Обяснителен меморандум контекст на предложението

С настоящото предложение за инструмент за партньорство се заменя Финансовият инструмент за сътрудничество с индустриализирани и други страни и територии с висок доход (ИИС)¹, който влезе в сила през 2007 г. беше досега основното средство на ЕС за сътрудничество с високо развитите държави. ИИС се оказа ефективен инструмент за осигуряване на диференцирана и подходяща реакция за разширяване и задълбочаване на сътрудничеството със 17 държави (индустриализирани страни и територии с висок доход в Северна Америка, азиатско-тихоокеанския регион и Персийския залив). Инструментът беше наскоро разширен, за да обхване развиващите се държави, с приемането на предложението ИИС +. Тъй като обаче срокът на действие на инструмента изтича в края на 2013 г., е необходим нов финансов инструмент.

Освен това, след влизането в сила на регламента за ИИС настъпиха редица важни промени и по-специално възходът на икономики, като Индия, Китай и Бразилия, които играят все по-важна роля в международната икономика и търговия, в международните форуми (ООН и Г-20) и в посрещането на предизвикателства в световен план. Макар и развитието и намаляването на бедността да остават ключови проблеми, тези страни постепенно загърбват статута на развиващи се държави. За да поддържа собственето си икономическото възстановяване, ЕС има стратегически интерес да стимулира реалистични усилия на тези държави, така че да могат да посрещнат по подходящ начин глобалните предизвикателства, като изменението на климата.

ЕС установи също така широкообхватни споразумения с ключови партньори и държави с бързо растящи се икономики с цел разрешаване на двустранни въпроси и световни проблеми. Изпълнението на тези инструменти (т.е. споразумения, декларации, планове за действие и т.н.) налага съществуването на специален финансов инструмент, така че ЕС да разполага със средство за ефективна защита на своите интереси в цял свят и за справяне със световните проблеми при възникване на такава необходимост.

Освен това развитието на отношенията с Русия, финансовата криза, която постави нови предизвикателства пред световната икономика и световния икономически ред, увеличаващата се взаимозависимост между ЕС и неговите ключови партньори, променящите се търговски модели, нарастващата роля на гражданското общество и икономическите/търговските общности в Европа и в партньорските държави партньори изискват засилване на диалога, интеграцията и обмена. Увеличава се необходимостта от преодоляване на социалните предизвикателства (неравномерно разпределените предимствата на глобализацията и тежкото въздействие от икономическия спад върху потреблението, доходите и създаването на работни места) и предизвикателствата във връзка с околната среда и изменението на климата. В този контекст нарастващата роля на държавите с бързо растящи се икономики, включително по въпросите за търговията и сътрудничеството юг–юг, необходимостта от съчетаване на помощта за развитие, инструментите за търговия, диалозите между предприятията, инфраструктурното и технологичното развитие и инвестициите, за да се подкрепи интелигентният и приобщаващ растеж, интеграцията на търговията, развитието на частния сектор, социалното сближаване, програмите за реформа и модернизация, особено в развиващите се държави със средни доходи – всичко това налага въвеждането на нов инструмент.

Понастоящем ЕС не притежава инструмент, който би му позволил да си сътрудничи с новите държави с бързо растящи икономики по въпроси, отнасящи се до поддържането на основни интереси на ЕС, както и по общи предизвикателства в световен план (напр. изменението на климата или необходимостта от насърчаване на устойчиво развитие на всички равнища). Въпреки че с приемането на ИИС + на 1 декември 2011 г. ИИС беше разширен, за да обхване развиващите се държави, инструментът е с ограничено приложно поле.

Предлаганият Инструмент за партньорство има за цел да преодолее това ограничение на способността на ЕС да се ангажира на световно равнище по възможно най-ефективен начин. Той ще запълни описаната по-горе празнина и по-специално ще даде възможност на ЕС да изпълнява със световните участници програми, излизащи извън рамките на сътрудничеството за развитие, както и при необходимост да защитава основните интереси на ЕС пред другите партньорски държави. Инструментът би могъл също да бъде основа за нови отношения с държавите, които постепенно надхвърлят рамките на двустранната помощ за развитие.

По-специално той ще преследва следните конкретни цели:

а) изпълнение на международното измерение на стратегията „Европа 2020“ посредством подпомагане на стратегиите за партньорство на ЕС за двустранно, регионално и междурегионално сътрудничество, насърчаване на диалога относно политиките и разработване на колективни подходи и ответни мерки срещу предизвикателствата в световен план, като енергийната сигурност, изменението на климата и околната среда;

б) подобряване на достъпа до пазара и развитие на търговията, инвестициите и бизнес възможностите за европейските предприятия, по-специално МСП, посредством икономически партньорства и стопанско и регулаторно сътрудничество;

в) подобряване на общото разбиране и видимост на Съюза и неговата роля на световната сцена посредством публична дипломация, образователно/университетско сътрудничество и дейности по осведомяване с оглед на защитата на ценностите и интересите на Съюза.

Следователно Инструментът за партньорство ще благоприятства и защитава европейските и взаимните интереси и ще осигури глобален обхват на стратегията „Европа 2020“, като отговори по ефективен и гъвкав начин на целите за сътрудничество, произтичащи от отношенията на Съюза със партньорските държави, и като даде отговор на световните предизвикателства. Инструментът ще разполага с глобален обхват, като се наблегне специално на стратегическите партньори и на държавите с бързо растящи се икономики. Няма да има задължителна класификация на разходите, както е при официалната помощ за развитие (ОПР), въпреки че тази възможност следва да се запази по-специално за помощта за търговия и подкрепата, свързана с търговията. Финансовата сума за периода 2014–2020 г. е 1 131 млн. EUR.

Инструментът за партньорство ще бъде неразделна част от общата архитектура на финансовите инструменти за външна дейност, организирана около четири основни глави: глава, основана на политиките, която е насочена главно към сътрудничество с партньорските държави на всички равнища; глави относно работата по хоризонтални приоритети и ценности: права на човека и демокрация, хуманитарна помощ и гражданска защита, както и управление и предотвратяване на кризи.

Един от ключовите приоритети на стратегията „Европа 2020“ е възстановяването на растеж, съвместим с визията на Европа за бъдеще с ниски нива на въглеродни емисии и цели за устойчиво развитие. В стратегията се признава, че държавите с бързо растящи икономики и разширяваща се средна класа ще играят изключително важна роля за поддържането на европейския износ на стоки и услуги, по отношение на които ЕС има сравнително предимство. Пример за това е, че бъдещите политики в областта на климата (или тяхното отсъствие) в Китай, Индия, Бразилия и САЩ ще окажат значително въздействие върху бъдещата конкурентоспособност, научноизследователските и развойните дейности и научното сътрудничество между тези региони, както и върху международната търговия. В наш интерес е да насърчим възможно най-голяма хармонизация и сътрудничество. Инструментът за партньорство следва да способства за подпомагането на търговската политика², по-специално що се отнася до стратегическите икономически партньори. Подкрепата за пазарен достъп на европейските предприятия ще допълва дейностите, финансирани по програмата за конкурентоспособност и МСП.

Държавите с бързо растящи икономики играят все по-важна роля като отговорни партньори в посрещането на световните предизвикателства в контекста на продължаващата икономическа криза. ЕС признава значението на увеличаването на отговорностите на държавите с бързо растящи икономики спрямо най-слабо развитите страни и другите развиващи се държави. Някои изключително важни въпроси, като намаляването на бедността, конкурентоспособността и либерализацията на търговията, околната среда, изменението на климата, енергетиката, устойчивото развитие, достойния труд, включително зачитането на основните трудови стандарти и социалния диалог, повишаването на грамотността относно цифровите технологии, на уменията за тяхното използване и на приобщаването към цифровото общество, пандемиите, киберсигурността, тероризма и организираната престъпност, включително пиратството, могат да намерят разрешение само на международно равнище. На фона на ускоряващата се глобализация от съществено значение е вътрешният дневен ред за осигуряване на устойчив растеж и работни места в Европа и вътрешните политики на ЕС като цяло да бъдат подкрепени от подходяща външна финансова подкрепа. Това външно измерение на вътрешните политики следва да доведе до по-голяма съгласуваност и последователност на външната дейност на ЕС, като се избегне дублирането и се увеличи въздействието.

Ето защо инструментът за партньорство ще даде приоритет на подпомагането на другите външни политики на ЕС, като търговията, както и на външното измерение на политиките на ЕС относно изменението на климата, околната среда, енергетиката, транспорта, заетостта и социалната политика, както и информационните и комуникационните технологии. По Инструмента за партньорство интегрирането на въпросите относно климата в политиките на ЕС, както и целите в тази област ще бъдат от особено значение за дейностите за насърчаване на диалога относно политиките с индустриализираните държави и държавите с бързо растящи икономики.

Ефективното използване на ресурсите ще бъде от решаващо значение за поддържането на устойчивост на икономическия растеж в рамките на екологичните ограничения. ЕС приема стратегия за ефективно използване на ресурсите като една от водещите инициативи на стратегията „Европа 2020“. Това ще повлияе на нормите на ЕС, но ще бъде истински ефективно само ако всички големи икономики възприемат практики на ефективно използване на ресурсите. Държавите с бързо растящи икономики имат възможност да избегнат неустойчивите модели на потребление и производство, свързани със замърсяване, които бяха толкова често прилагани от ЕС и от другите развити икономики по време на тяхната индустриализация, и ЕС има интерес да им помогне да го направят.

В държавите с бързо растящи икономики, особено Индия и Китай, обаче има също така огромни части от населението, които живеят в абсолютна бедност и за своето препитание зависят от здрави екосистеми, като чиста вода и производителни морета и гори. В същото време Бразилия, Южна Африка, Индия и Китай имат богато биологично разнообразие. Тези икономики оформят също така начина, по който се използват ресурсите в останалата част на развиващия се свят, особено в по-бедните развиващи се държави. Сътрудничеството за опазване на екосистемите и устойчивото им управление са във взаимен интерес на ЕС и на неговите партньори.

Диалогът и практическото сътрудничество с ключовите световни производители и потребители на енергия са от съществено значение за посрещане на предизвикателството да се гарантира енергийната сигурност на ЕС, особено след като ЕС става все по-зависим от вноса, и същевременно да се насърчава глобална програма за ниски въглеродни емисии, устойчиви енергийни политики, прозрачност и предвидимост на световните енергийни пазари, както и технологично сътрудничество.

Редица държави, които постепенно напускат модела на двустранно сътрудничество за развитие, търсят нови форми на сътрудничество. Ако иска да остане стратегически партньор в областта на технологиите и иновациите и да продължи да бъде лидер в глобалните стандарти, ЕС трябва да може да създаде партньорства в тези области въз основа на взаимен интерес.

Следователно външното измерение на вътрешните политики на ЕС ще бъде изцяло интегрирано в програмирането на Инструмента за партньорство. В рамките на своя ограничен финансов пакет Инструментът може да допълни външното измерение на вътрешните политики, провеждани по други програми на ЕС (напр. дейностите по Рамковата програма за изследвания и иновации „Хоризонт 2020“, Програмата за конкурентоспособност и МСП, включително сътрудничеството в областта на туризма, програмата „Еразъм за всички“, фонда за миграцията и фонда за вътрешната сигурност), за да се избегне всякакво дублиране. Чрез него може също да се подкрепят и други външни политики на ЕС, като например политиката за търговията. Съгласуваността и допълнителността с други географски инструменти за външна дейност, по-специално Инструмента за сътрудничество за развитие, ще бъдат взети предвид по време на целия етап на програмиране, като същевременно се интегрират принципите на диференциация и концентрация.

2. РЕЗУЛТАТИ ОТ КОНСУЛТАЦИИТЕ СЪС ЗАИНТЕРЕСОВАНИТЕ СТРАНИ И ОЦЕНКИ НА ВЪЗДЕЙСТВИЕТО

Между 26 ноември 2010 г. и 31 януари 2011 г. Европейската комисия проведе обществена консултация за бъдещото финансиране на външната дейност на ЕС. Този процес се основаваше на онлайн въпросник, придружен от информационния документ „Какви трябва да бъдат финансовите инструменти за външната дейност на ЕС след 2013 г.?“, изготвен от службите на Комисията и на ЕСВД.

Мнозинството от отговорилите (около 70%) потвърждават, че финансовата помощ от ЕС осигурява значителна добавена стойност в основните области на политиката, подкрепени чрез финансовите инструменти на ЕС за външна дейност³. Много от участниците в консултацията посочват европейската добавена стойност като основен двигател за бъдещето: според тях ЕС следва да използва своето сравнително предимство, свързано със световното му присъствие на място, широкия му диапазон от експертни знания, наднационалния му характер, ролята му като фактор за улесняване на координацията и икономиите от мащаба.

Почти всички участници в консултацията (92 %) подкрепят по-диференциран подход, съобразен със ситуацията на държавата бенефициер, въз основа на солидни критерии и ефикасно събиране на данни, който да се използва като начин за увеличаване на въздействието от финансовите инструменти на ЕС.

Мненията относно опростяването на инструментите и баланса между географските и тематичните инструменти бяха смесени. Много от участниците в консултацията се опасяваха, че намаляването на броя на тематичните програми на ЕС би могло да доведе до намаляване на общата сума за тематични дейности и вместо това призовававаха за опростяване на правилата за достъпа до финансирането на тематични дейности и изпълнението му. Засилването на географската гъвкавост на инструментите на ЕС бе подкрепено от значително мнозинство като начин за реагиране на междурегионалните предизвикателства.

На искането да подредят по приоритет различните области, които представляват интерес, повечето заинтересовани страни посочват „макроикономическата и финансовата стабилност, икономическия растеж“ и „насърчаването на търговията и инвестициите“, следвани от „енергетиката, ефективното използване на ресурсите и изменението на климата“ и „заетостта и социалните въпроси (приобщаващия растеж и достойния труд)“.

Голямо мнозинство от участниците също така бяха съгласни, че частният сектор е основната движеща сила за икономическото развитие и като такава има значителен принос за устойчивия растеж. По тази причина те подкрепяха по-широк ангажимент на ЕС по отношение на бизнес общността като партньор в ЕС и в трети държави, с оглед да се засили участието на частния сектор (от финансова гледна точка и по отношение на събирането на знания) като двигател за устойчиво развитие.

Много участници в консултацията бяха съгласни, че съвместното програмиране и съфинансиране с държавите-членки би могло да засили въздействието и последователността на външната дейност на ЕС, да опрости предоставянето на помощ и да понижи общите разходи по трансакциите.

Що се отнася до оценката на изпълнението, засиленият акцент върху дейностите по мониторинг по време на изпълнението на проектите и програмите, заедно с по-голямото опростяване на правилата относно външното финансиране получиха широко одобрение като начин да се гарантира, че външните инструменти на ЕС ще окажат очакваното въздействие.

Голям брой заинтересовани страни подкрепят засилването на информационните и комуникационните дейности с цел подобряване на профила на външното финансиране на ЕС, по-специално в държавите бенефициери. Видимостта на ЕС обаче изглежда се обслужва по-добре от ефективните политики, стратегии и присъствие в трети държави, отколкото от допълнителни разходи за комуникация. Заинтересованите страни подкрепят силно също така идеята за засилване на координиращата роля на ЕС сред другите донори и за гарантиране на това, че изпълняващите партньори предоставят по-голяма видимост на финансирането от ЕС.

Преди да представи настоящото предложение за Инструмента за партньорство, Комисията разгледа четири варианти на политиката: прекратяване на ИИС, запазване на сегашното положение, промяна на Инструмента за сътрудничество за развитие, така че да се даде възможност за извършване на разходи, които не представляват официална помощ за развитие, или въвеждане на нов инструмент въз основа на ИИС/ИИС+.

След внимателна оценка нито прекратяването на ИИС, нито запазването на сегашното положение не беше счетено за политически жизнеспособно решение. Ограничаването на разходите изключително до дейностите, свързани с намаляване на бедността, или запазването на акцента само върху сътрудничеството с бързо растящите икономики ще ограничи изкуствено външната дейност на ЕС и ще доведе до пренебрегване на основни интереси на ЕС.

Вариантът за изменение на Инструмента за сътрудничество за развитие, така че да се даде възможност за извършване на разходи, които не са свързани с официалната помощ за развитие, би имал предимството на географската последователност (по един инструмент на държава), но трудностите с управлението на инструмент с две твърде различни цели бяха счетени за сериозна пречка.

Оценка на въздействието

Икономическо въздействие:

Въвеждането на нов инструмент за партньорство ще предостави на ЕС още една възможност да насърчава своите предприятия (по-специално МСП) и продукти. Инструментът може да подкрепи предприятията от ЕС в трети държави, като предостави стимули за конкурентоспособност и иновации на ЕС по начин, допълващ дейностите, финансирани по Програмата за конкурентоспособност и МСП, както и по „Хоризонт 2020“ (научни изследвания и иновации). Той може да подкрепи международната търговия и инвестициите на ЕС, които от своя страна биха могли да улеснят чуждестранните инвестиции в ЕС. Той може също така да играе роля в търговията и сътрудничеството юг–юг чрез насърчаване на отговорни бизнес практики на нашите партньори в трети държави, особено в по-бедните развиващи се държави. Вниманието може да се насочи към множество области на сътрудничество, включително изменението на климата, енергетиката⁴, околната среда, сближаването на техническата регламентация и на стандартизацията, корпоративната социална отговорност, правата върху интелектуалната собственост, защитата на личните данни, най-добрите практики в икономическата, търговската, инвестиционната, данъчната и финансовата сфера, както и туризма. Това би могло да засили икономическата сигурност на ЕС и да създаде нови работни места, което в крайна сметка ще допринесе за икономическия растеж. Новият инструмент може да насърчи добре развити форми на икономическо сътрудничество между ЕС и партньорските държави. В този контекст той ще позволи на ЕС да гарантира, че при изпълнението и планирането на политиките и програмите се вземат предвид по подходящ начин ценностите, свързани с околната среда, устойчивата енергия, обществото, трудовата заетост и други социални ценности.

Чрез съгласуване на финансовите инструменти на ЕС и на държавите-членки на ЕС, както и чрез подпомагане на съвместните дейности с други двустранни и многостранни донори, новият инструмент може да окаже значително въздействие върху социалната структура на държавите с бързо растящи икономики. Той би могъл да подкрепи реформите на социалните системи, националните политики по заетостта, националните политики за обучение и за развитие на уменията, програмите за образование, научни изследвания и за изграждане на капацитет за иновации и мерките за укрепване на националните „спасителни мрежи“. Създаването на допълнителни „екологосъобразни“ работни места ще увеличи доходите и ще укрепи стратегиите за социалното сближаване и намаляване на бедността на национално равнище. Във връзка с това инструментът ще допринесе за успешното прилагане на международния социален дневен ред, насърчаван от Международната организация на труда в рамките на ООН и от Г-8/Г-20.

Партньорствата на ЕС в рамките на новия инструмент ще имат за цел да насърчават и подпомагат растежа и дългосрочната устойчивост на околната среда. В това отношение новият инструмент се очаква да играе ключова роля в предоставянето на подкрепа за свързаните с околната среда и изменението на климата дейности и политически диалог както в ЕС, така и в партньорските държави. Инструментът би могъл да подкрепи икономически модел с ниски въглеродни емисии чрез предоставяне на стимули на европейския частния сектор. Като се използват успешните резултати от Шестнадесетата конференция на страните по Рамковата конвенция на ООН по изменение на климата в Канкун (COP-16 ), инструментът може да се използва, за да помогне на предприятията от ЕС да разработят ефективни политики при ниски разходи за постигане на екологосъобразни цели в партньорските държави. Инструментът ще помогне и на партньорските държави да извлекат максималните ползи за околната среда и енергийната ефективност от иновациите. Той може да насърчи прехода към екологосъобразна икономика с ефективно използване на ресурсите. Увеличаващото се търсене на стоки в държавите с бързо растящи икономики означава, че съществува необходимост от насърчаване на обмена на най-добри практики на частния сектор и по-голяма екологична насоченост на политиките за обществени поръчки. Инструментът може да даде възможност за сътрудничество, насочено към по-добро разбиране на икономическата и социална стойност на загубата на биологично разнообразие и влошаването на състоянието на екосистемите в държави от световно значение.

В дискусиите, проведени от законодателния орган по предложението на Комисията относно ИИС+ (COM/2009/197) и след влизането в сила на Договора от Лисабон, между трите институции беше постигната договореност да се използва член 207, параграф 2 и член 209, параграф 1 от Договора за функционирането на Европейския съюз по отношение на провеждането на дейности извън сътрудничеството за развитие в развиващите се държави. За държави, „различни от развиващите се държави“, се използва член 212, параграф 2 от ДФЕС.

Ето защо в допълнение към това споразумение предлаганият Инструмент за партньорство ще се основава на комбинация от следните три члена от ДФЕС: член 212, параграф 2, член 207, параграф 2 и член 209, параграф 1.

ЕС е сключил множество международни споразумения с партньорски държави от цял свят, каквито отделните държави-членки нямат, което осигурява на Съюза влияние в практически всички сфери на международните отношения. При наличието на 27 държави-членки, които действат в рамките на общи политики и стратегии, ЕС разполага с критичната маса да реагира на глобалните предизвикателства. ЕС също така е в уникално положение да насърчава европейските норми и стандарти и да ги превръща в световни стандарти чрез международното сътрудничество.

Предлаганият Инструмент за партньорство предлага по-висока добавена стойност в сравнение с настоящото положение, тъй като обхваща стратегията „Европа 2020“ въз основа на ориентираното към екологосъобразен растеж сътрудничество, със засилен акцент върху интересите на ЕС в областта на сътрудничеството с държавите с бързо растящи икономики и индустриализираните държави, както и върху подобряването на климата за осъществяване на стопанска дейност, инвестиции, търговия и научни изследвания и иновации. Чрез него следва да се развие проактивна програма от взаимен интерес с партньорските държави със специална насоченост към стратегическите партньори на ЕС.

Новият Инструмент за партньорство също така ще зачита в по-голяма степен ангажиментите на ЕС спрямо трети държави, с които той е сключил споразумения за партньорство и сътрудничество/рамкови споразумения. Той ще добави надеждност и последователност към външната политика на ЕС, като обвърже защитата на неговите ценности и интереси с конкретни дейности за сътрудничество. В рамките на споразуменията Инструментът за партньорство би могъл да действа и като катализатор за съвместни проекти на ЕС и държавите-членки, тъй като ЕС и неговите държави-членки са обвързани с техните разпоредби. Накрая, той ще подпомага регионалните и двустранните политики на ЕС заедно с ангажиментите на ЕС към процесите и органите на регионалното и международното сътрудничество.

Дейностите за икономическо сътрудничество, стопанският диалог и другите форми на външна икономическа дейност на ЕС биха могли да бъдат мощен инструмент на външната политика. Те биха могли да допринесат за външното проектиране на видимостта и влиянието на ЕС. Това може да подкрепи амбицията на Европа да се превърне в ключов икономически и политически участник на международната сцена както на двустранна основа, така и в многостранни органи като Г-20.

Освен това в сравнение с ИИС сега по Инструмента за партньорство могат да се засилят честотата и осъществимостта на съвместните действия с държавите-членки на ЕС, както и новаторските начини за мобилизиране на ресурси. Ще има на разположение повече средства за подпомагане на операциите по съфинансиране в сътрудничество с органите или агенциите за предоставяне на двустранна помощ или финансовите органи или агенции на държавите-членки на ЕС. Многогодишното програмиране ще даде възможност за по-структурирана и интегрирана стопанска дейност. Публичните и частните партньорства могат да бъдат по-постижими, като се включат няколко участници от европейската бизнес общност. Съчетаването на безвъзмездни средства и заеми също може да се превърне в предпочитан вариант, където това е целесъобразно.