Непосредствено след кризата във и извън Европа бяха предприети мерки, чиято основна цел беше спешното стабилизиране на финансовата система

Непосредствено след кризата във и извън Европа бяха предприети мерки, чиято основна цел беше спешното стабилизиране на финансовата система. Докато ролята на банките, хедж фондовете, агенциите за кредитен рейтинг, надзорните органи или централните банки беше нееднократно обсъждана и задълбочено анализирана, почти никакво внимание не беше отделено на ролята одиторите по време на кризата — или всъщност ролята, която те трябваше да изпълнят. Като се има предвид, че много банки отчетоха големи загуби по балансови и задбалансови позиции в периода 2007―2009 г. , много граждани и инвеститорите не могат да разберат как одиторите са заверили без резерви отчетите на своите клиенти (в частност на банките) за тези периоди.

Важно е да се отбележи, че в условията на криза, когато 4 588.9 млрд. EUR на данъкоплатците бяха отпуснати за подпомагане на банките между октомври 2008 г. и октомври 2009 г., като тази помощ представлява 39 % от БВП на ЕС-27 през 2009 г.¹, всички елементи на финансовата система трябва да бъдат подобрени.

Провеждането на строг одит е от първостепенно значение за възстановяването на доверието в пазара Той допринася за защитата на инвеститорите, като осигурява лесно достъпна, разходоефективна и надеждна информация относно финансовите отчети на предприятията. Чрез него се намаляват евентуално и цената на капитала за одитираните предприятия, тъй като се осигурява повече прозрачност и надеждност на финансовите им отчети.

Важно е да се подчертае, че законът възлага на одиторите провеждането на задължителни одити на финансовите отчети на дружествата, които се ползват с ограничена отговорност и/или имат разрешение да предоставят услуги във финансовия сектор. Тази функция е в отговор на обществената им роля да предоставят мнение относно достоверността и точността на финансовите отчети на тези дружества.

С приемането през 1984 г. на директива (Директива 1984/253/ЕИО), по силата на която са хармонизирани процедурите за одобряване на одиторите, в ЕС се въвеждат правила, които частично регулират задължителния одит. През 2006 г. беше приета Директива 2006/43/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 17 май 2006 г относно задължителния одит на годишните счетоводни отчети и консолидираните счетоводни отчети, за изменение на Директиви 78/660/ЕИО и 83/349/ЕИО на Съвета и за отмяна на Директива 84/253/ЕИО на Съвета (наричана по-нататък Директива 2006/43/EО), с която значително се разшири обхватът на предходната директива.

Финансовата криза разкри слабости в задължителния одит особено по отношение на предприятия от обществен интерес (ПОИ) ― предприятия, които са от значителен обществен интерес поради тяхната стопанска дейност, размер, броя на служителите им или които поради корпоративната си форма имат широк кръг от заинтересовани страни. Следователно настоящото предложение определя условията за извършването на задължителния одит на финансовите отчети на ПОИ.

2. РЕЗУЛТАТИ ОТ КОНСУЛТАЦИИТЕ СЪС ЗАИНТЕРЕСОВАНИТЕ СТРАНИ И ОЦЕНКИ НА ВЪЗДЕЙСТВИЕТО

Комисията проведе консултация от 13 октомври до 8 декември 2010 г².

Общо бяха получени почти 700 отговора от различни заинтересовани страни, включително одитори, надзорни органи, инвеститори, представители на академичните среди, дружества, публични органи, браншови организации и частни лица.

Както показа консултацията, съществуват едновременно желание за промяна и за запазване на статуквото: участници, които имат добре установени позиции на пазара, се обявяват срещу промени. От друга страна, особено малки и средни одиторски дружества, както и инвеститорите заявяват, че неотдавнашната финансова криза е разкрила сериозни недостатъци. Обобщение на получените отговори от допитването е на разположение на:

Допълнително бяха обменени мнения на конференцията на високо равнище по въпросите на одита, организирана от Комисията на 10 февруари 2011 г³

На 13 септември 2011 г. Европейският парламент прие по собствена инициатива доклад в отговор на Зелената книга на Комисията и я призовава да създаде условия за повече прозрачност и конкуренция на пазара на одиторските услуги⁴. Европейският икономически и социален комитет (ЕИСК) прие подобен доклад на 16 юни 2011 г⁵.

Въпросите бяха поставени за обсъждане и на вниманието на държавите-членки на заседанието на Комитет по финансови услуги от 16 май 2011 г. и на заседанието на регулаторния комитет за одит от 24 юни 2011 г.

В съответствие с принципите на „по-добро регулиране“ в оценката на въздействието са посочени различните проблемни области, поради които може да се наложи предприемането на регулаторни действия:

• 
  Разминаване между това, което заинтересованите страни очакват от одита, и резултатите, които одиторите могат действително да постигнат.
  
• 
  Независимостта на оценката не е нито гарантирана, нито доказана, в условия при които одитът се е превърнал на практика в една от множество търговски услуги. Липсата на редовни тръжни процедури за одиторски услуги и на периодична ротация на одиторските дружества е лишило одита от основния му етичен принцип: професионална скептичност.
  
• 
  Концентрация на пазара и липса на избор: пазарът е толкова поляризиран, че рядко одиторът на ПОИ не е от „големите четири“ одиторски дружества. В повечето от държавите-членки „големите четири“ одиторски дружества извършват одита на повече от 85 % от големите публично търгувани дружества.
  

• 
  Следва да се уточни и конкретизира обхватът на задължителния одит и да се подобри информацията, която одиторът предоставя на потребителите, одитираните предприятия, одитните комитети и надзорните органи.
  
• 
  Забраната одиторите да предоставят на одитираните предприятия услуги, различни от извършването на одит, и дори забраната на предоставянето на такива услуги като цяло ще отговори на необходимостта от засилване на независимостта и професионалната скептичност. Освен това по-строги правила в процедурата за назначаването на одитори и въвеждането на задължителна ротация на одиторското дружество биха допринесли за по-високо качество на одита.
  
• 
  За да се улесни обективният избор на одитор, следва да се забранят договорни клаузи, които ограничават избора на одиторско дружество, да се засили прозрачността на качеството на одита и на дейността на одиторските дружества и да се въведе сертифициране на качеството на одита.
  
• 
  За да се разшири изборът на доставчици на одит, следва да се премахнат ограниченията върху собствеността
  
• 
  Следва да се засилят правомощията на националните надзорни органи в областта на одита и да се установи сътрудничество на равнището на ЕС в рамките на Европейския орган за ценни книжа и пазари (ЕОЦКП).
  

http://ec.europa.eu/internal_market/auditing/index_en.htm

Съществуващата Директива 2006/43/ЕО е приета въз основа на член 50 от Договора за функционирането на ЕС. Изискването относно правото на установяване (например изискванията, които се отнасят до одобряването/регистрацията на одитори) и измененията към него, остават в обхвата на директивата⁶.

Настоящият регламент, който се основава на член 114 от ДФЕС, съдържа специфични допълнителни изисквания, които се отнасят до извършването на задължителен одит на ПОИ.

3.2. Субсидиарност и пропорционалност

По отношение на контрола върху одиторските услуги сега действащите правила на ЕС предоставят широки правомощия на държавите-членки, а пък те от своя страна разчитат основно секторът да се регулира сам. По време на кризата стана ясно, че саморегулацията не работи, погледнато в дългосрочен план. Освен това изложените в оценката на въздействието проблеми не могат да бъдат разрешени на национално ниво, тъй като ще се появят значителни различия в регулаторната рамка и това на свой ред би нарушило сериозно единния пазар.

Поради взаимосвързания характер на пазарите на ценни книжа и финансовите участници одитът следва да се хармонизира в целия Европейски съюз. Изключително важно е ролята на одиторите, тяхната независимост и пазарната структура да се разглеждат на равнището на Съюза, тъй като ПОИ в Европа често упражняват трансгранични дейности. Важно е да се отбележи, че законодателството за защитата на инвеститорите, както и регулирането на финансовите институции вече се прилага на равнището на Съюза.

Освен това прилагането на координиран подход на равнището на Съюза, съчетано с международна подкрепа, също би намалило риска от регулаторен арбитраж.

Предложението е в съответствие с принципа на пропорционалност и не надхвърля необходимото за постигане на набелязаните цели.

3.3. Подробно обяснение на предложението

В членове 39—43 от Директива 2006/43/ЕО са предвидени определени изисквания, които засягат задължителните одити на ПОИ. Тези изисквания вече няма да бъдат част от директивата, а ще бъдат включени (и допълнително доразвити) в настоящия регламент.

Регламентът е подходящ и съответстващ правен инструмент за осигуряване на високо качество на одити на ПОИ. Прякото прилагане на регламента предоставя по-голяма правна сигурност. Също така законодателството ще се прилага от една и съща дата в целия Съюз, като по този начин се избягват проблеми, свързани с късното транспониране на законодателството от държавите-членки⁷. Освен това един регламент предоставя най-висока степен на хармонизация: задължителните одити ще се извършват при еднакви по същество правила във всички държави-членки.

3.3.1. Дял I (Предмет, приложно поле и определения)

Регламентът се прилага по отношение на одитори, които извършват задължителни одити на ПОИ, и по отношение на одитираните ПОИ, например правила за одиторския комитет, който ПОИ трябва да създаде.

За целите на настоящия регламент определенията, които се прилагат в изменената Директива 2006/43/ЕО, следва да се прилагат и тук. С развитието на финансовия сектор възникват нови категории финансови институции съгласно правото на Съюза, поради което е уместно в определението на ПОИ да бъдат включени и инвестиционните посредници, платежни институции, предприятия за колективно инвестиране в прехвърлими ценни книжа (ПКИПЦК), институции за електронни пари и алтернативни инвестиционни фондове.

3.3.2. Дял II (Условия за извършването на задължителен одит на предприятия от обществен интерес)

Глава I (Независимост и избягване на конфликт на интереси)

Одиторът следва да установи подходящи политики и процедури, за да гарантира, че са спазени задълженията по силата на регламента по отношение на независимостта, вътрешните системи за контрол на качеството и надзора над служителите.

Бивши одитори, основните партньори по одита или техните служители нямат право да заемат важни ръководни постове в одитираното предприятие, да бъдат членове на одиторския комитет на одитираното предприятие, да бъдат членове без изпълнителни функции на административния орган или да участват в надзорния орган на одитираното предприятие в рамките на две години след прекратяване на одитния ангажимент.

Таксите за предоставянето на одитираното предприятие на свързани с одита финансови услуги следва да не надхвърлят 10 % от таксите за одит, платени от предприятието. Освен това следва да се прилагат подходящи защитни механизми, когато общият размер на таксите ― такси за одита и за свързаните с него финансови услуги ― които одиторът получава от ПОИ, достигне значителен процент от неговите общи годишни такси.

При всички случаи задължителният одитор, одиторското дружество или член на мрежата, в която участва одиторското дружество, няма да имат право да предоставят на одитираните от тях предприятия определени услуги, които са напълно несъвместими с функцията на одита за защита на независимия обществен интерес, докато за други услуги, които не са напълно несъвместими с услугите по извършване на одит, одиторският комитет или компетентният орган ще имат правомощието да преценят в зависимост от конкретните обстоятелства дали могат да бъдат предоставени на одитираното предприятие. Въпреки това, могат да се предоставят свързани с одита финансови услуги. Комисията е оправомощена да актуализира списъците на разрешени и забранени услуги в съответствие с условията, определени в дял VI. В допълнение големите одиторски дружества следва да насочат своята професионална дейност към извършването на задължителен одит, като следва да нямат право да предлагат услуги, които не са свързани с извършването на одит.

Преди да приеме или да продължи даден ангажимент, одиторът следва да прецени дали съществуват рискове относно неговата независимост и да потвърди независимостта си пред одиторския комитет.

Глава II (Поверителност и професионална тайна)

Одиторите не могат да мотивират неспазване на разпоредбите на настоящото предложение, позовавайки се на професионалната тайна.

Член 13 гарантира, че по време на одита може да се обменя необходимата информация. Въпреки това, тези разпоредби не позволяват на одитора да си сътрудничи с органи на трета държава по начин, различен от формите на сътрудничество, предвидени в глава XI от Директива 2006/43/ЕО.

Глава III (Извършване на задължителния одит)

Съгласно регламента одиторът следва да предприеме необходимите стъпки, за да си изгради мнение за това дали финансовите отчети дават вярна и точна представа и са изготвени съгласно съответната рамка за финансово отчитане. Това не включва изразяване на увереност по отношение на бъдещата жизнеспособност на одитираното предприятие, нито на ефективността или ефикасността, с която управителният или административният орган провежда или ще провежда дейността на предприятието. Това изключение обаче следва да не възпрепятства одитора да изпълни задачите, които ще осигурят правилно провеждане на одита, нито спазването на изискванията за докладване.

С предложението се засилва принципът на професионална скептичност. Одиторът трябва винаги да следи за вероятността от наличието на съществени неточности, дължащи се на грешка или измама, независимо от предишния му опит с предприятието.

Установени са основни изисквания за извършването на задължителен одит. Одиторското дружество следва да определи основен одиторски партньор, който да бъде активно ангажирани в извършването на задължителния одит. Също така следва да бъдат предвидени и достатъчно ресурси, да се поддържа досие на клиента и на одита и одиторът трябва да се увери, че всички организационни изисквания се прилагат правилно.

При наличието на нарушение, което има или може да има сериозни последствия за надеждността на задължителния одит, одиторът следва да предприеме подходящи мерки за справяне с възникналите последици и предотвратяване на евентуално повторение на нарушението.

При одита на консолидирани финансови отчети, когато одиторът на групата не е в състояние да документира одиторската работа, извършена от одитора(ите) от трета държава, той трябва да предприеме подходящи мерки, включително да извърши допълнителна работа по одита, и да уведоми компетентния орган за това.

Одиторът/одиторското дружество следва да извършва собствена проверка на вътрешния контрол на качеството преди представянето на одиторския доклад. Проверката следва да се извършва от одитор, който не участва в задължителния одит, с който е свързана вътрешната проверка за качеството.

Глава IV (Докладване във връзка с одита)

Съдържанието на одиторския доклад, който се оповестява публично, е разширено, така че в него се обяснява използваната методология, по-специално каква част от баланса е била пряко проверена и каква част е била подложена на проверки на системите и проверки за съответствие, нивата на същественост, прилагани при одита, основните области, в които съществува риск от съществена неточност на финансовите отчети, дали задължителният одит е бил планиран за откриване на измами и, в случай на квалифицирано или отрицателно мнение или на невъзможност за изразяване на мнение ― мотивите за тези решения. В него трябва да са обяснени също разликата в тежестта на проверките по същество и проверките за съответствие в сравнение с предходната година.

Одиторът следва също така да изготви по-обемен и по-подробен доклад за одиторския комитет. В него се предоставя по-подробна информация относно извършения одит, относно състоянието на предприятието (например като действащо предприятие) и констатациите от одита заедно с необходимите обяснения. В този допълнителен доклад също така се представя (и обосновава) пред одиторския комитет извършената одиторска работа. Той се представя на одиторския комитет и на ръководството на одитираното предприятие, но няма да се оповестява публично (като се има предвид, че неговото съдържание ще включва търговски тайни и евентуално обвързана с ценообразуването информация). При поискване обаче одиторът трябва да предостави доклада на компетентния орган.

По силата на повечето директиви за финансовите услуги одиторът е задължен да разкрие пред компетентните органи, които упражняват надзор над ПОИ, всеки факт или решение относно ПОИ. Сега обхватът на това задължение е разширен, за да включва всички ПОИ. Освен това компетентните органи, упражняващи надзор върху кредитните институции и застрахователните предприятия, следва да си сътрудничат редовно с одиторите.

Глава V (Доклад за прозрачност на задължителните одитори и одиторските дружества и съхраняване на документация)

От одиторите ще се изисква да разкриват финансова информация, показваща по-специално техния общ оборот, разделен на одиторски такси, платени от ПОИ, одиторски такси, платени от други предприятия и такси за други услуги. Те следва също така да разкриват финансова информация на равнището на мрежата, към която принадлежат.

Докладите за прозрачност на одиторите на ПОИ следва да са придружени от декларация за корпоративното управление на самото дружество. Допълнителна информация относно одиторските такси следва да бъде предоставена на компетентните органи с оглед улесняване на техните надзорни функции.

Одиторът следва да съхранява определени документи и информация за период от пет години.

3.3.3. Дял ІІІ (Назначаване на задължителни одитори или одиторски дружества от предприятия от обществен интерес)

За да се засили независимостта и капацитета на одиторския комитет, в състава му следва да влизат членове, които нямат изпълнителни функции, като поне един член трябва да има опит и знания в областта на одита, а друг в областта на счетоводството и/или одита.

Предложението за назначаване на одитора по време на събранието на акционерите следва да се основава на препоръка от одиторския комитет. Препоръката трябва винаги да съдържа обосновка на предложеното решение. Също така, с изключение на случаите на подновяване на одиторския ангажимент, препоръката следва да съдържа поне две възможности (без заварения одитор), като одиторският комитет трябва да предостави надлежно обосновано предпочитание към един от тях. Препоръката на одиторския комитет следва да бъде направена след извършване на надлежна тръжна процедура. В случай на кредитни институции или застрахователни предприятия одиторският комитет следва да предостави своята препоръка на пруденциалния надзорен орган, който следва да има право да наложи вето върху предложения избор.

Следва да се забрани сключването на договорни клаузи с трети страни, по силата на които се ограничава възможността на одитираното предприятие да избере одитор.

С цел да се отстрани рискът от установяване на близки отношения, вследствие на честото назначаване от одитираното предприятие на едно и също одиторско дружество в продължение на десетки години, с регламента се въвежда задължителна ротация на одиторските дружества след максимален период от 6 години, който при определени обстоятелства може да бъде удължен на 8 години. Ако предприятие от обществен интерес е назначило двама или повече задължителни одитори или одиторски дружества, максималната продължителност на ангажимента ще бъде 9 години; като по изключение срокът може да бъде удължен на 12 години. Предвижда се и изчаквателен период преди одиторското дружество да може отново да извърши задължителен одит на същото предприятие. С цел да се осигури гладък преход бившият одитор е задължен да изпрати на новия одитор приемен протокол със съответната информация.

Одиторският комитет, един или повече акционери, компетентните органи и компетентните органи за надзор върху ПОИ са оправомощени да предявяват иск пред национален съд за освобождаването от длъжност на одитора, в случай че са налице основателни причини.

Глава I (Компетентни органи)

Всяка държава-членка следва да определи един компетентен орган, който да отговаря за надзора над одиторите и одиторските дружества, които извършват одит на ПОИ. Тези органи следва да разполагат с достатъчно персонал и да бъдат независими от одиторите. По отношение на служителите на компетентните органи е в сила задължението за спазване на професионална тайна.

Компетентните органи следва да имат всички надзорни и разследващи правомощия, необходими за упражняване на техните функции, но нямат влияние върху съдържанието на одиторските доклади.

Компетентните органи следва да си сътрудничат на национално равнище с органа, отговарящ за одобряването и регистрирането на задължителните одитори и одиторски дружества (Директива 2006/43/EО), и с други органи за надзор над ПОИ например банковия или застрахователния надзор.

Глава II (Гарантиране на качеството, разследване, наблюдение на пазара, планиране на действия при непредвидени ситуации и прозрачност на дейността на компетентните органи)

Задачите на компетентните органи включват:

• 
  проверки на гарантирането на качеството на извършените задължителни одити. Тези проверки следва да отговарят на обема и обхвата на дейността на проверявания одитор;
  
• 
  разследване с цел откриване, коригиране и предотвратяване на неправилно извършени задължителни одити на ПОИ;
  
• 
  наблюдаване на развитието на пазара за предоставяне на услуги, свързани със задължителния одит на ПОИ;
  
• 
  редовно проследяване на възможни заплахи за непрекъснатостта на операциите на големите одиторски дружества, включително рискове, дължащи се на високата концентрация, и изискване от големите одиторски дружества да приемат планове за действия при извънредни ситуации, за да се справят с такива заплахи;
  
• 
  изискване за прозрачност на работата им, включително и публикуването на отделни доклади относно проверките за гарантиране на качеството.
  

С регламента се изисква сътрудничеството на равнището на ЕС между компетентните органи да се извършва в рамките на ЕОЦКП, като по този начин ще се замести сегашният механизъм за сътрудничество под егидата на Европейската група на представителите на органите за надзор върху одиторите (EGAOB) ― експертна група, председателствана от Европейската комисия. ЕОЦКП вече работи в областта на одита (и счетоводството) на ПОИ и правната рамка предвижда ЕОЦКП, Европейският банков орган (ЕБО) и Европейският орган за застраховане и професионално пенсионно осигуряване (ЕОЗППО) да си сътрудничат в рамките на техния съвместен комитет в областта на одита. ЕОЦКП трябва да създаде постоянен вътрешен комитет, в състава на който трябва да влизат най-малко представители на националните компетентни органи.

Въвежда се „доброволно“ общоевропейско сертифициране на качеството на одита, за да се подобри публичното представяне, признанието и репутацията на всички одиторски дружества, които имат капацитета да провеждат одити на ПОИ с високо качество. ЕОЦКП следва да публикува изискванията за получаване на сертификат заедно с евентуалните административни последици и такса. Националните компетентни органи следва да участват в разглеждането на заявлението за сертификат. Относно разследването и проверките на място компетентните органи следва да уведомят компетентния орган на другата държава-членка, ако преценят, че се извършват или са били извършвани дейности в нарушение на разпоредбите на настоящия регламент. Освен това компетентният орган на държава-членка може да поиска провеждането на разследване от компетентния орган на друга държава-членка на територията на последната.

Освен това ЕОЦКП може по искане на един или повече компетентни органи да създаде колегии на компетентните органи, за да се улесни изпълнението на определени задачи.

Глава IV (Сътрудничество с одитори на трета държава и с международни организации и органи)

Компетентните органи и ЕОЦКП могат да сключват споразумения за сътрудничество, предвиждащи обмен на информация с компетентните органи на трети държави само ако предаваната информация е предмет на гаранции за професионална тайна и при условие че се спазват правилата за защита на данните.

3.3.5. Дял V (Надзорни мерки и санкции)

С цел подобряване на съответствието с изискванията на настоящия регламент и след Съобщението на Комисията от 9 декември 2010 г., озаглавено „По-строги наказателни разпоредби за сектора на финансовите услуги“⁸, се засилват правомощията на компетентните органи да приемат надзорни мерки и да налагат санкции. Предвидени са административни парични санкции за одитори и ПОИ, извършители на установените нарушения. Дейността на органите следва да бъде прозрачна относно санкциите и мерките, които се прилагат.

Предвижда се преходен режим за влизането в сила на задължението за ротация на одиторските дружества, задължението за организиране на процедура за подбор на одиторско дружество и създаването на одиторски дружества, които предоставят само одиторски услуги.

С цел да се отчете развитието на одита и пазара на одиторски услуги от ЕОЦКП се изисква да представи регулаторни технически стандарти на Комисията, с които да се вземат предвид развитията в одита и пазара на одиторски услуги, за да се уточнят техническите изисквания относно съдържанието на предавателния протокол, който новият одитор трябва да получи, и създаването на европейски сертификат за качество за одитори, които извършват задължителни одити на ПОИ. Комисията е оправомощена да приеме тези технически стандарти като делегирани актове.

На 23 септември 2009 г. Комисията прие предложения за регламенти за създаване на ЕБО, ЕОЗППО (Европейския орган за застраховане и професионално пенсионно осигуряване) и ЕОЦКП (Европейския орган за ценни книжа и пазари)⁹. В тази връзка Комисията иска да припомни направените от нея декларации по отношение на членове 290 и 291 от ДФЕС при приемането на регламентите за създаване на европейските надзорни органи, според които: „По отношение на процедурата за приемане на регулаторни стандарти Комисията подчертава уникалния характер на сектора на финансовите услуги, който произтича от структурата Ламфалуси и е изрично признат в Декларация 39 към ДФЕС. Комисията има сериозни съмнения обаче дали ограничаването на ролята ѝ при приемане на делегирани актове и мерки за изпълнение е в съответствие с членове 290 и 291 от ДФЕС.“