О т ч е т за дейността на сметната палата на република българия за 2008 година септември, 2009 г

Сметната палата е независима в своята дейност и се отчита пред Народното събрание. Тя има самостоятелен бюджет, който е част от републиканския бюджет на Република България.

Основната задача на Сметната палата е да допринася за доброто управление на бюджетните и другите публични средства, както и да предоставя на Народното събрание надеждна информация за използването им съгласно принципите за законосъобразност, ефективност, ефикасност и икономичност.
Отчетът за дейността на Сметната палата за 2008 г. представя информация за изпълнение на Годишната одитна програма на Сметната палата за 2008 г. и включва:

1. 
   Одитни задачи, чието изпълнение е започнало през 2007 г. и е приключило през 2008 г. с приемане на одитните доклади от Сметната палата.
   
2. 
   Одитни задачи, чието изпълнение е започнало през 2008 г. и е приключило до 31.05.2009 г. с приемане на одитните доклади от Сметната палата.
   
3. 
   Доклади за резултатите от извършения последващ контрол за изпълнение на препоръките, които са приети от Сметната палата в периода от 01.06.2008 г. до 31.05.2009 г.
   

В Годишната си одитна програма за 2008 г. Сметната палата определи следните приоритети:

Критериите за избор на одитирани обекти по този приоритет са:

Организации от публичния сектор, в които не е осигурено осъществяването на дейността по вътрешен одит в съответствие с изискванията на Закона за вътрешния одит в публичния сектор;

Организации от публичния сектор, за които е налице информация, че системата им за вътрешен контрол не съответства на новите законови изисквания;

Организации от публичния сектор, в които предишни одити са идентифицирани съществени рискове и извършени нарушения в различни области от тяхната дейност;

Организации, в които са извършени съществени структурни и/или функционални промени.

Критериите за избор на одитирани обекти по този приоритет са:

Структури, на които са възложени функции по управление на средства от ЕС;

Структури и лица, които са бенефициенти по проекти, финансирани от ЕС в областите селско стопанство, екология, инфраструктурни обекти;

Проекти с размер на предвидените средства от ЕС или от други международни финансови институции над 500 000 евро;

Проекти, чието изпълнение е свързано със значителен обществен интерес;

Проекти, при които съществува висок риск от измами и корупция.

3. Администриране на приходите

Критериите за избор на одитирани обекти по този приоритет са:

Организации – второстепенни разпоредители с бюджетни кредити, които изпълняват функции по администриране на приходи;

Организации, за които при преходни одити е установено неизпълнение на собствени приходи;

Организации, чиито размер на собствените приходи за предходната година е над 1 000 000 лв.;

Организации, администриращи приходи, при които е установен значителен размер на неразплатените разходи за предходната година.

4. Изпълнение на стратегии, програми, проекти и др. в области с голямо обществено значение, финансирани с публични средства

Критериите за избор на одитирани обекти по този приоритет са:

Стратегии, политики и програми, изпълнявани в следните области: превенция и борба с корупцията, пазар на труда и качество на работната сила, околна среда, здравеопазване и образование;

Стратегии, политики, програми и др., при реализирането на които участват повече от една организация.

В изпълнение на Годишната одитна програма на Сметната палата за 2008 г. са извършени 494 одита, от които 93 одита на финансовото управление на бюджетните средства, 43 одита на изпълнението и 11 специфични одита (Приложение № 1) и 347 одита и заверки на годишните финансови отчети за 2008 г. (Приложения № 2 и № 3).

Сметната палата извърши и 2 одита на изпълнението, възложени със специално решение на Народното събрание от 20.06.2008 г. на основание чл. 9, ал. 1 и чл. 37, ал. 1 от Закона за Сметната палата (Приложение № 4).

Обекти на одитиране през 2008 г. са 140 първостепенни и второстепенни разпоредители с бюджетни средства.

При 50 от извършените одити са констатирани нарушения на нормативни актове за възлагане на обществени поръчки. На основание чл. 43, ал. 1 от Закона за Сметната палата, докладите за резултатите от одити, в които се съдържат данни за нарушения на процедурите за възлагане на обществени поръчки, са изпратени до министъра на финансите, директора на Агенцията за държавна финансова инспекция и изпълнителния директор на Агенцията по обществени поръчки за предприемане на действия по компетентност (Приложение № 5).

В двумесечен срок от получаване на материалите Агенцията за държавна финансова инспекция уведомява Сметната палата за предприетите действия и резултатите от тях.

На основание чл. 52, ал. 1 от Закона за Сметната палата до Прокуратурата на Република България е изпратен доклада за извършен Одит на финансовото управление на бюджета и имуществото на Изпълнителна агенция “Пътища” и нейния правоприемник Фонд “Републиканска пътна инфраструктура” за периода 01.01.2006 г.-31.12.2006 г. Изпратени са и материали по още два одита.

По искане на Съда и Прокуратурата през 2008 г. Сметната палата е предоставила осем одитни доклада. (Приложение № 6).

По решение на Сметната палата от отчетените одити в Приложение № 1 до Народното събрание са изпратени 33 доклади за резултатите от тях (Приложение № 7).

На основание чл. 6, ал. 2 от Закона за Сметната палата на Народното събрание са изпратени две становища с предложения за промени в Закона за държавната собственост и подзаконовата нормативна уредба за неговото прилагане и в Закона за общинската собственост (Приложение № 8).

През отчетния период Сметната палата е приела 184 доклади за резултатите от извършения последващ контрол за изпълнение на 1432 препоръки, отправени към одитираните обекти.

Целта на препоръките е отстраняване на констатираните по време на извършените одити пропуски и нарушения и подобряване на дейността на одитираните обекти в следните основни области: бюджетен процес; изграждане и функциониране на системите за финансово управление и контрол; промени в нормативните и вътрешните актове; административен капацитет; счетоводна отчетност; обществени поръчки; управление на имуществото; информационни системи. В зависимост от особеностите на одитирания обект или одитираната дейност са отправени и специфични препоръки. Конкретните данни за изпълнението на препоръките на Сметната палата са представени в таблица (Приложение № 9)

Най-много препоръки са свързани с: изграждане и подобряване на системата за финансово управление и контрол - 345; промени в нормативните и вътрешните актове – 316; за подобряване на управлението на имуществото - 236.

Последващият контрол върху изпълнението на препоръките констатира неизпълнение на 112 препоръки на Сметната палата за подобряване на управлението на публичните средства. Най-голямата част от неизпълнените препоръки са за: подобряване на управление на имуществото; предприемане на действия за разработване и необходими промени на нормативни и вътрешни актове; изграждане или подобряване на системите за финансово управление и контрол; подобрения на бюджетния процес.

За неизпълнените препоръки на Сметната палата на основание чл. 42, ал. 2 от Закона за Сметната палата до съответните институции са изпратени доклади за предприемане на действия за тяхното изпълнение. За констатирани неизпълнения на препоръките на Сметната палата 23 доклада са изпратени и до 40-то Народно събрание и министър - председателя на Република България (Приложение № 10).
Всички доклади за резултатите от одитите, както и докладите за осъществения последващ контрол, са публикувани на интернет страницата на Сметната палата на адрес: www.bulnao.government.bg

1. ОДИТИ, ВЪЗЛОЖЕНИ С РЕШЕНИЕ НА НАРОДНОТО СЪБРАНИЕ
1.1. Одит на системите за управление на Структурните и Кохезионния фондове на ЕС за периода от 01.01.2006 г. до 30.06.2008 г.

Одитът обхвана проверка, анализ и оценка на дейностите, свързани с управлението на Структурните фондове и Кохезионния фонд на Европейския съюз (ЕС) в: Министерския съвет - заместник министър-председател по управление на европейските фондове и дирекция „Координация и контрол върху дейностите по управлението на средствата от ЕС”; Министерството на финансите – Централно координационно звено, Сертифициращ орган и орган, отговарящ за получаване на средствата от ЕС и Одитен орган; управляващите органи в съответните министерства, управляващи оперативните програми и техните междинни звена. Въз основа на одита са направени следните обобщени констатации, изводи и оценки:

Създадена е необходимата нормативна уредба, гарантираща изграждането и функционирането на системите за управление на средствата от Структурните фондове и Кохезионния фонд и тя е в съответствие с приложимите регламенти на ЕС. Констатирани са пропуски и неточности в нормативната уредба, които са рисков фактор, застрашаващ прилагането на системите и са индикатор за нарушена комуникация и координация при управлението на процеса за създаване на нормативна уредба.

Изградена е адекватна институционална рамка за управление на средствата от Структурните фондове и Кохезионния фонд на ЕС. Създадени са Централно координационно звено, Сертифициращ орган, Одитен орган и Комитет за наблюдение на Националната стратегическа референтна рамка. Определени са структурите, изпълняващи ролята на управляващи органи и междинни звена на оперативните програми в министерствата/ агенциите, които отговарят за националните политики в съответните сектори. Създадени са комитети за наблюдение. За подобряването на организацията и координацията при управлението на средствата от фондовете на ЕС от края на май 2008 г. е определен заместник министър-председател по управление на европейските фондове и е създадена дирекция „Координация и контрол върху дейностите по управлението на средствата от ЕС” в Министерския съвет.

Установени са несъответствия между отговорностите и правомощията на органите, на които са възложени функции по управлението – до юли 2008 г. министрите не са изрично овластени за ръководители на управляващите органи на оперативните програми, което е създало предпоставки за дуализъм в управлението и е довело до различни практики при оперативните програми. В част от оперативните програми е налице съвместяване от едно и също лице на функциите на председател на Комитета за наблюдение и ръководител на управляващия орган. Допуснато е дублиране на функции по отношение на отговорността за осъществяване на координацията и даването на указания от заместник министър-председателя и Централното координационно звено, липса на ясно разграничение на функциите между заместник министър-председателя по управление на европейските фондове и Централното координационно звено, между дирекция „Координация и контрол върху дейностите по управлението на средствата от ЕС” и дирекция „Управление на средствата от ЕС” в Министерството на финансите.

Предприети са действия за осигуряване на административен капацитет, финансови и материално-технически ресурси за гарантиране на изпълнението на дейностите по управлението на средствата. Създадени са механизми за материално стимулиране на служителите, изпълняващи функции по усвояване на средствата от фондовете на ЕС. Текучеството на кадрите е високо и много щатни бройки са незаети, което е предпоставка за повишаване на риска относно качеството на дейността.

Изграждането на системата от условия за изпълнение на оперативните програми е осъществявано успоредно със стартирането на изпълнението им. Те са стартирали със закъснение, което е рисков фактор за усвояването на средствата в срок. За периода от 01.01.2008 г. до 30.09.2008 г. броят на подадените проекти е увеличен с 8 на сто спрямо 2007 г., а броят на одобрените се е увеличил многократно (20 пъти). За третото тримесечие на 2008 г. стойността на одобрените за финансиране проекти се е увеличила около три пъти спрямо периода 01.01.2007 г. – 30.06.2008 г. При реално стартиралите програми е активизирана дейността по изпълнението на индикативните годишни програми и за постигане на целите.

Изградени са системи за отчетност и докладване в съответствие с изискванията на ЕС. Изграждането и въвеждането в действие на пълната функционалност на Информационната система за управление и наблюдение не е приключило до стартирането на оперативните програми, което е затруднило наблюдението и управлението на процесите и е довело до закъснения при въвеждането на информацията от страна на управляващите органи. Не е изградена връзка между Информационната система за управление и наблюдение и счетоводната програма, което поражда риск от допускане на несъответствия между данните от двете системи. Приети са процедури, свързани с превенцията, идентифицирането и докладването на нередности и са назначени отговарящи за това служители. Поддържането на отделна аналитична отчетност от страна на бенефициентите е записано като тяхно задължение, но не са предвидени механизми, които да гарантират неговото спазване. Създадени са системи за мониторинг, контрол и оценка на дейностите по управлението и усвояването на средствата по оперативните програми, които включват процедури за идентифициране и оценка на рисковете и одобрени планове или стратегии за управление на риска, но не във всички оперативни програми за 2008 г. е извършена оценката му.

Създадените механизми за координация и взаимодействие по вертикала и хоризонтала между структурните звена при управлението на средствата от ЕС имат редица слабости. Установена е липса на ясна и детайлна регламентация на взаимоотношенията по хоризонтала между органите на централно ниво, както и между управляващите органи и Централното координационно звено. Липсват ясно разграничение на функциите между Централното координационно звено и заместник министър-председателя по отношение на комуникацията с Европейската комисия и разработена писмена процедура за осъществяване на координацията между тях. Липсва баланс между управленската отговорност и реалната власт при управлението, която е вменена на заместник министър-председателя. Не е регламентирано взаимодействието по отношение на координацията между органите на национално и регионално ниво.

Създадени са необходимите нормативни предпоставки за осигуряване на публичност и информираност при управлението на европейските средства. Проведени са редица мероприятия за популяризиране на дейностите, свързани с изпълнението на оперативните програми. С активната си дейност заместник министър-председателят е допринесъл за активизиране на процесите, свързани с публичността и информираността. На единния информационен портал не е публикуван пълният обем на регламентираните документи и информация.

След май 2008 г. са предприети конкретни мерки за подобряване на координацията и взаимодействието при управлението на европейските средства. Извършени са промени в организацията на институционалната рамка за управление на средствата от Структурните фондове и Кохезионния фонд, определен е заместник министър-председател, който да подпомага министър-председателя при осъществяване на координацията, контрола и комуникацията на дейностите, свързани с управлението на средствата от ЕС. Създаден е Съвет за координация и оперативно наблюдение на средствата от ЕС, който заседава на равнище министри и на равнище заместник-министри и директори на дирекции. След 30.06.2008 г. (извън одитирания период) се наблюдава значителен ръст на броя на одобрените проекти и изплатените средства.