнообразни, като се започне от подкрепата за съществуващото правило и се стигне до препоръката за пълна забрана на задълженията за териториалност на разходите в схеми за подпомагане на филмови продукции.

Кои задължения за териториалност на разходите са позволени съгласно проекта на съобщението?

За да позволи натрупването на експертни познания, свързани с филмовата индустрия, в ЕС, проектът на съобщението предвижда специално изключение: по-специално на филми, които не изразходват поне 100 % от размера на помощта на местно равнище (критерий за допустимост), може да бъде отказана подкрепа от схемата за подпомагане. Това би било задължение за териториалност на разходите, което по принцип не би било допустимо съгласно правото на ЕС с оглед на ограниченията по отношение на свободното движение, до което би могло да доведе. Независимо от това в проекта на съобщението се предвижда, че това би могло да бъде пропорционално изключение от общите принципи с оглед на изключителната мобилност на филмовите продукции.

Това не би попречило на комитет за подбор да отпусне помощта на филма, за който счита, че я заслужава най-много от всички получени предложения. На практика и по принцип филмовите продукции, подпомагани по схеми за помощ, често изразходват на територията на държавата членка, отпускаща помощта, част от общия бюджет, която е по-голяма от размера на помощта.

Поради наличието на известно неразбиране следва да се отбележи, че както критерият за териториалност на разходите в съобщението от 2001 г., така и предложеният критерий за териториалност в проекта на съобщението дават на държавите членки възможност (а не задължение) да наложат на филмовите продукции изисквания за териториалност на разходите.

3) Представете си, че в пример 2 по-горе (национална схема за подпомагане на филмови продукции включва изискването всички подпомагани филми да похарчат 50 % от общия бюджет на продукцията за стоки и услуги, предоставени от предприятия в тази държава членка) интензитетът на помощта е 50 % от бюджета на продукцията. В този случай съгласно проекта на съобщението схемата може да съдържа изискване до 100 % от размера на помощта (т.е. до 50 % от бюджета на продукцията) да се изразходва за стоки и услуги, предоставени от местни предприятия. Следователно схемата изпълнява критерия за териториалност на разходите в проекта на съобщението, въпреки че включва задължение за териториалност на разходите, и Комисията ще обяви схемата за съвместима с вътрешния пазар.

4) Като условие за отпускане на помощта местна схема за подпомагане на филмови продукции съдържа изискването поне 200 % от размера на помощта да се изразходва за стоки и услуги, предоставени от местни предприятия. Подобно на пример 3 това представлява задължение за териториалност на разходите, тъй като се съдържа ограничение по отношение на произхода на стоките и услугите, използвани в производството. Въпреки това, за разлика от пример 3, Комисията няма да одобри местната схема за подпомагане на филмови продукции освен ако държавата членка не смекчи задължението за териториалност на разходите, така че то да съответства на критерия за териториалност на разходите в размер на „100 % от размера на помощта“ в проекта на съобщението.

По какъв начин това правило може да се прилага към схеми като данъчни стимули за филмовия сектор?

В проекта на съобщението се определя специално правило за схеми за подпомагане на аудио-визуалния сектор, според което размерът на помощта се изчислява въз основа на разходите за производството, направени на дадена територия, като например данъчните стимули за филмовия сектор.

Изискването, предложено в проекта на съобщението (всички производствени разходи в ЕИП по подобни схеми трябва да бъде допустими за помощта), отразява решението на Съда по делото Laboratoires Fournier. Освен това по отношение на всички схеми за подпомагане на филмови и телевизионни продукции в проекта на съобщението се предвижда, че държавата членка може да изисква до 100 % от размера на помощта да бъде похарчена за стоки и услуги с произход от нейната територия.

Следва да се отбележи, че в съответствие с общите принципи на данъчното облагане държавите членки не са задължени да предоставят данъчни стимули за разходи, които не са пряко свързани с дейности, които генерират приходи, подлежащи на данъчно облагане на тяхна територия.

5) Данъчен стимул за филмова продукция, при който допустимите разходи се определят като разходите за препродукция, същинско снимане и постпродукция, направени от получателя за стоки и услуги, използвани или консумирани в държавата членка. Това съответства на общите принципи на данъчното облагане и свободното движение, тъй като няма ограничение по отношение на произхода на тези стоки и услуги.

6) Схема за подпомагане на филмови продукции, при която размерът на помощта е пропорционален на производствените разходи за стоки и услуги от ЕИП, може да включва изискването цялата производствена дейност да се извършва на нейната територия и 100 % от размера на помощта да се изразходва за стоки и услуги с произход от тази територия.

Как се третира конкуренцията между държавите членки за привличане на големи филмови продукции?

В някои отговори при първата консултация се твърдеше, че Европа ще загуби големи продукции, ако Комисията забрани на държавите членки да използват държавна помощ за привличане на такива продукции. Това показва, че очевидно съществува международна конкуренция за привличане на големи продукции, в това число от страна на няколко щата на САЩ, Канада, държави — членки на ЕС и няколко други държави в света. При подаването на уведомление за своите схеми за подпомагане на филмови продукции няколко държави — членки на ЕС независимо една от друга и в условията на поверителност посочиха пред службите на Комисията, че разширяват или въвеждат своите схеми, за да могат да запазят своята конкурентоспособност спрямо някои други държави членки.

В проекта на съобщението се предлага производствените разходи в ЕИП, а не само в държавата членка, предоставяща помощта, да бъдат допустими за помощи по схеми, при които размерът на помощта се изчислява на основата на производствените разходи за стоки и услуги с произход от определена територия. Това би позволило при заснемането на филми в различни държави членки да се използват различни механизми за държавна помощ. По този начин местата за производство на филми в Европа ще продължат да бъдат привлекателни за продуцентите, а заплахата за нарушаване на конкуренцията на вътрешния пазар значително би намаляла.

Освен това в проекта на съобщението се предлага следният план за постепенно намаляване на помощта, ако подпомаганият филм не е европейско произведение:

Част от бюджета на продукцията	Максимален интензитет на помощта
под 10 млн. EUR	50,00 %
между 10 млн. EUR и 20 млн. EUR	30,00 %
над 20 млн. EUR	10,00 %

В тази точка („в схемите за помощ не трябва, например: …да се изисква от служителите на чуждестранни предприятия, предоставящи кинематографски услуги, да спазват националните трудови норми“) се възпроизвежда формулировката от съобщението от 2001 г. Въпреки това тя следва да препраща към директивата за командироване на работници, чието тълкуване може да се намери на уеб страницата на ГД „Трудова Заетост, социални въпроси и социално приобщаване“ (EMPL) на Европейската комисия.

Би следвало проектът на съобщението да се позовава на официален език на държавите членки или регионите, а не на националния език на държавите членки.

Съгласно предложението за писането на сценарии и разработката би могло да бъде отпуснато публично финансиране до 100 %. За проектите, които се превърнат във филм, разходите за придобиването на сценария или разработения проект следва да бъдат включени в бюджета на продукцията и делът на публичното финансиране следва да се включи в изчислението на интензитета на помощта.

Например ако сценарист получи 10 000 EUR от публични средства (80 % от разходите) за написването на сценарий и впоследствие продуцент закупи сценария за 5 000 EUR, разходите за сценария ще бъдат включени в бюджета на продукцията в размер на 5 000 EUR. При изчисляването на интензитета на помощта за филма поради това, че сценарият е получил 80 % публично финансиране, следва са се счита, че филмът е получил помощ в размер на 4 000 EUR (т.е. 80 % от покупната цена от 5 000 EUR).

Как се прилага предложеният интензитет на помощта за разпространението и популяризирането на филми съгласно параграф 44, точка 4?

Ако филм с бюджет на продукцията от 20 млн. EUR получи обща помощ от 10 млн. EUR (от всички държавни ресурси), интензитетът на помощта е 50 %. В параграф 44, точка 4 от предложението се предвижда, че в такъв случай дистрибуторът ще може да предложи бюджет за разпространение на филма от например 20 000 EUR и може да очаква да получи 50 % от тази сума под формата на помощ.

Ако филмът е произведен в трета държава и не е получил помощ за производство от ЕС, съгласно параграф 44, точка 4 той би могъл (евентуално) да получи 50 % помощ за производство и следователно може да очаква да получи 10 000 EUR помощ за разпространение (50 % от 20 000 EUR).

За помощ за разпространение или за помощ за производство се отнася параграф 44, точка 5?

Параграф 44, точка 5 се отнася за помощ за производство, когато става въпрос за неевропейски произведения. Той трябва да бъде разположен след параграф 44, точка 2, а не след параграф 44, точка 4, както е в публикувания проект.

Не. Изречението в проекта на съобщението има за цел да поясни съответното изречение в съобщението от 2001 г.

Целта е помощта да не е запазена за отделни части от веригата на стойността на продукцията. Писането на сценарии и разработката се изключват.

Така например, държава членка следва да не предлага изрично на продуцентите допълнителни стимули за дейност, свързана с постпродукция, в тази държава членка. Това би представлявало непряка помощ за сектора на постпродукцията в държавата членка. Помощта следва да бъде за производствените дейности като цяло.

Определението, включено в проекта на съобщението, се основава на определението за европейски филм в програмата „МЕДИА 2007“. В контекста на държавните помощи е уместно в това определение да бъдат добавени филми, произведени в рамките на договори за копродукция между държавите членки и трети държави.

Това определение беше включено само като предложение за възпиране на конкуренцията между държавите членки за привличането на големи международни продукции, спомената по-горе. Алтернативно определение за европейско произведение, което може да е подходящо, е определението, дадено в директивата за аудио-визуалните медийни услуги. Комисията ще се радва да получи други предложения за механизъм за възпиране на конкуренцията между държавите членки, по възможност без да е необходимо разграничение между европейски и неевропейски произведения.

Какви са разпоредбите относно държавната помощ за трансмедията/мултимедията и видеоигрите?

Тъй като трансмедийните или мултимедийните проекти са неизменно свързани с производството на филм, компонентът „филмова продукция“ се счита за аудио-визуално произведение, попадащо в приложното поле на проекта на съобщението.

По-голямата част от отговорилите на публичната консултация относно документа за основните въпроси бяха против разширяване на приложното поле на настоящото съобщение за видеоигрите. В сравнение с филмите видеоигрите имат различни характеристики по отношение на производството, разпространението, пускането на пазара и потреблението.

Комисията не разполага с критична маса от решения за държавна помощ, предназначена за видеоигри, и следователно няма достатъчно опит, за да определя общи критерии за оценка и освобождаване на този вид помощ. Поради това би било преждевременно този сектор да бъде включен в настоящото съобщение.

Въпреки това мерките за държавна помощ в подкрепа на видеоигрите ще продължат да се разглеждат за всеки отделен случай.

Защо Комисията поставя под въпрос традиционните „премиерни прозорци“?

В редица отговори при първата публична консултация беше повдигнат въпросът, свързан със схемите за помощ, които налагат специфични „премиерни прозорци“ като условие за помощта. Продуцентите и дистрибуторите твърдят, че пазарната стратегия и стратегията за премиерите на филмите следва да бъдат определяни от пазара, тъй като аудио-визуалните произведения се различават помежду си. В проучване относно мултитериториалното лицензиране, проведено за нуждите на Комисията, е включен списък на държавите членки, които налагат такива условия.

Задължителните „премиерни прозорци“ като условие за отпускане на помощта могат да окажат влияние върху видимостта и разпространението на аудио-визуалните произведения, а оттам и върху ефективността на помощта, предназначена да се гарантира, че на европейската зрителска аудитория се предлага по-голямо културно многообразие при избора на аудио-визуални произведения. Поради това в проекта на съобщението се препоръчва държавите членки да не налагат като условие за отпускането на помощ ненужни ограничения върху разпространението и продажбата на аудио-визуалните произведения.

Какъв е графикът за прегледа от страна на Комисията?

На уебстраницата за публичната консултация можете да намерите предварителен график. Страницата ще бъде актуализирана в процеса на извършване на прегледа:

• 
  март 2012 г. — юни 2012 г.: публична консултация относно проекта на съобщението;
  
• 
  юни 2012 г.: публикуване на отговорите на допитването;
  
• 
  2-ра половина на 2012 г.: приемане на новото Съобщение относно филмовата индустрия.