Моделът на децентрализация1



Дата23.10.2018
Размер99.28 Kb.
#93469

МОДЕЛЪТ НА ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ1

1. Не съществува една-единствена оптимална конфигурация на децентрализацията. В тази връзка трябва да се решат следните основни въпроси:



  • Каква е ролята на държавата? В основата на дискусията за децентрализацията е темата за ролята на държавата, както и границите и взаимодействието между държавата и частния сектор. Какви услуги трябва да предоставя държавата и по какъв начин (например закупуване от външна организация или чрез собствена организация пряко или чрез агенция)? Един от практическите елементи на дискусията е да се реши кои услуги от кое равнище на управление в държавата трябва да се предоставят (т.нар. “възлагане на разходи”)2.

  • Как се постига съответствие между приходите и отговорностите на всяко равнище? Във всички случаи предпочитаното разпределение на приходите и разходните отговорности води до несъответствие, което трябва да се преодолява при финансирането на по-ниските равнища на управление. Ключовият въпрос в бюджетната децентрализация е как да се отстрани вертикалния и хоризонталния дисбаланс между приходите и разходните отговорности.

  • Как се постига равновесие между самостоятелността и контрола? Стремежите на центъра да упражнява контрол са различни в зависимост от мотивите му за децентрализация. Ако мотивацията се корени в прагматична загриженост за ефективността, може да се търси висока степен на контрол от централните органи (вероятно по-скоро чрез деконцентрация, отколкото чрез делегиране на правомощия или оправомощаване на местните органи). Ако аргументите са повече от политически характер и логиката на децентрализацията е отдолу нагоре, желаната степен на контрол може да е по-ниска. Във всеки случай обаче съотношението между самостоятелност и контрол винаги представлява основен въпрос в модела на децентрализация.

2. Икономистите най-често се съсредоточават върху бюджетните измерения на децентрализацията – разпределението на отговорностите за разходите и реализацията на приходите, както и произтичащите от него икономически и бюджетни последици. Но не по-малко значение имат и институционалните и политическите измерения. Институционалните включват правната рамка, механизмите за отчетност, обществената среда и способността за изпълнение на възложените задачи. Децентрализацията винаги има политически последствия. Затова е уместно винаги да се преценяват мотивите на централните органи да се откажат частично от контрола, евентуалното противоречие между политическите интереси на различни страни и взаимоотношенията между политическите и административните институции.


3. На практика бюджетните, институционалните и политическите аспекти се преплитат. Нещо повече, ефектът от децентрализацията може да зависи в по-малка степен от възприетите формални системи и правила, отколкото от практическото им тълкуване. Институционалните и практически въпроси (вкл. местният екип, постижимостта и последователността на реформите) заслужават не по-малко внимание от самия модел на децентрализация.

Възлагане на държавни функции


4. При разпределението на отговорностите между различните равнища на управление трябва да се спазва определена логическа последователност:




  • Първо, да се изясни подходящата роля на обществения сектор (като се отчитат познатите аргументи за равнопоставеност и ефективност по отношение на обществените блага и пазарните сривове) и подходящите форми на участие на обществения сектор (възможности за пряко предоставяне на услуги, договаряне с частния сектор или само регулиране).

  • След това да се определи кое равнище на управление е най-подходящо за изпълнение на съответните държавни дейности (възлагане на разходи). Тук се прилага принципът на субсидиарност: отговорностите трябва да се възлагат на най-ниското равнище на управление с оглед на ефективното предоставяне на услугата.

  • След това да се разгледа разпределението на приходите с оглед на възложените разходни отговорности.

5. Схема 1 съдържа стандартните принципи за възлагане на разходите. Първостепенно значение обаче има институционалната рамка за възлагането на отговорности. Потенциалните предимства на децентрализацията не могат да се реализират, ако компетентните органи не получават подходящи стимули (вж темата за отчетността по-долу). Също така е необходимо ясно определяне на ролята на централните, областните и общинските органи, като възлагането на отговорности може да се коригира в зависимост от обстоятелствата, мащаба или възможностите на различни органи, които формално са изградени на едно и също равнище на управление.



Схема 1: Принципи за възлагане на разходи


Категория услуги

Определение




Финансиране





Функции на централните органи


По принцип ползата от изпълнението на тези функции не се свързва с определен район. Най-характерните примери са следните: съдилища; правоохранителни органи; отбрана; външна политика и дипломация; гражданска авиация; финанси, държавно съкровище и данъчно облагане; разработване и приемане на национална политика, стандартни и нормативна уредба.


Централни органи (републикански бюджет)

Споделени функции

По правило това са “функции, свързани с потребностите”, които се извършват в национален интерес и за цялото население, независимо от финансовите средства. Услугите се ползват по места и затова се организират най-ефективно на местно равнище. Централните държавни органи определят минималните стандарти, следят за спазването им и го обезпечават. Примери за такива функции са социалните грижи, здравеопазването и болничната помощ, началното и средното образование.


Отпускане на средства от центъра за общините с оглед на финансирането на минималните стандарти. Местната администрация може да допълва отпуснатите средства с други източници.


Централно регулирани местни функции

Тази категория включва услугите, които се ползват по места, но са съобразени с национални изисквания и правила за спазване на минимални стандарти за безопасността и здравето на хората. Това са примерно противопожарната охрана, водоснабдяването, канализацията, спазването на стандартите за опазване на околната среда.

Равнището на финансиране е оставено на местната администрация, която преценява как функцията да се обезпечи финансово при условие че са изпълняват минималните стандарти. Могат да се използват споделени данъци, изравнителни фондове и собствени приходоизточници.

Чисто местни функции

Когато предоставените услуги са насочени изцяло в местна полза, местните органи най-добре могат да решат какви услуги трябва да се предоставят, на кого и с какво количество и качество. Тук се включват такива общи услуги като озеленяване, чистота, отдих и пазари.

Финансирането се определя изцяло от местната администрация. Могат да се използват споделени данъци, изравнителни фондове и собствени приходоизточници.


Източник: “Мокоро Лтд.” “Усъвършенстване на бюджетните процедури и финансиране между различните равнища на управление”, Република Киргизстан, ноември 1996. Адаптирано от наръчника на Световната банка “Управление на средствата в обществения сектор – подготовка на мисията за коригиране на кредитния процес”, Киргизстан, Приложение 2.1, 1996.


Възлагане на приходи и бюджетни трансфери

6. Към въпроса кой трябва да поеме отговорността за събиране на приходите се прилага отделна група принципи. В литературата за бюджетния федерализъм се предлагат някои общи принципи за разпределения на данъчните правомощия между различните равнища на управление:



  • С оглед на ефективността данъците върху мобилните фактори и предназначените за пазара стоки и услуги следва да се възложат на националните органи или да бъдат хармонизирани между отделните поднационални органи. Тук се включват корпоративните подоходни данъци, данъците върху търговията и в по-малка степен данъците върху доходите на физическите лица (хората са само частично мобилни). Данъците върху по-малко мобилните фактори (земя, сгради, природни ресурси) могат да се децентрализират, също както данъците, които имат отношение към трудовите доходи (данък върху продажбите, акцизи, данък върху фонд “Работна заплата”) пак поради обстоятелството, че хората са само частично мобилни.

  • С оглед на равнопоставеността преразпределителните данъци и трансфери трябва да се възложат на онова равнище на управление, което носи главната отговорност за преразпределението – обикновено това са централните държавни органи.

  • С оглед на свеждането до минимум на разходите за събирането и управлението и за спазването на законовите изисквания данъците трябва да се възложат на онова равнище на управление, което е най-добре информирано за тяхната основа. Така например данък “Сгради” се управлява по-лесно на местно равнище, докато корпоративните данъци са по-подходящи за централните органи. Данъците върху продажбите (например ДДС) не се поддават на децентрализация поради усложненията в отчитането на трансгранични сделки без скъпоструващ граничен контрол. Ето защо областните данъци върху продажбите трябва да бъдат еднотарифни, защото по такъв начин могат да съществуват успоредно на националния ДДС.

  • Бюджетни потребности. Способността да се реализират приходи трябва да бъде съпоставима в отделните административни области. В противен случай областите ще предоставят сходни обществени услуги единствено с огромни разлики в данъците, което компрометира националните цели за ефективност и равнопоставеност. Това означава, че неравномерно разпределената по области данъчна основа (например природни богатства) трябва да се възложи на централните органи. По същия начин прогресивните преразпределителни данъци, стабилизационните инструменти и данъците върху ресурсите трябва да се възложат на националното равнище.

7. Очевидно прилагането на посочените принципи оставя широки възможности за преценка. Поднационалните органи (областни и общински) могат да се финансират чрез възлагане на определени приходни инструменти, системно споделяне на тези инструменти между централното и поднационалните равнища, отпускане на средства от центъра или най-често чрез съчетание на тези форми. На практика решенията се влияят от политически и институционални фактори. Аргументите за равнопоставеност в полза на централизирания контрол върху неравномерно разпределената данъчна основа със сигурност се противопоставят на политическия натиск ползата да бъде най-голяма за районите, от които произтичат приходите. Представата за ползите от възлагането на определени данъци на местното равнище може да се реализира само ако има както технически възможности, така и политическа рамка за ефективното им изпълнение.


8. Потребителските такси могат (но не винаги) да създават обвързаност между приходите и разходите, между извършеното плащане и получената услуга. Таксите за предоставени на местно равнище услуги са ефективно и се управляват относително лесно. Но таксите за основните услуги срещат съпротива, ако услугите традиционно са били субсидирани, защото се поставя въпросът за равноправието и достъпа на гражданите с ниски доходи.
9. Въпреки че големите разходни отговорности все повече се децентрализират, за да се подобри обслужването (например здравеопазване и образование), съществуват някои значителни приходоизточници, които могат да се възложат на поднационалните органи без да се стига до национални изкривявания. Все по-голямото значение на ДДС разширява пропастта между приходите и възложените разходни отговорности. Почти винаги отпуснатите от центъра средства представляват най-важният елемент от уравнението при финансирането на по-ниските равнища на управление. Моделът на финансовите взаимоотношения между различните равнища на управление има голямо значение не само за осигуряване на адекватно финансиране на децентрализираните услуги, но и за създаването на подходящи стимули във връзка с общия размер на разходите, тяхното разпределение и ефективното използване на наличните средства.
10. Ако поднационалните органи харчат повече, отколкото могат сами да реализират като приходи, съществува опасност от неправомерен натиск отдолу нагоре за обществени разходи. Най-важният критерий обаче е обвързаността в основата на решенията за приходите и разходите. Поне по принцип е възможно да се преодолее несъответствието между приходите и възложените разходи, доколкото органите на местното самоуправление имат известни права да определят някои данъчни ставки. Във връзка с това данъчните инструменти, които обслужват определена политика, трябва да се възложат на онова равнище на управление, което отговаря за предоставянето на съответната услуга.
11. Друг съществен въпрос успоредно с дискусията за помощите е степента, до която централните органи могат и трябва да повлияят чрез системата на отпускане на средства върху разходния модел на по-ниските равнища на управление. Разпръсването на разходите означава, че дори когато се отпускат целеви субсидии, централните органи упражняват по-скоро номинално, отколкото реално влияние върху модела на разходите на по-ниските равнища. Същевременно отпуснатите средства (субсидии) не са нито единственият, нито непременно най-важният начин, по който централните органи влияят върху поведението на по-ниските равнища. Другите (формални и неформални) механизми включват:


  • нормативната уредба и политиката;

  • конкретизирането на услугите, които трябва да се предоставят (като доставчикът на услугата разполага с различна степен на самостоятелност в зависимост от степента на конкретизация);

  • определянето на разходите (например чрез конкретизиране на услугите, а също така чрез национални щатни таблици и т.н.);

  • определянето на стандарти за персонала и/или за привличането на човешки ресурси;

  • сътрудничеството при разработването на бюджета и/или прегледа и утвърждаването на бюджетните предложения.

12. Разпръсването на разходите и взаимодействието между различните елементи на системата на финансови взаимоотношения между различните равнища на управление в крайна сметка изискват комплексен подход. Прилагането на правила, които се основават единствено на особеностите на отделните инструменти, може да доведе до нежелани последици. Няма нито една съвършена система и предимствата от предложените промени трябва да се съпоставят с евентуалната цена на сривовете. Голямо значение имат прозрачността и предсказуемостта, за да се използват ясни стимули и да има графици за ефективното оползотворяване на средствата от органите и организациите, които предоставят услугите.



1 Текстът е част от доклад “Подходи на децентрализацията в развиващите се страни”, Стивън Листър и Мери Бетли, 1999 г.

2 Вертикалният дисбаланс е несъответствието между възможностите на поднационалните органи да реализират приходи и разходните им отговорности. Хоризонталният дисбаланс е проблем за равнопоставеността и възниква от различията във финансовите възможности на различните поднационални органи.




Каталог: static -> media -> ups -> articles -> attachments
attachments -> График за провеждане на първите заседания на Регионалните съвети за развитие
attachments -> Министерство на регионалното развитие и благоустройството
attachments -> Република българия министерство на регионалното развитие и благоустройството
attachments -> Изисквания при устройството на зоните за стрелба на открито спортно стрелбище извън урбанизирани територии за динамична стрелба
attachments -> Институции и административна уредба на средновековна българия
attachments -> 9 декември 2005 11. 30 – 11. 45 Откриване на дискусията
attachments -> Министерство на регионалното развитие и благоустройството наредба № рд-02-20-6 от 19 декември 2016 г


Сподели с приятели:




©obuch.info 2024
отнасят до администрацията

    Начална страница