Обяснителен меморандум контекст на предложението основания и цели на предложението

• 
  Основания и цели на предложението
  

Икономиката на Украйна е в дълбока рецесия, дължаща се на трайни макроикономически дисбаланси и структурни проблеми. Положението бе утежнено от възникването на въоръжен конфликт в Източна Украйна, който се отрази много лошо на икономиката, довеждайки до значително намаление на производствените мощности и понижаване на доверието. Вследствие на масови обществени протести бившият президент Виктор Янукович се оттегли от управлението и през февруари 2014 г. в страната бе сформирано реформаторско правителство. То започна амбициозна програма за макроикономически корекции и структурни реформи с цел промяна на нежизнеспособния стопански модел на страната и създаване на възможност за дългосрочен устойчив растеж. Програмата бе подкрепена с план за финансова помощ от 17 милиарда щатски долара от страна на Международния валутен фонд (МВФ) и значителна помощ от други международни дарители.

След политическата промяна през февруари 2014 г. в Украйна бяха проведени свободни и демократични президентски и парламентарни избори (съответно на 25 май и 26 октомври). Освен това през 2014 г. украинските власти предприеха важни действия за борба с корупцията и подсилване на върховенството на закона. През декември 2014 г. новото правителство представи амбициозен план за действие, в който се описват планираните от коалиционното правителство реформи. Предвижда се този план да бъде последван в началото на 2015 г. от цялостна национална стратегия за реформи, в която ще бъдат изложени икономическите, политическите, правосъдните и административните мерки за реформи за 2015—2017 г., които са необходими за осигуряване на макроикономическа стабилност в средносрочен план, както и изпълнението на Споразумението за асоцииране ЕС—Украйна.

Реформаторските усилия на властите обаче бяха много затруднени от въоръжения конфликт в Източна Украйна, нарастващите търговски ограничения от страна на Русия и изострянето на спора за природния газ между двете държави. В резултат на това икономическата рецесия се задълбочи повече, отколкото първоначално очакваха международните дарители. Очаква се кризата да бъде продължителна, тъй като и през 2015 г. Украйна е на път да отбележи отново икономически спад. Продължава намалението на износа поради конфликта в Източна Украйна, а кризата на доверието доведе до остро обезценяване на националната валута и изчерпване на международните резерви. В сегашното положение Украйна няма достъп до международните дългови пазари и не се очаква това да се промени в краткосрочен план. Поради това възникна допълнителен недостиг на външно финансиране.

Във връзка с всичко това има нужда от допълнителна официална финансова помощ за удовлетворяване на краткосрочните потребности на Украйна по нейния платежен баланс, в т.ч. за попълването на международните резерви, както и за подкрепа на програмата на властите за реформи, по-конкретно преструктурирането на енергетиката и банковия сектор. Накрая, но не на последно място, такава помощ е необходима за повишаване на доверието на инвеститорите, което е от основно значение за възвръщането на устойчивия растеж на украинската икономика в крайна сметка.

На 9 септември 2014 г. украинските власти поискаха от ЕС макрофинансова помощ (МФП) в размер на 2 милиарда евро. Искането за МФП бе повторено в ново писмо от 15 декември 2014 г. Предвид на тези искания и икономическото положение в Украйна, по-конкретно възникването на значителни нови потребности от външно финансиране, Европейската комисия представя пред Европейския парламент и Съвета предложение за отпускане на Украйна на МФП с максимален размер 1,8 милиарда евро под формата на средносрочни заеми.

Целта на предложената МФП е на страната да се помогне да покрие част от остатъчните си потребности от външно финансиране през 2015 г. и началото на 2016 г. в контекста на текущата програма на МВФ. Допълнителните потребности възлизат на 15 милиарда щатски долара според оценката на МВФ. Помощта от ЕС би допринесла и за намаляване на краткосрочната уязвимост на платежния баланс и бюджета, подкрепяйки същевременно програмите на правителството за макроикономически корекции и реформи чрез подходящ набор от съпътстващи мерки, които ще бъдат договорени с украинските власти в меморандум за разбирателство (МР).

Във връзка с гореизложеното Комисията счита, че политическите и икономическите предпоставки за предоставяне на МФП с предложения размер и естество са изпълнени.

• 
  Общ контекст
  

Въпреки значителния икономически спад и консервативната политика на централната банка инфлационният натиск остава висок поради обезценяването на валутата и промяната на административно регулираните цени (по-конкретно цените на комуналните услуги). Инфлацията, измерена чрез индекса на потребителските цени, нарасна до 21,8 % през ноември в сравнение със същия период на миналата година и се очаква да продължи да нараства в близко бъдеще с пълното проявяване на ефекта от обезценяването на валутата. Курсът на гривната спрямо щатския долар спадна с близо 50 % от въвеждането на плаващ курс през февруари, което е много над първоначалните очаквания. Спадът бе особено голям през август и септември, поради което централната банка бе принудена да въведе редица административни мерки и валутен контрол, а освен това извърши няколко намеси на валутния пазар, които успяха да осигурят временна стабилност на курса преди парламентарните избори през октомври. Същевременно тези мерки оказаха отрицателно влияние върху стопанската дейност и доведоха до бързо изчерпване на и без това ниските международни резерви. Вследствие на леко отслабване на административния контрол украинската валута се обезцени съществено от ноември насам.

Слабата икономическа активност, съчетана с по-високите лихвени плащания по дълга в чуждестранна валута в резултат на значителната обезценка на валутата, както и с големия спад на капацитета за събиране на данъци в Източна Украйна, доведе до нарастване на бюджетния дефицит през 2014 г. въпреки въвеждането на редица рестриктивни мерки от властите на страната¹. Според скорошните прогнози на Министерството на финансите бюджетният дефицит ще достигне 5,3 % от БВП за 2014 г. като цяло.

Голямо допълнително въздействие върху публичните финанси през 2014 г. оказаха затрудненията на дружеството за нефт и газ „Нафтогаз“. Това дружество традиционно отчита значителен дефицит от оперативната си дейност заради административното ограничение на цените на природния газ за домакинствата и предприятията за комунални услуги, поради което „Нафтогаз“ продава на цени под себестойността и се отличава с обща оперативна неефикасност. През 2014 г. на активите на дружеството неблагоприятно се отразиха силната обезценка на гривната и нуждата от изплащане на просрочените задължения за доставките на газ на Русия (в т.ч. натрупаните през 2013 г.) В резултат на това държавата трябваше да влее в „Нафтогаз“ 103 милиарда гривни или 6,8 % от прогнозния БВП. Така съвкупният бюджетен дефицит на Украйна за 2014 г., включващ дефицита на „Нафтогаз“, ще достигне близо 12 % според разчетите, което е повишение спрямо резултата от 6,7 % за 2013 г. и прогнозата на МВФ от април 2014 г. за дефицит от 8,5 %.

Растящият бюджетен дефицит и рязката обезценка на националната валута, съчетани със значителния икономически спад, доведоха до рязко влошаване на показателите на Украйна за публичния дълг. В края на октомври 2014 г. консолидираният дълг на сектор „Държавно управление“ бе в размер на 63 % от прогнозния БВП за годината, което представлява нарастване с почти 23 процентни пункта в сравнение с края на 2013 г., когато дългът възлизаше на 40,2 % от БВП.

Във външноикономическата област обезценката на гривната, съчетана със слабото вътрешно търсене, доведе до значителна корекция на салдото по текущата сметка. Очаква се дефицитът да намалее от 9,0 % през 2013 г. до около 4 % от БВП през 2014 г. въпреки че това се дължи главно на голямото свиване на вноса². Това обаче бе съпроводено от значителни изходящи финансови потоци в частния сектор поради спадащото доверие в условията на висока геополитическа несигурност³. Официалното финансиране, предоставено от май 2014 г. насам, бе недостатъчно за компенсирането на отлива на капитали. Като цяло Украйна получи около 9 милиарда щатски долара брутно официално финансиране през периода май—декември, голяма част от което бе използвано за изплащане на дълга с настъпващ падеж (вж. данните за подкрепата от МВФ и другите дарители до 2014 г.)

В условията на задълбочаващата се икономическа рецесия и криза на доверието значителната официална финансова помощ за Украйна през 2014 г. се оказа недостатъчна за спирането на постоянното теглене на средства от резервите. През първите единадесет месеца от годината резервите намаляха наполовина спрямо равнището си от края на 2013 г., достигайки едва 10 милиарда щатски долара. През декември се очаква нов значителен спад поради плащанията за газ (в т.ч. просрочените задължения към Русия). В резултат на това се предвижда брутните международни резерви на Украйна да намалеят до 7 милиарда щатски долара към края на 2014 г., което се равнява на едномесечния прогнозен внос на стоки и услуги за 2015 г.

На 30 април 2014 г. МВФ одобри стендбай споразумение с Украйна за срок от две години за 10,976 специални права на тираж (17 милиарда щатски долара, или 800 % от квотата на страната). Финансовата помощ от МВФ бе допълнена от значителна официална или двустранна подкрепа от други източници (ЕС, САЩ, Япония, Канада). Други международни финансови институции като Световната банка, Европейската банка за възстановяване и развитие (ЕБВР) и Европейската инвестиционна банка (ЕИБ) също засилиха много своята подкрепа за икономическия преход на Украйна.

Въпреки това предвид на по-дълбоката от очакваното икономическа рецесия и големия отлив на капитали поради кризата на доверието Украйна изпитва потребност от значително допълнително външно финансиране през 2015 и в началото на 2016 г. Тази потребност е свързана преди всичко с нуждата от попълване на международните резерви, които са на много ниско равнище, и покриване на големия отлив на частни капитали. Допълнителните потребности от финансиране възлизат на 15 милиарда щатски долара според оценките. Предложената МФП би покрила 16,7 % от общия допълнителен недостиг на финансови средства.

• 
  Съществуващи разпоредби в областта на предложението
  

Решение на Съвета от 12 юли 2002 година за предоставяне на допълнителна макрофинансова помощ на Украйна (2002/639/ЕО)⁴

Решение № 388/2010/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 7 юли 2010 година за предоставяне на макрофинансова помощ на Украйна⁵

Решение на Съвета от 14 април 2014 година за предоставяне на макрофинансова помощ на Украйна (2014/215/ЕС)⁶

• 
  Съгласуваност с другите политики и цели на Съюза
  

Предложената МФП съответства на целите на ЕПС. Тя е в подкрепа на целите на Европейския съюз за постигане на икономическа стабилност и развитие в Украйна и — в по-общ контекст — във всички съседни източноевропейски държави. Подпомагайки усилията на властите да създадат стабилна макроикономическа среда и да изпълнят една амбициозна програма за структурни реформи, предложената помощ спомага за подобряване на ефективността на другите форми на финансова помощ от ЕС за страната, в т.ч. операциите за бюджетна подкрепа. Предложената МФП също така допълва помощта, предоставяна от други дарители по многостранни и двустранни договори в контекста на финансираната от МВФ икономическа програма.

МФП на ЕС би представлявала допълнение към безвъзмездните средства с общ размер 1,565 милиарда евро, които може да бъдат осигурени чрез Европейския инструмент за съседство, Механизма за инвестиции по линия на добросъседството, Инструмента, допринасящ за стабилността и мира, и бюджетния ред в бюджета на ЕС за обща външна политика и политика на сигурност за периода 2014—2020 г., като през 2014 г. вече са поети задължения за 370 милиона евро. Като подкрепя приемането от страна на украинските власти на подходяща рамка за макроикономическата политика и структурните реформи в краткосрочен план, МФП от ЕС би увеличила добавената стойност от намесата на Съюза, повишавайки ефективността на тази намеса, в т.ч. чрез други финансови инструменти, например „договора за подпомагане изграждането на държавните структури“ и други операции за бюджетна подкрепа.

Украйна има важни икономически връзки с ЕС. ЕС е сред най-важните търговски партньори на Украйна с дял от близо една трета от външната ѝ търговия. През 2013 г. стойността на украинския внос от ЕС възлизаше на 23,9 милиарда евро, докато стойността на износа към ЕС бе 18,8 милиарда евро. Украйна също така в голяма степен зависи от ЕС по отношение на ПЧИ и други финансови потоци. На 27 юни 2014 г. Украйна и ЕС се договориха за бъдещето създаване на зона за задълбочена и всеобхватна свободна търговия. Така ще се подпомогне по-нататъшното засилване на двустранната търговия със стоки и услуги, а разпоредбите и стандартите на Украйна в областта на търговията ще бъдат съобразени постепенно с тези на ЕС.

В краткосрочен план преходът на Украйна ще бъде изключително труден, като се запазва рискът от икономически срив. Същевременно новото правителство пое публично ангажимент да предприеме важни стъпки към политически и икономически реформи с цел борба с корупцията и укрепване на институциите и механизмите въз основа на принципа на върховенството на закона. Страната също така разработва програма за икономически реформи, чиято цел е да се положат основите за модел на устойчив растеж. Напредъкът за постигане на тези цели и програмата за реформи ще бъдат от основно значение за успеха на прехода.

2. РЕЗУЛТАТИ ОТ КОНСУЛТАЦИИТЕ СЪС ЗАИНТЕРЕСОВАНИТЕ СТРАНИ И ОТ ОЦЕНКИТЕ НА ВЪЗДЕЙСТВИЕТО

• 
  Консултация със заинтересованите страни
  

• 
  Събиране и използване на експертни становища
  

• 
  Оценка на въздействието
  

• 
  Обобщена информация за предлаганото действие
  

Планира се помощта да бъде преведена на три транша. Очаква се първият транш да бъде преведен в средата на 2015 г. Вторият транш може да бъде преведен през четвъртото тримесечие на 2015 г. Последният трети транш може да бъде преведен към края на първото тримесечие на 2016 г. Помощта ще бъде управлявана от Комисията. Ще се прилагат специални разпоредби за предотвратяване на измамите и другите нередности, съобразени с Финансовия регламент.

Комисията и украинските власти ще договорят меморандум за разбирателство, в който ще бъдат определени мерките за структурни реформи, свързани с предложеното отпускане на МФП, в т.ч. някои аспекти по отношение на сроковете и последователността. Тези мерки ще бъдат в подкрепа на програмата на властите за реформи, вкл. съответните елементи от гореспоменатата бъдеща национална стратегия за реформи за 2015—2017 г., и изпълнението на Споразумението за асоцииране ЕС—Украйна, както и в допълнение към програмите, договорени с МВФ, Световната банка и други дарители на многостранна и двустранна основа. Както е обичайно при отпускане на МФП, превеждането на отделните траншове ще зависи и от това дали прегледите по програмата на МВФ показват задоволителни резултати и дали Украйна продължава да усвоява средства от МВФ.

Европейската комисия ще се стреми към постигане на консенсус с украинските власти по очакваната национална стратегия за реформи, за да се осигури безпроблемно изпълнение и на условията, които ще бъдат договорени в меморандума за разбирателство за предложената МФП. Тези политически условия следва да се отнасят до някои от основните слабости, натрупани от украинската икономика през годините. Сред областите, за които може да има определени условия, по принцип са: управлението на публичните финанси и борбата с корупцията; данъчната администрация; реформите в енергетиката; реформите във финансовия сектор мерките за подобряване на стопанската среда.

Решението за превеждане на пълния размер на МФП под формата на заеми се обосновава от равнището на развитие на Украйна (измерено чрез дохода на глава от населението). То също така съответства на третирането на Украйна от страна на Световната банка и МВФ.

• 
  Правно основание
  

• 
  Принцип на субсидиарността
  

• 
  Принцип на пропорционалността
  

Както бе установено от Комисията въз основа на прогнозите на МВФ в рамките на стендбай споразумението, размерът на помощта съответства на 16,7 % от допълнителния недостиг на финансови средства за периода от 2015 г. до първото тримесечие на 2016 г. включително. Това поето задължение за отпускане на значителни бюджетни средства се обосновава със следното: политическата значимост на Украйна за стабилността в съседните на ЕС държави; политическата обвързаност на Украйна с ЕС, за която свидетелства Споразумението за асоцииране между страните, влязло частично в сила на 1 ноември 2014 г.; изключително сложното положение и съответстващите потребности от голямо финансиране, с които се сблъсква сега тази съседна на ЕС страна.

• 
  Избор на инструменти
  

Планираната помощ се предоставя под формата на заем и се финансира чрез операция по получаване на заем, която Комисията ще осъществи от името на ЕС. Бюджетните разходи за помощта ще съответстват на обезпечаване (при ставка 9 %) на преведените суми в Гаранционния фонд за външни заеми на ЕС, от бюджетен ред 01 03 06 („Обезпечаване на Гаранционния фонд“). Като се допуска, че първият и вторият транш по заема ще бъдат преведени през 2015 г. с общ размер 1 200 милиона евро, а третият транш — през 2016 г. с размер 600 милиона евро, и в съответствие с правилата, уреждащи механизма на Гаранционния фонд, обезпечаването ще бъде включено в бюджетите за 2017 г. (108 милиона евро) и 2018 г. (54 милиона евро). Въз основа на наличната понастоящем информация за очакваните общи потребности от обезпечаване на Гаранционния фонд това допълнително отражение върху бюджета ще бъде финансирано отчасти чрез преразпределение в индикативното финансово програмиране за 2017 и 2018 г. от безвъзмездните средства за МФП (бюджетен ред 01 03 02) и отчасти чрез използване на неразпределения марж за поети задължения по функция 4 от многогодишната финансова рамка. Примерното разпределение на това финансиране е следното:

В млн. евро

	2017	2018
Допълнителни разходи:
Обезпечаване на Гаранционния фонд в резултат на предложението (вж. законодателната финансова обосновка)	108	54
Източници на финансиране:
Макрофинансова помощ (безвъзмездни средства) 01 0302 Марж по функция 4	-50 -58	-40 -14