О д и т е н д о к л а д №0200001711 за извършен одит за съответствие при финансовото управление на Община Бяла за периода от 01. 01. 2010 г до 31. 12. 2010 г.  Одитният доклад

АОС Акт за общинска собственост

ДДС Данък върху добавената стойност

ДМА Дълготрайни материални активи

ДФЗ Държавен фонд „Земеделие”

ЕБК Единна бюджетна класификация

ЗДБРБ Закон за държавния бюджет на Република България

ЗМДТ Закон за местните данъци и такси

ЗМСМА Закон за местно самоуправление и местна администрация

ЗОБ Закон за общинските бюджети

ЗОС Закон за общинска собственост

ЗОП Закон за обществени поръчки

ИРОДОА Инструкцията за реда и организацията на документооборота в общинската администрация

МБАЛ Многопрофилна болница за активно лечение

МРРБ Министерство на регионалното развитие и благоустройството

МС Министерски съвет

МТСП Министерство на труда и социалната политика

МФ Министерство на финансите

НВМОП Наредба за възлагане на малки обществени поръчки

НРПУРОИ Наредба за реда за придобиване, управление и разпореждане с общинско имущество

НРУТДОИУПСОТД Наредба за реда за учредяване на търговски дружества с общинско имущество и за упражняване на правата на собственост на общината в търговските дружества

НСПИООБ Наредба за съставянето, приемането, изпълнението и отчитането на общинския бюджет и извънбюджетните сметки

НУРУЖНГНПОЖ Наредба за условията и реда за установяване на жилищни нужди на гражданите, настаняване и продажба на общински жилища

ОбС Общински съвет

ОПБС Общински приходи, бюджет и счетоводство

ПЗР Преходни и заключителни разпоредби

ПМС Постановление на Министерски съвет

РОП Регистър по обществени поръчки

РУПЕ Разработване и управление на проекти и евроинтеграция

СМР Строително-монтажни работи

СФУК Система за финансово управление и контрол

УТОС Устройство на територията и общинска собственост

ЦБ Централен бюджет


Част първа

РЕЗЮМЕ
Одитът за съответствие при финансовото управление на Община Бяла обхваща периода от 01.01.2010 г. до 31.12.2010 г.

Проверени, анализирани и оценени са областите на изследване: планиране, изготвяне, утвърждаване и изпълнение на бюджета и извънбюджетните средства; спазване изискванията на ЗОП и НВМОП; управленските решения относно придобиването, управлението и разпореждането с общинско имущество и изграждането и актуализирането на системите за финансово управление и контрол.

При извършената проверка на организацията на бюджетния процес е установено, че са спазвани изискванията на действащата нормативна уредба и утвърдената “Система за управление и контрол на бюджетния процес” при съставянето и изменението на бюджета. Наредба за съставянето, приемането, изпълнението и отчитането на общинския бюджет и извънбюджетните сметки не е актуализирана съгласно промените в Закон за общинските бюджети. Общата рамка на първоначалния бюджет съответства на определените стандарти, като утвърденият бюджет покрива и отразява потребностите на общината и създава условия за неговото изпълнение. Уточненият план за приходите и разходите по бюджета на Община Бяла за 2010 г. е в размер на 6 779 915 лв. Съществуващите правила и процедури в изградената СФУК са съобразени с действащата през одитирания период правна уредба, създават вътрешна организация и обхващат в съдържанието си всички необходими части за планирането, управлението и контрола на бюджетните средства.

Процедурите за възлагане на обществени поръчки по ЗОП са провеждани в съответствие със законовите разпоредби и утвърдените вътрешни правила. При провеждане на малки обществени поръчки, от възложителя са поставяни ограничителни и дискриминационни условия към участниците в процедурите, и са определяни цени на документациите за участие в размери по-високи от стойностите на разходите по тяхното отпечатване и размножаване в нарушение на разпоредбите на НВМОП. Утвърдените „Система за управление и контрол на обществените поръчки в Община Бяла” и „Вътрешни правила за планиране, организация, възлагане и контрол на обществени поръчки в Община Бяла”, не са актуализирани през одитирания период в съответствие с измененията на ЗОП и НВМОП. Нарушени са изискванията на Инструкцията за реда и организацията на документооборота в общинската администрация /ИРОДОА/, като сключени договори за малки обществени поръчки не са регистрирани своевременно в деловодството на общината. Определяни са цени на документациите за участие в обществени поръчки в размери по-високи от стойностите на разходите по тяхното отпечатване и размножаване.

Наредбата за придобиване, управление и разпореждане с общинското имущество не е актуализирана в съответствие с националното законодателство. При извършване на разпоредителните сделки и управлението на имуществото с имоти публична и частна общинска собственост е установено, че сключени договори по разпоредителни сделки не са регистрирани, а други са регистрирани несвоевременно, с което са нарушени изискванията на ИРОДОА. Не са издавани заповеди от кмета за отписване на имоти от актовите книги по разпоредителните сделки, в нарушение разпоредбите на ЗОС, в следствие на което не са вписвани заповедите в Регистрите за публична и частна общинска собственост. Упражняван е ефективен контрол по отношение на събираемостта на общинските приходи от наеми. Взети са управленски решения, които съответстват на законите, вътрешните нормативни актове и СФУК. Спазвани са принципите за добро финансово управление и прозрачност на публичните средства, както и за защитата интересите на общината в търговските дружества.


Част втора

ВЪВЕДЕНИЕ
1. Основание за извършване на одита

В изпълнение на програмата за одитната дейност на Сметната палата за 2011 г. и на основание на Заповед № ОД-2-017 от 01.04.2011 г. на Валери Апостолов - Заместник-председател на Сметната палата, е извършен одит за съответствие при финансовото управление на Община Бяла, който обхваща периода от 01.01.2010 г. до 31.12.2010 г.

Съгласно чл. 2, ал. 1 от ЗМСМА, Община Бяла е основна административно-териториална единица, в която се осъществява местното самоуправление.

Колективен орган на местното самоуправление е Общински съвет – Бяла, който се състои от 11 съветници. Община Бяла е юридическо лице, което съгласно чл. 14 от ЗМСМА /обн. ДВ, бр. 77 от 1991 г., изм. и доп./ има право на собственост и самостоятелен общински бюджет.

Орган на изпълнителната власт в общината е кметът, който е първостепенен разпоредител с бюджетни кредити и осъществява своите правомощия съгласно чл. 44 от ЗМСМА. Със заповед № РД 07 00 – 69 от 10.02.2010 г. на кмета на Община Бяла са определени правата и отговорностите на два второстепенни разпоредители с бюджетни кредити.

Функциите, свързани с местното управление се осъществяват съгласно утвърдената за одитирания период структура на общинската администрация с обща численост – 55 бройки, в т.ч.: кмет, двама заместник кметове, секретар, кметове на 3 кметства, един кметски наместник и 47 бр. служители в съответните дирекции.

Общинската администрация е обща и специализирана и е организирана в дирекции.

В структурата на общата администрация са включени две дирекции: „Канцелария, административно-правно и информационно обслужване” /КАПИО/ и „Общински приходи, бюджет и счетоводство” /ОПБС/. Числеността на персонала в тази администрация е 21 бройки.

В специализираната администрация са включени три дирекции: „Устройство на територията и общинска собственост” /УТОС/, „Разработване и управление на проекти и евроинтеграция” /РУПЕ/ и „Икономическа и социална сфера, благоустрояване и околна среда”/ИССБОС/. Числеността на персонала в тази администрация е 26 бройки.¹

Отговорност за управленските решения по смисъла на чл. 6, ал. 1 от Закона за финансово управление и контрол в публичния сектор за одитирания период носи Анастас Костов Трендафилов – кмет на Община Бяла. ²
3. Цели на одита

Целите на одита са:

3.1. Оценка адекватността и ефективността на системата за вътрешен контрол.

3.2. Оценка законосъобразността на управленските решения във връзка с изпълнението на бюджета и другите публични средства и дейности.

3.3. Оценка спазването на законовите разпоредби при възлагане на обществени поръчки.

3.4. Оценка законосъобразността на действията и решенията в процесите по придобиване, управление и разпореждане с общинско имущество.

В одита са включени следните области:

4.1. Анализ и оценка на организацията на бюджетния процес при планиране, изпълнение и контрол на бюджетните и извънбюджетни средства;

4.2. Спазване на изискванията на ЗОП и НВМОП;

4.3. Анализ и оценка на управленските решения относно придобиването, управлението и разпореждането с общинско имущество.

От обхвата на одита са изключени областите „Външна среда, в която функционира одитирания обект”, „Организационна структура”, „Материални и финансови ресурси” поради нисък присъщ риск.

5.1. Спазване на правила и процедури за организацията и контрола на бюджетния процес;

5.2. Законосъобразност на приходите и разходите и съответствие с нормативните изисквания и специфичните вътрешни актове. Използване на бюджетните и другите публични средства по предназначение и в рамките на планирания кредит;

5.3. Съответствие на определените правила, процедури и механизми за действие по отношение на възлагане на обществени поръчки и управление на имуществото на общината с действащото законодателство.

Бюджетът на общината е разработен в съответствие с „Наредба за съставянето, приемането, изпълнението и отчитането на общинския бюджет и извънбюджетните сметки” /НСПИООБ/, приета с Решение на ОбС № 22-259 от 26.11.2004 г. и насоките, дадени от Министерството на финансите с писмо, изх. № ФО-1 от 13.01.2010 г.

Наредбата регламентира управлението на бюджетните и извънбюджетните средства при спазване принципите на законосъобразност, целесъобразност, ефективност, ефикасност и публичност, като не е актуализирана съгласно промените в нормативната уредба – Закон за общинските бюджети. Не е отразена промяната на чл. 9 от ЗОБ /изм. ДВ, бр.108 от 2007 г./ в разходната част на общинския бюджет ОбС да определя бюджетните кредити за финансиране на текущи и капиталови разходи в местните дейности и да разпределя по видове дейности и параграфи средствата на делегираните от държавата дейности в съответствие със стандартите по чл. 8, както и разходите за лихви, такси и комисионни по обслужването на общинския дълг. Не са отразени нормативните разпоредби относно взаимоотношенията на общинския бюджет с републиканския бюджет по чл. 34, глава седма от ЗОБ / изм. ДВ, бр.108 от 2007 г./.³

Съществуващите правила и процедури в изградената Система за финансово управление и контрол /СФУК/ са съобразени с действащата през одитирания период правна уредба. Със заповед № 758 от 07.07.2008 г. е утвърдена процедура за управление и контрол на бюджетния процес, която включва основни процедури и работни инструкции както следва: „Съставяне на проектобюджет”, „Обсъждане и приемане на бюджета”, „Изпълнение на бюджета”, „Актуализиране на бюджета” и „Отчитане на бюджета”.⁴

Общинският бюджет е самостоятелна финансова сметка на приходите и разходите на общината за една бюджетна година, чрез която се определят и осигуряват парични средства за финансирането на местни и делегирани от държавата дейности.

Бюджетният процес включва дейностите по съставянето, приемането, изпълнението, отчитането и контрола на общинския бюджет. Този процес се управлява от общинския съвет и кмета на общината.

С Решение на МС № 203 от 27.03.2009 г. са определени правилата за бюджетната процедура на Република България за 2010 г.

От МФ са издадени Указания № УК-4 от 27.08.2009 г. за подготовката на тригодишната бюджетна прогноза за периода от 2010 г. до 2012 г., съгласно които от Община Бяла е изготвена и с писмо изх. № РД 0400-288 от 04.09.2009 г.⁵ е изпратена в Министерството на финансите тригодишната бюджетна прогноза в частта за местните дейности, в т.ч. – постъпления от местни приходи по бюджета на общината и на разходите за местни дейности.
2.1. Планиране, изготвяне и утвърждаване на бюджета за 2010 г.

Процедурата по съставяне на проектобюджета за 2010 г. стартира със Заповед на кмета № РД 0700-788-1 от 23.12.2009 г.⁶, издадена на основание чл. 44, ал. 2 от ЗМСМА, във връзка с чл. 11, ал.ал. 1, 2, 5, 6 и 7 от ЗОБ.

Първоначалният план за бюджет на Община Бяла за 2010 г. е със стойностен параметър на приходите и разходите в размер на 6 361 310 лв., чрез който се предвижда финансовото обезпечаване на издръжката на държавните и общинските дейности, в т.ч.:⁷

а) Приходи от делегирани от държавата дейности – 1 889 782 лв.

Определените с чл. 10, ал. 1 от ЗДБРБ за 2010 г. бюджетни взаимоотношения между централния бюджет и бюджетите на общините са под формата на обща субсидия за делегираните от държавата дейности, целева субсидия за капиталови разходи, предвидени за финансиране на обекти в делегираните дейности и реализиран преходен остатък към 31.12.2009 г.

Съгласно § 31, ал. 2 от ПЗР на ЗДБРБ за 2009 г., реализираните в края на годината икономии от средства за финансиране на делегираните от държавата дейности остават като преходен остатък по бюджета на общината и се използват през следващата година по решение на общинския съвет при условие, че няма просрочени задължения или неразплатени разходи. Реализираните икономии от средства за финансиране на делегираните от държавата дейности по образование се използват за финансиране на същите дейности.

Сумата на планираните държавни приходи съставлява 29,71 на сто от общо планираните приходи в общинския бюджет за 2010 г.⁸

В плана на приходите с общински характер са предвидени приходи в размер общо на 4 471 528 лв.

Местните приходи са разработени на база реалната оценка, върху която се изчисляват имуществените данъци, патентният данък и такса битови отпадъци. Постъпленията от оказваните публични услуги от общината на населението /за ползване на детски градини и детски ясли, за домашен социален патронаж и др./ са съобразени с одобрените от общинския съвет цени за тези услуги.

Сумата на местните приходи съставлява 70,29 на сто от общия план за приходите по бюджета на общината за 2010 г. ⁹

б) В началния план за разходната част на общинския бюджет за 2010 г. са разчетени бюджетни кредити в размер на 6 361 310 лв. /вкл. капиталови разходи/ за финансиране на делегираните от държавата и местните дейности.

Разходите за делегирани от държавата дейности представляват 1 889 782 лв. или 29,71 на сто от общите разходи на общината^{10 11}

С Решение № 937 от 08.12.2009 г. на Министерския съвет е утвърдено разделение на финансираните чрез бюджетите на общините дейности на местни и делегирани от държавата при организирането и предоставянето на публични услуги. В решението са определени стандарти за финансиране на делегираните дейности през 2010 г.

При изготвянето на плана за бюджетните кредити за финансиране на държавните дейности по бюджета на Община Бяла за 2010 г. е спазено изискването на МФ, дадено в писмо изх. № ФО-1 от 13.01.2010 г., същите да не са по-ниски от определените в чл. 11, ал. 1 от ЗДБРБ за 2010 г.

Съобразено е изискването на чл. 11, ал. 1 от ЗДБРБ за 2010 г. средствата за финансиране на посочените дейности да се определят по функции, групи, дейности и параграфи съгласно утвърдената ЕБК. Спазена е разпоредбата на чл. 11, ал. 2 от същия закон относно прилагане на определените стойностни и натурални показатели за делегираните от държавата дейности.

в) Общата субсидия за държавните дейности е предвидена в размер на

Разчетените натурални и стойностни показатели за приложение на стандартите за делегираните дейности за 2010 г. осигуряват 100 на сто от задължителните разходи в държавните дейности, обслужвани от общината, в т.ч. определения с ПМС № 324 от 30.12.2009 г. размер на минималната работна заплата за страната 240 лв. от 01.01.2010 г.

Натуралните показатели, финансирани чрез общинския бюджет са определени от съответните отраслови министерства.

г) С Решение на общинския съвет № 50-431 от 20.01.2010 г. остатъкът на бюджетни средства към 31.12.2009 г. в размер на 158 251 лв. е разпределен във функциите „Образование” 97 238 лв., „Социални дейности и услуги” 39 509 лв. и „Отбрана и сигурност” 21 504 лв. Средствата от друго финансиране в размер на 340 730 лв. са разпределени съгласно решение на ОбС № 50-431 от 20.01.2010 г. във функциите „Общи държавни служби”, „Социални дейности и услуги” и „Отбрана и сигурност”.

Най-голям относителен дял - 37,96 на сто от планираните разходи за държавните дейности са тези във функция „Образование”, следван от „Социално осигуряване и грижи” - 23,90 на сто, „Общи държавни служби" - 23,36 на сто, „Отбрана и сигурност” -10,94 на сто, „Дейности по почивното, културното и религиозното дело” - 2,72 на сто и „Здравеопазване” - 1,12 на сто.

Най-голям относителен дял на планираните разходи за държавните дейности по параграфи имат тези за заплати и осигуровки - 66,75 на сто, следван от разходите за издръжка - 26,42 на сто, разходи за придобиване на ДМА и основен ремонт на ДМА -

Делегираните от държавата дейности се остойностяват ежегодно чрез стандарти за разходи и се финансират с държавни трансфери.

На основание чл. 28, ал. 1 от ЗОБ и във връзка с изпълнение на § 53 от ПЗР на ЗДБРБ за 2010 г., кметът на общината като първостепенен разпоредител с бюджетни кредити е издал Заповед № РД 07 00-68 от 10.02.2010 г., с която е определил за второстепенни разпоредители директорите на училищата на територията на общината, прилагащи системата на делегиран бюджет.¹³

Със Заповед № РД 07 00-69 от 10.02.2010 г. са определени правата и отговорностите на директорите на училищата, в т.ч. да сключват договори, подписват платежни и касови документи, поемат задължения и извършват разходи в рамките на определените им бюджетни кредити.¹⁴

Доставката на горива за отопление на учебните заведения се осъществява чрез процедура, проведена от първостепенния разпоредител с бюджетни кредити.

Съгласно § 52, ал. 1 от ЗДБРБ за 2010 г. средствата от държавния бюджет за дейностите по възпитанието, подготовката и обучението на деца и ученици в държавните и общинските училища, детски градини и обслужващи звена в системата на народната просвета се определят от първостепенните разпоредители с бюджетни кредити на базата на единни разходни стандарти за едно дете и един ученик, одобрени от Министерския съвет.

В изпълнение на изискването на § 52 и § 53 от ПЗР от ЗДБРБ за 2010 г., кметът след обсъждане с директорите на учебните заведения, в нормативно определения срок до 28.02.2010 г. е издал Заповед № РД 07 00-73 от 10.02.2010 г.¹⁵, с която са утвърдени формулите за всяка отделна дейност при разпределение на средствата, получени по единни разходни стандарти между училищата, детските градини и обслужващите звена.

Утвърдените формули са публикувани на интернет страницата на общината, а информацията за разпределението на средствата по звена и по компоненти на формулата е предоставена на директорите на звената от съответната дейност заедно с утвърдения им бюджет, с което е изпълнена разпоредбата на чл. 8, ал. 1 и ал. 2 от ПМС № 324 от 30.12.2009 г. за изпълнение на бюджета за 2010 г. /ДВ, бр. 3 от 12.01.2010 г./.

Планираните бюджетни средства за разходите на дейностите с общински характер за 2010 г. са в размер на 4 471 528 лв. или 70,29 на сто спрямо общите разходи на общината.¹⁶

В тяхната структура са включени 100 на сто от средствата за заплати и осигурителни вноски, издръжка на дейностите, капиталови разходи и дофинансирането на държавните дейности с общински приходи.

За дофинансиране на държавните дейности са предвидени 508 419 лв. Частта на дофинансирането е 7,99 на сто от общите разходи.¹⁷

За капиталови разходи на общината за 2010 г. са планирани субсидии от РБ и собствени средства общо 2 151 277 лв.

При разпределението на разходите в държавните и местни дейности по бюджета на общината е спазен обемът на определените в чл. 11, ал. 1 от ЗДБРБ за 2010 г. бюджетни кредити и същите са отразени по функции, групи, дейности и параграфи от ЕБК за 2010 г., съгласно разпоредбата на чл. 11, ал. 2 от същия закон.

В съответствие с изискването на чл. 11, ал. 6 от ЗОБ е проведено публично обсъждане на проекта за бюджет на общината, като за резултата е съставен протокол от 12.01.2010 г., който е приложен към проекта при внасянето му за разглеждане от ОбС.

С Решение на ОбС Бяла № 50-431 от 20.01.2010 г. е приет първоначалният бюджет по приходите и разходите на общината за 2010 г. в размер общо на 6 361 310 лв., в т.ч.: с държавен характер 1 889 782 лв., с общински характер 3 963 109 лв., и за дофинансиране на държавните дейности – 508 419 лв.¹⁸

Бюджетът е представен в МФ на 10.02.2010 г. и в Териториално поделение Варна на Сметната палата, с вх. № 07-02-0074 от 17.02.2010 г.¹⁹, в определения в чл. 15, ал. 1 от ЗОБ едномесечен срок след приемането му от ОбС.

В посоченото решение са предоставени правомощия на кмета на общината, съгласно чл. 27 от ЗОБ, в т.ч.: да изменя размера на бюджетните кредити за различните видове разходи в обема на общите разходи на една бюджетна дейност, без средствата за заплати, осигурителни вноски и стипендии, в частта на делегираните от държавата дейности, да прехвърля бюджетни кредити за различни видове разходи в една дейност или от една дейност в друга в границите на една бюджетна група, без да изменя общия й размер в частта на местните дейности, да кандидатства за средства по структурни и други фондове на ЕС, по национални програми и др. източници за реализиране на годишните цели за изпълнение на общинския план за развитие.

При анализа на бюджетната процедура по планиране, изготвяне и утвърждаване на общинския бюджет за 2010 г. е установено, че са съблюдавани изискванията на действащите нормативни актове и бюджетната политика на Община Бяла.

Общинският бюджет за 2010 г. е изготвен и приет при съблюдаване на законовите разпоредби и вътрешната уредба, като създава гъвкава финансова рамка, позволяваща привличане на финансови ресурси в подкрепа на набелязаните от общината приоритети и инициативи.