О д и т е н д о к л а д №0400005812 за извършен одит на държавния и държавногарантирания дълг и използване на дълговите инструменти за периода от 01. 01. 2011 г до 31. 12. 2011 г. Настоящият окончателен одитен доклад

за извършен одит на държавния и държавногарантирания дълг и използване на дълговите инструменти за периода от 01.01.2011 г. до 31.12.2011 г.

Настоящият окончателен одитен доклад е издаден с Разпореждане № 002 от 09.01.2013 г. на председателя на Сметната палата.

Целта на одита е анализ и оценка на резултатите от управлението на държавния и държавногарантирания дълг и използването на дълговите инструменти през 2011 г.

Информацията за целите на одита е получена от регистъра на държавния дълг на МФ и от регистъра на външния дълг на СП, както и под формата на справки от други източници от МФ.

В рамките на одита са анализирани и оценени следните области:

• 
  Държавният дълг и финансово-икономическата рамка;
  
• 
  Управление на държавния и на държавногарантирания дълг, включващо поемане на нов дълг, мониторинг на натовареността на бюджета с годишни плащания и усвояване на средствата от държавни инвестиционни заеми (ДИЗ);
  
• 
  Проверка на изпълнението на лимитите, определени в Преходните и заключителни разпоредби (ПЗР) на Закона за държавния бюджет на Република България (ЗДБРБ) за 2011 г.;
  
• 
  Изпълнение на Стратегията за управление на държавния дълг.
  

1. Какви са резултатите от изпълнението на бюджета за 2011 г. и как влияят те върху макроикономическата среда, включително и върху управлението на държавния дълг?

Резултатите от бюджетната политика през 2011 г. не свидетелстват за повишаване на риска за обслужване на задълженията по държавния дълг. Повишава се събираемостта при основните данъчни приходи.

Отбелязва се минимално повишение на лихвената и понижение на капиталовата квота. Поддържането на подобна тенденция не влияе позитивно върху макроикономическите процеси в страната.

Намалението на размера на бюджетния дефицит в сравнение с предвидения в ЗДБРБ за 2011 г. съответства на бюджетната политика на МФ и на изискванията за подобряване на финансовата стабилност на държавата.

Увеличението на размера на държавния дълг в края на 2011 г. е в резултат на значителното вътрешно финансиране на бюджетното салдо.

Към 31.12.2011 г. размерът на фискалния резерв е намалял с 1 013 млн. лв. спрямо края на 2010 г. Не се отчита повишаване на риска за стабилността на валутния борд.

През наблюдавания период не се изпълнява само Критерий 1 от Маастрихт, свързан с инфлацията в страната, сравнена с референтните данни от Евростат.

2. Какво е отражението на управлението на държавния дълг (ДД) през 2011 г. върху размера на дълга и върху натовареността на бюджета по обслужването му в краткосрочен и средносрочен аспект?

Размерът на държавния дълг към 31.12.2011 г. е 11 629 млн. лв. През отчетния период се отчита повишение на неговия размер с 1 097 млн. лв. или с 10.42 на сто спрямо данните към края на 2010 г. В резултат на управлението на дълга през 2011 г. се отбелязва увеличение на годишните плащания през 2012 г., 2014 г. 2016 г., 2017 г. и 2021 г. спрямо данните към края на 2010 г. Към 31.12.2011 г. се наблюдава повишение на годишните лихвени плащания с тенденция за постепенно съкращаване на разликата до 2021 г.

Поетият през 2011 г. нов държавен дълг е в съответствие с разпоредбите на Конституцията на Република България (чл. 84, т. 9 и чл. 85, ал. 1, т. 4), със Закона за държавния дълг (ЗДД) и с контролните процедури от Общите правила и процедури за работа в Дирекция „Държавен дълг и финансови пазари” (ДДФП).

Поетият нов външен дълг е под формата на траншове по вече договорени заеми. Поетият нов вътрешен дълг отговаря на набелязаните предварително цели и на поетите към Европейския съюз (ЕС) ангажименти за поддържане на бенчмарк-крива на доходността.

През 2011 г. е извършено канцелиране на емисии от 2002 г., 2003 г. и 2007 г. в размер общо 57 324 836.58 лв. Целта на тази операция е изглаждане на профила на плащанията през следващите години във връзка с очакваните значителните плащания по падежите на глобалните облигации през 2013 г.

Размерът на външния държавногарантиран дълг към 31.12.2011 г. е 1 185 млн. лв. Спрямо 31.12.2010 г. се отчита намаление с 58.02 млн. лв. През 2011 г. няма издадени държавни гаранции по външни заеми.

3. Как се усвояват средствата по инфраструктурни проекти, финансирани с държавни инвестиционни заеми? В срок ли са извършени плащанията по обслужването на дълга?

Запазва се негативната тенденция за неусвояване в срок на средствата и на удължаване на сроковете за изпълнение на проекти, финансирани с държавни и държавногарантирани инвестиционни заеми. Причините и отговорностите са предмет на конкретни одити на изпълнението за всеки от проектите.

Обслужването на държавния и на държавногарантирания дълг е в съответствие с поетите ангажименти. С изключение на Български държавни железници (БДЖ), в качеството му на бенефициент по държавногарантиран заем от Световната банка (СБ), не се отчита повишаване на риска от активиране на държавни гаранции.

При извършване на плащанията са изпълнени контролните процедури от Общите правила и процедури за работа в Дирекция „ДДФП”.

4. Изпълнени ли са лимитите върху управлението на ДД, определени в ПЗР на ЗДБРБ за 2011 г.?

През 2011 г. държавният дълг е управляван в съответствие с условията и съобразно определените лимити в ПЗР на ЗДБРБ и в ЗДД.

5. Изпълнени ли са целите на тригодишната Стратегия за управление на дълга през 2011 г.?

Извършеното от МФ канцелиране на вътрешен дълг през 2011 г. съдейства за намаляване на плащанията по обслужване на дълга през 2012 г. и съответства на целите на стратегията.

При управлението на държавния дълг през 2011 г. се изпълняват целите, политиките и приоритетите, заложени в тригодишната Стратегия за управление на държавния дълг 2009-2011 г.

През наблюдавания период са осигурявани необходимите ресурси за финансиране на бюджета и рефинансиране на дълга, при минимално възможна цена, като приоритетно е развит вътрешния капиталов пазар в контекста на финансовата система като цяло.

На основание Заповед № ОД-4-058 от 04.05.2012 г. на Валери Апостолов, заместник-председател на Сметната палата и в изпълнение на одитна задача № 401 от Програмата за одитната дейност на СП за 2012 г. се извърши одит на държавния и държавногарантирания дълг и използване на дълговите инструменти за периода от 01.01.2011 г. до 31.12.2011 г.

Отговорност за управленските решения по смисъла на чл. 6, ал. 1 от Закона за финансово управление и контрол в публичния сектор (ЗФУКПС) за одитирания период носи министъра на финансите Симеон Дянков, заемащ тази длъжност през 2011 г.

Поемането на държавен дълг се извършва чрез емисии на държавни ценни книжа и договори за държавни заеми.

Държавен дълг може да се поема за финансиране на бюджетния дефицит, за финансиране на инвестиционни проекти и специфични програми, когато са одобрени от Народното събрание, за рефинансиране на държавния дълг в обращение на датата на падежа или преди тази дата, за осигуряване на плащанията по изискуеми държавни гаранции и за подкрепа на платежния баланс на страната.

Законът за държавния бюджет (ЗДБ) за съответната година определя максималния размер на новия държавен дълг и държавните гаранции, които могат да бъдат поети през годината и максималния размер на държавния дълг към края на бюджетната година.

Съгласно чл. 10, ал. 1 от ЗДД, „неизплатената част на консолидирания държавен дълг към края на всяка година като съотношение спрямо прогнозния брутен вътрешен продукт не може да надвишава съотношението от предходната година, докато това съотношение е над 60 на сто.”

Министърът на финансите разработва тригодишна стратегия за управление на държавния дълг, която се приема от Министерския съвет. Стратегията се актуализира ежегодно и се внася за одобряване от Министерския съвет заедно с тригодишната бюджетна прогноза.

В структурата на МФ управлението на държавния дълг се осъществява от дирекция „Държавен дълг и финансови пазари”. В дирекцията се поддържа регистър на държавния дълг, и се издава месечен бюлетин „Държавен дълг”.

Агент по обслужването на дълга е БНБ. Всички плащания по дълга се координират от МФ и БНБ и се извършват с оторизацията на директора на дирекция „Държавно съкровище” на МФ.
3. Цели на одита

3.1. Анализ и оценка на резултатите от управлението на държавния и държавногарантирания дълг през 2011 г.

3.1.1. Анализ чрез съпоставимост на резултатите от управлението на държавния дълг с динамиката на основни икономически и бюджетни показатели. Изпълнение на критериите на Маастрихт.

3.1.2. Анализ и оценка, чрез методите на мониторинга, профила на дълга, на размера на годишните дългови и лихвени плащания на държавния дълг, външния и вътрешния дълг и на държавногарантирания дълг. Темп на развитие елементите на дълга спрямо 2010 г. Анализ и оценка на усвояването на средствата на държавни и държавногарантирани инвестиционни заеми. Обслужване на задълженията по държавния и държавногарантирания дълг.

3.1.3. Оценка на изпълнението на ограничителните условия върху управлението на държавния дълг, определени в ПЗР на ЗДБРБ за 2011 г.;

3.1.4. Оценка на изпълнението на задачите, определени в тригодишната Стратегия за управление на държавния дълг.

3.1.5. Прилагат ли се съответстващите с изискванията на Общите правила и процедури за работа в Дирекция „ДДФП” контролни процедури при плащанията по външния дълг и при емитирането на ДЦК.

4.1. Какви са резултатите от изпълнението на бюджета за 2011 г. и как влияят те върху макроикономическата среда, включително и върху управлението на държавния дълг?

4.2. Какво е отражението на управлението на ДД през 2011 г. върху размера на дълга и върху натовареността на бюджета по обслужването му в краткосрочен и средносрочен аспект?

4.3. Как се усвояват средствата по инфраструктурни проекти финансирани с държавни инвестиционни заеми? В срок ли са извършени плащанията по обслужването на дълга?

4.4. Изпълнени ли са лимитите върху управлението на ДД, определени в ПЗР на ЗДБРБ за 2011 г.?

4.5. Изпълнени ли са целите на тригодишната Стратегия за управление на дълга през 2011 г.?

5.1. Тенденции в динамиката на изменението на отношенията между основните икономически и бюджетни показатели и годишни стойности. Отразяване на тенденциите за периода от 2001 г. до 2011 г.

5.2. Мониторинг на държавния дълг. Темп на развитие спрямо 2010 г. Мониторинг на външния дълг, динамика. Обслужване на плащанията по външния дълг. Вътрешен дълг – мониторинг и динамика. Държавногарантиран дълг. Мониторинг, динамика, усвояване на заемите и обслужване на задълженията.

5.3. Изпълнение на лимитите, определени в ПЗР на ЗДБРБ за 2011 г. Законосъобразност на поетия нов дълг през 2011 година.

5.4. Използвани инструменти за управление на дълговия портфейл и операции по обратно изкупуване на дълг.

5.5. Изпълнение на тригодишната Стратегия за управление на дълга през 2011 г.

5.6. Контролни дейности при изпълнението на задачите, свързани с управлението на държавния и държавногарантирания дълг.
6. Одитен подход

При одита са използвани проблемно-ориентирания и резултатно-ориентирания подходи.

Процесите на възникване и управление на държавния и гарантирания от държавата дълг и на дълговите инструменти се одитират само от Сметната палата. Дейността на Дирекция „Вътрешен одит” на МФ не обхваща процесите по управлението им.

При одита на възникването и управлението на държавния и гарантирания от държавата дълг и на дълговите инструменти се използва информация от регистъра на държавния дълг на Министерството на финансите.

За целите на мониторинга съществена роля играе информацията от регистъра на Сметната палата, с чиято помощ се идентифицира повишаване на някой от присъщите рискове при обслужването на задълженията по дълга в средносрочна перспектива.
7. Критерии за оценка

Определени са следните критерии и показатели за оценка:

7.1. Устойчива бюджетна политика, осигуряваща безпроблемно обслужване на дълга. Изпълнение на критериите от Маастрихт.

7.2. Значително повишаване на размера на годишните плащания по обслужването на дълга в краткосрочен и средносрочен план.

7.3. Изпълнение в срок на предвидения в договорите срок за усвояване на заемите и за приключване на проектите. Обслужване на задълженията в договорените размери и срокове.

7.4. Спазване на определените в ПЗР на ЗДБРБ за 2011 г. ограничения върху управлението на държавния дълг.

7.5. Съответствие на политиките по оптимизиране на портфейла с Тригодишната стратегия за управление на дълга.

7.6. Съответствие на осъществените контролни процедури при плащанията по външния дълг и при емитирането на ДЦК с изискванията на Общите правила и процедури за работа в Дирекция „ДДФП”.

В този раздел се представя връзката между процеса на формиране и обслужване на държавния дълг и планирането и изпълнението на бюджета. Анализират се съществени бюджетни приходи и разходи, отразяващи бюджетната политика за 2011 г. и изпълнението на критериите от Маастрихт. Използвана е информация от бюлетините за държавния дълг на Министерство на финансите и от отчета за изпълнението на държавния бюджет за 2011 г.²