Министерство на регионалното развитие и благоустройството
Изтегляне 356.52 Kb.
|
- Навигация на страницата:
- Информационен бюлетин
- А) Сравнение на правомощията, средствата и институционалния контекст
Местните компетенции зависят както от юридическия и политическия статут, така и от големината и капацитета на местните общности, т.е. от тяхното място в държавата. А) Понятието “компетенция” Според френското законодателство, териториалните общности “разполагат с регламентационно правомощие за упражняване на компетенциите си”. В законодателството на Обединеното кралство се говори за правомощие (power) и функция и се посочва обектът, към който се прилага това правомощие (и не се използват думите “отговорност” и “компетенция”). В Германия се прави разграничение между “правомощие” (Befugnis), “компетенция” (Zuständigkeit), “обект на компетенцията” (Gegenstand) и “задачи” (Aufgaben) на местната администрация. Подобна терминология се среща и в Конституцията на Полша от 1997 г., в която се говори за “задачи” на местните общности и за “компетенции”, като последната дума се появява в съчетанието “конфликт на компетенции” между местната и държавната администрация. В испанското законодателство се прави разграничение между “компетенции” и “прерогативи”, а в италианското се използват “функции” и “компетенции”, като различието между тях е в това, че функциите формират съдържанието или обекта на компетенция. Следователно, компетенцията (power) се дефинира със своя обект (това, което наричаме тук “материална компетенция”), правомощията (powers със значение на “прерогативи”) се свързват с упражняването на компетенцията и необходимите средства за това, както и титуляра на тази компетенция. Местното самоуправление е свобода, а степента на свобода, с която тази компетенция ще се упражнява, зависи преди всичко от правомощията и средствата. Ако местната общност не разполага със свобода (правомощия и средства, които използва свободно), тя е субект на по-висшата власт. Границите на тази свобода трябва да са определени в закона. Въпросът с определянето на титуляра на компетенцията е следният: дали това е местната общност като юридическо лице или определените от закона органи? В повечето страни това е местната общност. В други страни (в Обединеното кралство, например), това са местните съвети. Във Франция са налице две ситуации: общината е титуляр на много компетенции (отговорности), но някои от тях са възложени на кмета и това не винаги са “делегираните компетенции” (например, полицейските). Б) Общи характеристики на общинската институция в европейските държави Има много общи черти, които се идентифицират според характера на държавата (унитарна, федерална, с регионално самоуправление): 1) принципът на местното самоуправление е признат в Конституцията или в закон; 2) клаузата за общото предназначение на компетенцията (general purpose competence clause) или обща компетенция за икономическо, социално и екологично развитие на територията на общината; 3) компетенциите (отговорностите) са дефинирани в закона; 4) местните власти разполагат с правомощие за регламентация на своите компетенции; 5) признато им е правомощието да определят размера на някои данъци; 6) винаги е налице контрол над законосъобразността. В) Критерии за диференциация Тук става дума за критериите за диференциация между страните от гледна точка на тяхната общинска организация, доколкото те са подходящи за анализ на компетенциите. Тези критерии са три: 1) Еднообразие и дуалистичност на общинската организация Това до голяма степен зависи от градската организация или от различията в статута между града и селото, тъй като първоначално със самоуправление са се характеризирали само градовете, чиито структури е трябвало да бъдат адаптирани според концентрацията на население в градовете по време на индустриалната революция. 2) Териториална реформа Във всички страни градското развитие е поставило въпроса за нивото на упражняване на общинските компетенции. Потърсен е начин да се отговори на разширяването на общината към размерите на агломерация (Германия, Белгия, Дания, Швеция и, от 1998 г., Гърция, например) и/или чрез разширяването на второ ниво на общинска администрация (Франция, Италия, Испания, а също и Германия), въпреки че тези реформи не са визирали само градските територии, в които те често са претърпявали неуспех (Испания, Италия, Холандия). 3) Дял на местните публични финанси в БВП Този показател варира в отделните страни в зависимост от тежестта на разходите на местните общности и типа упражнявани компетенции. Изследваните страни могат да се групират по следния начин:
Тези данни отразяват икономическата тежест на управленските функции, които местните власти осигуряват, но не отразяват точния обхват на тези компетенции, тъй като услугите, които са поверени на частния сектор или на общински предприятия и които се финансират от потребителите, не влизат в така измерените местни публични разходи. Освен това данните не посочват дали степента на самоуправление е по-висока или по-ниска според обема на местните публични разходи; всичко зависи от условията, при които се управляват тези разходи.
Целта на сравнението на системите на местни компетенции е да се оцени степента на свобода, с която разполагат местните власти в своята дейност, при отчитане на връзките, които те задължително поддържат с държавната или регионалната администрация (федералната единица или регионалното самоуправление). Предложен е метод на анализ, който да може да се приложи за всяка от специфичните ситуации и да позволи да се оцени комбинацията на материалните компетенции и правомощията, които определят степента на свобода на действие на местните власти. Трудно е да се формулира обща оценка, тъй като ситуацията варира между отделните сектори. Целта е да се сравнят няколко модела или “идеалните типове”, които позволяват класифициране на страните с известно опростяване. За момента обаче сравнението не позволява да се очертаят ясно тези модели. Сравнението се ограничава до общините и властите на подобщинско ниво. Сравнението на регионално ниво няма да се разглежда, освен в случаите на връзките му с местното ниво и въздействието му върху компетенциите на местните общности. В тази част, първо, е направен баланс на правомощията и средствата, с които разполагат местните власти; след това са сравнени областите на материални компетенции на местните власти; и накрая са разгледани материалните компетенции и средствата, за да се представят по методичен начин различните връзки, които се установяват между местните власти и по-висшите власти, за да се оцени до каква степен те определят степента на свобода на местните власти.
А) Сравнение на правомощията, средствата и институционалния контекстНа таблицата по-долу са представени юридическите, материалните и финансовите средства, с които разполагат местните власти за упражняване на материалните си компетенции. По своята същност правомощието винаги е обвързано; по-конкретно, ако местното самоуправление е наистина правомощие, то се разглежда само във връзките между местните власти и държавата (или по-висшите териториални общности, когато връзката е с тях). Ето защо тук ще бъдат разгледани местните финанси, контролът върху актовете на местните власти и договорните взаимоотношения, които в някои страни са придобили голямо значение в междуинституционалните връзки, а именно във вертикалните връзки. И накрая, доколкото големината на общините обуславя техния капацитет за управление, въпреки че тази корелация не е цялостна, е безполезно да се прави разграничение между страните, в които преобладават големите общини или, в които е била проведена териториална реформа. В таблица 1 са налице два вида информация: едната, която характеризира институционалния контекст, в който оперират местните власти като: големина, наличие на държавни или регионални териториални служби и контрол върху актовете на местните власти; другата, която отразява средствата за действие на местните власти: правомощие за регламентация, свободен избор на организация и начин на управление на услугите, фискално правомощие, договорно сътрудничество с държавата или региона. Тази информация позволява да се оценят факторите, които влияят върху свободата на действие на местните власти: така в страните с по-големи местни общности, последните разполагат с по-голям административен капацитет. Тук не трябва да забравяме и функциите, упражнявани от името на държавата или региона. Във всички страни териториалната администрация разполага с повече или по-малко гъста мрежа за обслужване на държавната или регионалната администрация. В Испания и Италия упадъкът на териториалните услуги се компенсира с развитие на териториалните услуги в регионалните администрации. Дори в Англия, където такива услуги не е имало преди, през 1994 г. в 8-те административни района и в Лондон се въвеждат регионални офиси (Government Offices of the Regions) за такива услуги. Във Франция реформите в областта на децентрализацията доведоха и до деконцентрация и така се е намалила тежестта на услугите, които са прехвърлени на териториалните общности, чиито материални компетенции са се разширили. Таблица n°1 : Правомощия и средства на местните власти
Под фискално правомощие се разбира правомощието да се въвежда данък, да се определя неговата основа (или поне отчасти) и неговия размер, както и случаите на данъчни облекчения; следователно, това е правомощието да се въздейства пряко върху стойността на фискалните ресурси на местната общност. Под договори се разбират публичните договори между местните общности и по-висшите власти, които съответстват на вертикалното сътрудничество или на координацията между публичните администрации. От казаното дотук можем да направим следните констатации: Първо, във всички изследвани страни местните власти упражняват регламентационното си правомощие и то е подчинено на спазването на законите и правилата на по-висшите власти. Титулярът на това правомощие обаче варира: общинският съвет (в повечето случаи) или изпълнителната власт (кметът във Франция). Второ, местните власти имат свободата да организират администрациите си и да избират начина на управление на публичните услуги от тяхната компетенция, които трябва да се предоставят на населението. В Обединеното кралство (със Закона за местното самоуправление от 1999 г.) всяка местна власт търси начин, под контрола и с подкрепата на централната власт, да се стреми към най-добра цена (best value) при предоставянето на услуги. Трето, що се отнася до фискалното правомощие, ситуациите се отличават най-много, но тенденцията е обща: ерозия на фискалното правомощие на местните общности. Единствено Италия прави изключение, доколкото през 1993 г. със закон беше възстановено фискалното правомощие в общините и провинциите. Критерият за диференциация тук е упражняването на фискално правомощие върху обем ресурси, който е минимум 30% от всички ресурси. Този праг е бил възприет при предишни разработки, тъй като показва, че структурата на ресурсите променя характера си на това ниво. Именно на това ниво е налице известен баланс между различните категории ресурси и под него местните бюджети стават все по-зависими от трансферите на субсидии. С реално фискално правомощие са общините в Испания, Франция, Италия и Швеция. И четвърто, в европейските страни е налице масово разпространение на договорните връзки между публичните власти при организирането на тяхното сътрудничество и координацията на техните дейности. Това е преди всичко начин за вертикални връзки, но в Италия законът позволява също и договори между общности от едно и също ниво. В 5 от разглежданите страни се срещат договорни връзки: Испания, Франция, Италия, Холандия и Португалия. В повечето случаи тези договори имат за цел програми или проекти и съвместно финансиране. Най-точна е регламентацията в Италия и Португалия. Но има и други процедури за постигане на същата цел: например в Англия се прилага “партньорство” за осъществяване на някои политики между местните власти и централното правителство; в Германия се прилагат различни форми на консултации, които се описват като “принцип на реципрочните потоци” (Gegenstromprinzip); в Швеция националните агенции разработват стандарти и поддържат диалог с местните власти за осъществяване на техните компетенции и за добри практики. И все пак договорът регулира общинската дейност, но той също така увеличава контрола върху местните политики. Б) Сравнение на материалните компетенции Ако правомощията се упражняват от специално създадени за тази цел институции, то материалните компетенции са дадени пряко на местните власти. В някои от разглежданите страни са налице различни концепции за класификация на материалните компетенции и свързаните с тях задължения и контрол. На първо място, трябва да кажем, че общата клауза за компетенция е възприета почти навсякъде, с изключение на Португалия и Обединеното кралство. Най-разпространената класификация на компетенциите е тази за собствените и делегираните компетенции. Собствените компетенции са тези, които местната общност упражнява свободно в рамките на закона, от свое име и за които нейните органи носят отговорността пред избирателите. Те са свързани с юридическата концепция за местното самоуправление. Вторите се осъществяват чрез делегиране на компетенции на местните власти от страна на държавата, които се упражняват от името на държавата и под неин контрол. Такива компетенции има в Германия, Испания, Франция, Унгария, Италия и Холандия. По-маловажни са във Франция поради гъстата мрежа от деконцентрирани държавни служби. Втората използвана класификация е тази, която прави разграничение между задължителни и факултативни компетенции. Тази класификация не съответства на предходната: например, задължителната компетенция може да бъде както собствена, така и делегирана компетенция. Задължителната (mandatory) компетенция е юридическо задължение за местната общност, която е титуляр на компетенцията, а при факултативната (voluntary) компетенция местната власт разполага със свободата да я упражнява или не. Разбира се, задължителните компетенции изискват по-подробна регламентация. Във всички разглеждани страни се срещат функции, които местните власти са задължени да упражняват. В таблица 2 по-долу са представени различните области на местни компетенции, които са идентифицирани във всяка страна като репрезентативни за ролята, която играят местните власти, а също и значими от гледна точка на това, което е общо за местните общности във всички страни и което е различно в отделните страни. Тук не става дума за изчерпателно обобщено представяне на всички местни компетенции; могат да се идентифицират и други важни области, но са подбрани само функциите, които са представителни. От таблицата се вижда, че някои функции се упражняват от общините или от групите общини във всички изследвани страни: основни функции в областта на градоустройството (планиране, разрешения за строеж, устройствени операции), социални помощи и управление на социалните институции, предназначени за някои категории население (главно за възрастните хора), пътища и обществен транспорт (в зависимост от големината на общината), строителство и поддръжка на училищата, които във всички страни се смятат за дейности по “образователно съпровождане”, икономическо развитие, което включва някои дейности дори в страните, които не са го цитирали като законово регламентирана общинска дейност. Тези именно функции формират съдържанието на общинските компетенции. За отбелязване е, че в таблицата не фигурират някои функции, които често се включват в този списък: водоснабдяване (което често върви заедно с канализация), и социалните жилища. Първата не се осигурява от местните власти в Обединеното кралство, а втората значително е намаляла в много страни след проведените реформи за въвеждане на частното управление на социалните жилища и приватизацията на социалния жилищен фонд. И все пак подбраните ключови функции не се характеризират с еднаква пълнота в отделните страни. Например, в Холандия под компетенцията “общинско социално подпомагане” се разбира политиката за социално включване (т.е. управление на добавките и осъществяване на програми за реинтеграция), докато във Франция тази компетенция е възложена на департаментите (окръжното ниво). Компетенцията за строителство и поддръжка на общинските училища се ограничава само до основните училища в повечето страни, но в Холандия, Швеция и Обединеното кралство то обхваща и средното образование, а също и в Германия – в градовете със статут на околии. Може би, само това важи за страните с по-големи общини. Забелязва се, че страните се различават и според това дали доминират икономическите или социалните функции. Тук можем да говорим за “профили на компетенциите”, т.е. за комплекси от материални компетенции, но които могат да бъдат повече или по-малко широкоoбхватни, или, с други думи казано, да съдържат по-голям или по-малък брой обекти, върху които местните власти имат правомощието да въздействат със своите юридически или материални средства. В повечето страни общините се характеризират с широк обхват услуги с икономически характер, които те експлоатират пряко или непряко, както и с инвестиционен: Германия, Испания, Франция, Холандия. В други страни общините са се концентрирали върху социалните (вкл. медицинските) и образователните услуги: такива са случаите с Унгария и Швеция (това важи и за всички страни от Северна Европа). Друг сектор, в който се забелязват някои по-големи различия, е полицията. От една страна, се визира административната полиция, т.е. компетенцията за приемане на регламенти за индивидуални мерки с цел осигуряване на обществения ред, а от друга страна – функцията за обществената сигурност, под която се разбира отговорността спрямо полицейските служби и поддържането на материалния обществен ред. Това разграничение се прави предимно в Холандия и Обединеното кралство, въпреки че напоследък в Холандия е засилена ролята на държавата и намалена тази на кметовете. В други страни е налице общинска полиция, но нейните функции, макар и важни, са с второстепенно значение. И обратното, в Швеция липсват такива общински компетенции.
По-големи различия между страните има във взаимоотношенията между централната власт и местните общности. Но от тези взаимоотношения до голяма степен зависи свободата на местните власти. В) Метод за анализ на степента на местното самоуправление Трудността тук се състои в това, че различните страни не могат да се разпределят на типове от гледна точка на местните компетенции. Ситуацията варира дори между отделните сектори в една и съща страна. За да се отчете това разнообразие, може да се представят начините на взаимоотношение или, обратното, да се разгледат секторите, в които те функционират в отделните страни. Не трябва да се пренебрегва и контролът от страна на държавата (регионалните власти). За някои сектори са представени и най-често срещаните начини на взаимоотношения между държавата (регионалната власт) и местните власти, за да се очертае комбинацията “материална компетенция – правомощие” в тези сектори. Целта тук не е аналитична, а методологична.
Думата “контрол” тук се разглежда в двойния смисъл на “надзор - проверка” и “управление” (или на немски език Steuerung). Тук ще се спрем на взаимоотношенията между: секторния контрол и общия контрол върху законосъобразността, между собствените и делегираните компетенции, между профила на компетенцията и контрола върху местните финанси от централната власт. Секторният контрол е особено развит в две категории страни: тези, в които общият контрол върху законосъобразността е по-слаб и тези, в които общините по традиция упражняват по-широки компетенции на управление на услугите. В последния случай, влиянието на профила на компетенцията остава дори когато материалните компетенции са били намалени. Обратният случай също се среща: трансферът на нови компетенции не винаги се съпровожда с въвеждане на секторен контрол (за разлика от Франция в областта на културата). Най-развит секторен контрол има в Холандия, Обединеното кралство и Швеция. Това е предвидено в законите. Такъв е случаят с инспекциите в цитираните по-горе страни. Задачите на тези инспекции са предимно да следят за прилагането на закона, да консултират тези, които трябва да ги прилагат. Най-известната инспекция в Обединеното кралство е Planning inspectoratе : тя подготвя случаите на отнасяне до съда и може да спре решение на местна власт, което би противоречало на “директивите на министъра”. Има и други инспекции: в областта на образованието, контролът се осигурява от Office of Standards in Education, който е независим орган за оценка на постиженията в учебните заведения. В Швеция националните агенции прилагат законодателството чрез предписания, адресирани до местните власти. Тенденцията в днешно време е да се определят целите и да се контролират резултатите. От това следва по-голяма свобода на общините. Най-често срещан в повечето страни е секторният контрол върху градоустройството (Испания, Италия, Португалия и Унгария). В Италия след поправка в Конституцията през 2001 г. е запазен предварителният контрол в тази област. Бъдещето ще покаже дали ще бъдат намалени или премахнати общият контрол и ефективният трансфер на административни функции към общините. Взаимоотношението между собствени и делегирани компетенции също представлява интерес за контрола. Това разграничение се прави, защото е необходим по-голям контрол върху делегираните компетенции, които се упражняват от името на държавата (региона, ...). Категориите задължителни и делегирани компетенции също се срещат. Разбира се, понятието “задължителна компетенция” се среща в страните, в които на местните власти са възложени функции, за които държавата запазва политическата си отговорност и следи за гарантиране на равнопоставеността при предоставянето на услугите, тъй като това са услуги, предназначени за лицата: образование, социални добавки и др. (Холандия, Обединено кралство, Швеция). Това понятие се среща и в други страни: Франция (гробища, В и К); Германия (в законодателството на провинциите), Испания. Може все пак да се направи разграничение в тенденциите и собствените характеристики в някои страни. В Швеция, където общините имат най-високо ниво на фискална независимост в Европа, е налице разделение на по-характерните роли: централната власт и националните агенции изработват регламентацията и определят целите, но не им осигуряват финансиране: общините и регионалните съвети са тези, които трябва да се справят с тези нови задължения. Това се обяснява с факта, че местните власти получават ресурсите си от събирането на данъците, както би направила държавата. Ако еволюцията в държавните трансфери е посока на глобализация на трансферите, за да се даде по-голяма свобода на местните власти на ниво разходи. Някои страни все още запазват големия обем на субсидии от министерствата за определени функции или политики. Такъв е случаят с Холандия, Унгария и, в по-малка степен, Германия, що се отнася до инвестиционните субсидии от провинциите (Länder). В други страни дотациите или специфичните субсидии се запазват на относително ниско ниво – като стимул за местните власти да участват в някои програми или да постигнат една или друга цел. Такъв е случаят с Швеция (127 различни субсидии през 2001 г.) и, по-малка степен, в Обединеното кралство. Местните власти предпочитат тези специфични субсидии, доколкото те виждат в тях начин за осигуряване на някои необходими финансирания. В Обединеното кралство се използва блокова субсидия (block grant): това е обща субсидия, която се използва свободно, всички заинтересувани познават индикаторите, въз основа на които се определя глобалната й стойност и следят за поддържането на частта й в общата сума на ресурсите. Друг метод за предоставяне на ресурси е договорът по програма. Така се нарича договорът, който се сключва между държавата (региона) и местна общност, с цел съвместно определяне на програма за действие, която съдържа финансиране за реализиране на предвидени операции. Такъв е случаят на Франция с териториалноустройствените и градоустройствените политики. Подобни договори се сключват и в Португалия за реализиране на операции, съфинансирани от европейските структурни фондове. Следователно, при изследването на свободата на общините в даден сектор трябва да се отчита начинът на финансиране на техните компетенции, но също и позицията на общините в контекста на междуправителствените връзки.
От казаното дотук, може да се направи анализ на материалните компетенции според типа местна общност, а също и за няколко страни въз основа на следните критерии: 1. Тип компетенция: a) собствена или делегирана б) задължителна или факултативна 2. Упражняване на правомощие за регламентация, основано на: a) правата б) организацията в) процедурата 3. Индивидуални административни решения: a) свързана компетенция б) упражняване на дискреционно правомощие 4. Управление: a) избор на начин на организация на услугата (пряко управление, публично заведение, публично предприятие, прибягване до частния сектор, ...); бюджетно управление или, обратно, от индустриален или търговски тип б) отпускане на средства 5. Финансиране: a) глобализирано финансиране б) специфична субсидия 6. Заеми: a) свободни или след разрешение б) регламентиране на нивото на задлъжняване 7. Контрол: a) ограничен до законосъобразност или основен б) предвaрителен или последващ в) общ или секторен 8. Наличие на процедура на договаряне. В местните власти е налице значителен обем важни материални компетенции: те могат да се съпровождат с по-голяма свобода на действие или, обратно, с по-ограничени компетенции в материално отношение. Сравненията могат да подскажат как да се ревизира понятието за местното самоуправление спрямо понятието за децентрализация: първият пример е по-децентрализиран, но местното самоуправление все пак е по-голямо при втория пример, но при положение, че при първия пример местните власти не са субекти на държавата или регионалната власт и че при втория пример материалните компетенции, към които се прилага местното самоуправление не са наистина съвсем незначителни. Каталог: static -> media -> ups -> articles -> attachments attachments -> График за провеждане на първите заседания на Регионалните съвети за развитие attachments -> Министерство на регионалното развитие и благоустройството attachments -> Република българия министерство на регионалното развитие и благоустройството attachments -> Изисквания при устройството на зоните за стрелба на открито спортно стрелбище извън урбанизирани територии за динамична стрелба attachments -> Институции и административна уредба на средновековна българия attachments -> 9 декември 2005 11. 30 – 11. 45 Откриване на дискусията attachments -> Министерство на регионалното развитие и благоустройството наредба № рд-02-20-6 от 19 декември 2016 г Изтегляне 356.52 Kb. Сподели с приятели:
| ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
