Мерки за решително противодействие преди присъединяването към европейския съюз. / магистърска теза

В магистърската теза се разглежда явлението корупция в държавната администрация като социално явление и негативното и влияние в предприсъединителния процес. Показано е, че корупцията не е някакво изключение, нито изолиран, случаен факт в демократичните общества, а особено за страните в преход тя е по-скоро правило, отразяващо се твърде негативно върху тяхното политическо и икономическо укрепване. Разкриват се природата и източниците, които я пораждат и сред тях – високата степен на държавна намеса в икономиката, неукрепналите институции, липсата на ясна и устойчива законова база, неефективният контрол, неразвитото гражданско общество, бедността на населението.

Анализът на негативното въздействие на корупцията сред държавната администрация включва следните опорни разсъждения:

- Корупцията подкопава доверието в демокрацията като оптимална форма за функциониране на обществото.

- Корупцията допринася за криминализиране на обстановката в страната и така способства за ръста на престъпността.

- Корупцията укрепва позициите на сивата икономика.

- Корупцията демотивира държавната администрация да работи ефективно за просперитета на обществото.

- Корупцията влияе крайно негативно върху имиджа на България,както пред страните от Европейския съюз така и пред страните от останалия свят.

- Корупцията влошава инвестиционния климат в страната и така понижава равнището на преките чуждестранни инвестиции.

Ето защо както обществото като цяло, така и политическият елит, и самата държавна администрация са заинтересовани от създаване на условия и предприемане на мерки, които да ограничат корупцията сред администрацията и така да допринесат за оптимизиране на държавното управление.

Направен е подробен анализ на усилията на законодателната, изпълнителната и съдебната власт, а така също и на организациите от неправителствения сектор в борбата с корупцията, като се уточнява, че резултатите от тези усилия са сравнително слаби и на незадоволително равнище.

Изхожда се от тезата, че противодействието срещу престъпността е един от основните критерии за успеха на прехода и ще спомогне за привличането на чуждестранни инвестиции в страната,както и за подобряване имиджа на България пред Евро-съюза. Систематизирани са мерките, целящи свеждането на корупцията в нашата държавна администрация до равнища, които се смятат за допустими за развитите демокрации.

Организирането на антикорупционната дейност в рамките на цялото общество предполага дефинирането на целите, видовете дейност, организационната структура и формите на реализация.

Целта е борба за ограничаване разпространението на корупцията и неутрализиране на последиците от нея за обществото.

Тази цел предполага създаването на правно-институционална среда, която да създава прозрачност и публичност във всички сфери на обществения живот и да предвижда строги санкции срещу извършителите на корупционни сделки.

Ограничаването и поставянето под контрол на корупцията предполага гражданска нетърпимост спрямо това явление, както и съществуването на независими контролиращи институции и правозащитни организации.

Във връзка с това в магистърската теза се акцентира на такива мерки, които от една страна са в рамките на възможното като практическа реализация,и от друга, се намират в пълен унисон с препоръките, които в аналогични ситуации се отправят от Европейския съюз. Това означава, че предложеният пакет мерки се намира напълно в съответствие с изискванията на европейското законодателство, с принципите, по които функционират европейските общества и е изцяло в духа на европейския процес, към който България напоследък успешно се приобщава.

В това се заключава и една от главните подтези на магистърската теза:

Решението на задачата за успешно и даващо дългосрочни позитивни резултати противодействие на корупцията в държавната администрация ще се постигне с умело съчетаване от една страна на усилия, които са национални по своя характер (т.е. отчитат спецификите на българското общество, неговата психология, традиции и достижения по пътя на демократизирането) и от друга – на действия, напълно издържани в духа на съвременните европейски тенденции за борба с това явление и отчитащи ясно поставената външнополитическа цел на българското общество – присъединяване към Европейския съюз.


І. АНАЛИЗ НА ЯВЛЕНИЕТО КОРУПЦИЯ В ДЪРЖАВНАТА АДМИНИСТРАЦИЯ КАТО СОЦИАЛНО ЯВЛЕНИЕ.
Корупцията е сложно социално-икономическо, административно, политическо и правно явление. Тя не се е появила нито вчера, нито днес, а съпътства обществения живот от най-древни времена до наши дни.

Няма съмнение, че при един по-общ подход към този въпрос, следва най-напред да се потърси етимологическото значение на думата корупция. Произходът й е от латински - corruptio - и в буквален превод означава разваленост, изхабеност, лошо състояние, а второто й значение - лъжливост, разваляне, подкупване.

Следователно, етимологически корупция означава преди всичко разваляне и лошо състояние и едва на последно място подкупване, в смисъл на подкупване, водещо до развала, до разяждане и лъжливост. Дори от самото езиково тълкуване на понятието корупция е видно, че става въпрос за многопластово, разностранно и сложно социално явление. От една страна то показва определено състояние на обществото - атмосфера на развала, изхабеност и лошо състояние, а от друга - вид поведение (подкупничество), водещо и задълбочаващо това обществено състояние. Въпреки че в последно време "корупция" се употребява като синоним на подкупничество, ясно е, че понятието съдържа иманентно в себе си по-общ смисъл. В него се включва и непотизмът (осигуряването на протекции не по заслуги, а на базата на роднински връзки), както и злоупотребата с власт, незаконното присвояване на публични средства за лични облаги, удовлетворяване на лични интереси в ущърб на обществените.

Корупцията е “злоупотреба с обществено служебно положение с цел лично облагодетелстване”.Това е определението,дадено от Световната банка в нейния доклад за световното развитие от 1997 г.

В контекста на тази дефиниция реализирането на корупцията предполага наличието на четири необходими елемента, а именно:

* Служител (или група служители) в обществения сектор (включвайки административни служители, магистрати, политици, служители, заети в сферата на услугите и др.);

* Дискреционна власт (възможност за вземане на самостоятелни решения по собствено усмотрение);

* Злоупотреба с публична власт от страна на служителя;

* Извличане на лична или групова полза (финансова, материална, услуга) от служителя.

В зависимост от вариациите на тези елементи се различават и разнообразни типове, форми, сфери, мащаби, механизми на реализация на корупцията.

Предвид обстоятелството, че няма общоприета дефиниция на корупцията, възникват големи трудности. Еднозначно тя не може да се определи поради:

- многообразието на проявите й от форми;

- нееднаквото интерпретиране в националните законодателства на отделните държави;

- промените в правната оценка на едни или други деяния като корупционни през различни периоди от развитието на законодателството в една и съща държава;

- наличието на несъответствия между официалните правни оценки и общественото мнение.

Обозначаването на корупцията като “поквара, подкупничество на държавни и обществени дейци”, има малка стойност – само доколкото дава най-първоначална, непълна, недиференцирана представа за нея.

Във всички теоретични постановки и в правните системи на всички държави подкупът се разглежда като ядро на корупцията. В историята на българското наказателно законодателство той е бил интерпретиран винаги като тежко престъпление. Такава е и обществената оценка за него. Въпреки това наказателно-правната реакция срещу подкупите не във всички периоди от развитието на законодателството ни е била в съответствие със социалните потребности. Според действащия Наказателен Кодекс на Република България, подкупът бива:

- пасивен – приемане от длъжностно лице на имотна облага, която не му се полага, за да извърши или да не извърши действие по служба или защото е извършило или не е извършило такова действие;

- активен – за даване на такава облага;

- съгласие на длъжностното лице, облагата да се предостави другиму;

- подкупване на вещо лице;

- посредничество към подкуп;

- провокиране на подкуп.

Предвидени са по-тежки наказания за провинени, които заемат отговорно служебно положение, или са си послужили с изнудване, или във връзка с подкупа са осъществили друго престъпление, както и за повторно извършване или в големи размери. Не се наказва даващия подкуп, ако е бил изнуден или ако доброволно е съобщил на властта.

Наред с подкупа в корупционните прояви се включват и други престъпления:

- нарушаване на служебни задължения или превишаване на власт с цел имотна облага по чл.282-283а от НК;

- значителна част от длъжностните присвоявания по чл.201-205 от НК и от документните измами по чл.212-212а от НК;

- мнимо съавторство чрез злоупотреба със служебно то положение по чл.174 от НК;

- принуждаване да се напусне работа по политически, религиозни и др. Такива мотиви – чл.172 от НК;

- злоупотреба от страна на лицензирани оценители и одитори по чл.260 от НК;

- разгласяване на поверителна информация по нейното предназначение по чл.145а от НК;

- много от документните престъпления по чл.311 от НК и т.н.

Корупцията се проявява преди всичко в зоната на взаимодействие на публичния сектор с гражданите и частния бизнес. Най-често се разграничават два основни типа корупция, които се различават по своите мащаби, субектите на извършване, механизмите на реализация и др.:

* “голяма корупция”, в която са въвлечени висши държавни служители, политици и бизнесмени, които вземат решения за разпределение на значителни ресурси.

* “малка корупция”, обикновено осъществявана от служители с по-нисък ранг, които непосредствено контактуват с гражданите и с представителите на малкия и средния бизнес. Тя има по-масов и ежедневен характер и е свързана с по-малки мащаби на плащания, подаръци и услуги.

Разграничават се и два общи случая на корупция:

Общото и в двата случая е, че се “купуват” благоприятни решения и действия на държавния служител от заинтересовани лица, групи или организации, създавайки корупционен квазипазар на административни и политически услуги.

През последните десетилетия постепенно се наложи едно разграничение, формулирано от професор Арнолд Хайденхамър – “черна”, “сива” и “бяла” корупция. Категорията “черна корупция” означава, че при дадени условия определено деяние се възприема от мнозинството граждани (както от елита, така и от масите) като престъпно, по принцип го заклеймяват и искат да го видят наказано. “Сивата корупция” за някои (обикновено от елита) подлежи на санкциониране, за други – не, а мнозинството са раздвоени. “Бялата корупция” се възприема като по-допустима, голямата част от елита и от масите не биха подкрепили енергично наказването й. [9]

Основен критерий за разграничаване на тези категории корупция е степента на обществена търпимост спрямо различни по вид корупционните прояви.

Като обществено отношение корупцията се проявява като форма на нерегламентирана социална размяна, в която и двете страни преследват определен интерес. От икономическа гледна точка разпространението на корупцията се подчинява на класическите пазарни принципи. По-голямото търсене (изразено чрез броя на даващите подкуп и размера на предлаганите суми) и ограниченото предлагане (наличието на оперативна самостоятелност на служители в обществения сектор за вземане на решения) водят до по-голяма корупция. ”Корупционната цена”(размерът на подкупите) се намира и в пряка връзка със стойността на очакваната изгода. Механизмите на корупционно поведение се различават и в зависимост от служебния статус на овластените лица, който е свързан с притежаваните от тях правомощия. Принципът тук е: “колкото по-висок етаж от йерархията обитава един служител, толкова по-голям е мащабът на извършваната корупционна сделка”.

В този смисъл корупционните действия може да се разглеждат като специфични икономически взаимоотношения, от които в повечето случаи имат интерес и двете страни. Те ерозират нормалните икономически отношения и деформират критериите за ефективност на икономическите решения и действия.

Ако се разгледат механизмите на корупционно поведение в контекста на елементите на социалната дейност, то ще се получи опростен модел, който дава възможност да се изследват емпирично елементите на корупционно поведение.

- Структурни елементи на дейността.

- Структурни елементи на корупционното поведение.

- Предпоставки на дейността.

- Корупционни нагласи.

Обхващат разпознаването на корупцията като социално явление, оценките за нейната ценностна допустимост и степента на готовност да се нарушат действащите в обществото легитимни норми на социално поведение.

- Взаимодействие на субектите.

- Корупционни действия.

Обхващат дейността на субектите, свързана с формиране на обстановка (оказване на натиск) и реално извършване на акта на корупционно поведение.

- Резултати от дейността.

- Разпространение на корупцията.

Обхващат както оценките за степента на разпространение (въвлеченост) на служителите от обществения сектор в различни форми на корупционно поведение,така и оценките за степента на превръщане на корупцията в обичайна норма на поведение (в социално ефективен инструмент за решаване на частни проблеми).

- Очаквания.

- Оценка за перспективите на корупцията.

Обхващат оценки за възможността (потенциала) на обществото да се справи с корупцията.

Корупцията се разпространява там, където държавата има монополни права, а властимащите – възможност за вземане на решения по свое усмотрение и притежават ниска степен на отговорност за извършените действия. Има тясна връзка между корупцията в една страна и нейната степен на икономическо развитие. В страните в преход към пазарна икономика корупцията е в големи мащаби.

Според експертите Роберт Клитгард, Роналд Маклин и Линдзи Парис формулата на корупцията е следната:

C = M + D – A

където C обозначава размера на корупцията, M – монополната власт, D– чиновническата дискреция, а A – отчетността.

От тук следва изводът, че мащабите на корупция са толкова по-големи, колкото повече властта е монополизирана, а чиновническите правомощия – по-широки, при минимални изисквания за отчетност и отговорност за взетите решения и извършените действия.

Според общественото мнение през 2003г. факторите за разпространение на корупция са следните:

Трайната тенденция в оценките на обществеността показва, че причините за разпространение на корупцията са свързани с осъществявания преход, а не са наследени от предишния режим.

Корупцията е широко разпространена в страните в преход към пазарна икономика и в развиващите се страни, не защото техните народи са различни от другите народи, а защото съществуват условия за това. Мотивацията да се спечели доход е изключително силна, изострена от бедността и от ниските заплати на държавните служители, водещи до нисък жизнен стандарт и понижаване на социалния статус. Освен това, особено в развиващите се страни рисковете от всякакъв вид (като например заболяване, нещастен случай и безработица) са високи и хората по принцип са лишени от много механизми за разпределение на риска (включително застраховане и добре развит пазар на труда), които са на разположение в по-богатите страни. Не само мотивацията е силна,многобройни са и възможностите за ангажиране в корупция.

Монополните ренти могат да бъдат много големи в силно регулираните икономики. Корупцията подхранва търсенето на повече регулиране. Освен това при икономиките в преход икономическите ренти са особено големи поради количеството собственост преди това притежавано от държавата, която е станала особено готова за разграбване. Също така свободата на действие на много държавни служители в развиващите се страни и страните в преход е широка и тази слабост на системата се изостря от лошо дефинираните, непрекъснато променящи се и лошо разпространени правила и нормативни уредби.

Отговорността е типично слаба. Политическата конкуренция и гражданските свободи са често ограничени. Законността и принципите на морала в правителството са слабо развити, ако въобще съществуват, и правните институции, натоварени с тяхното налагане са лошо подготвени за тази сложна работа. Наблюдаващите спазването на законите и нормативната уредба институции, които осигуряват информация, на която се базира откриването и налагането на закона, като например следователи, счетоводители и пресата, са също слаби. Несъвършенствата в законодателството, т.нар. “задни вратички” и “бели места” в системата за контрол – както юридически, така и административен, правят възможни корупционните действия и благоприятстват тяхното разпространение и бъдещо развитие.

Нито една обществена сфера не е защитена от корупцията. Най-често обаче корупционните практики се срещат там, където гражданите влизат в съприкосновение с държавни структури и техните служители. Най-общо казано, корупция има там, където се злоупотребява с власт. Затова корупцията е най-често срещана в сферата на публичната власт /държавни институции, партийно-политическа система, общински власти и местна администрация/.

Административната корупция обхваща дейности на държавното управление и административното обслужване на населението, които нямат политически характер, не ангажират правораздаването и не уреждат независими от администрацията отношения между стопански субекти. Държавната администрация е основно поле за реализирането на корупционни практики и обект на целенасочени антикорупционни мерки. Характерно за нея е липсата на достатъчно разграничение между публичните и частно-партийните интереси. Тази неразчлененост е източник на корупционен риск, който застрашава устоите на демокрацията и пазарното стопанство.

При направени изследвания у нас през периода 1980-1989 година, като най-засегнати от рушветчийството се оказаха:

- различни държавни органи, които имат правомощия да съставят актове и да издават наказателни постановления;

- административни услуги (даване на разрешителни, справки, удостоверения);

- Здравеопазването; просветата; контролно-ревизионната дейност и др.

Също така не са редки рушветите при назначения, уволнения, повишаване в службата, командироване в чужбина.

Най-сериозната предпоставка за извършването на корупционни действия в публичната сфера е преплитането на частния и публичния интерес на овластените служители. В границите на предоставената им власт и възможностите да се разпореждат с нея служителите могат да задвижат механизми, водещи до незаконно консумиране на правомощия и влияния с цел лично или групово облагодетелстване. В случаите, когато легалните механизми в публичния сектор не действат ефективно, корупцията се явява като предпочитана, а понякога и единствена възможност за гражданите. Всеки успешен акт на корупция усилва и насърчава увереността, че това е “нормалният” начин за постигане на личните цели.

Сред най-застрашените от корупция зони в сферата на публичната администрация обикновено се посочват:

Едни от най-често срещаните форми на административна корупция са следните: