Отчет за дейността на Сметната палата за 2003 г

4333

№ 1/2004

н а С м е т н а т а п а л а т а

з а 2 0 0 3 г.




СОФИЯ

ОТЧЕТ

Предговор 5

1. Одитна дейност на отделенията на Сметната палата 11

2. Одитна дейност на териториалните поделения на

Сметната палата 80

3. Одити и заверки на отчетите на бюджетните организации 138

4. Реализация на препоръките на Сметната палата и

отговорности за констатирани нарушения 141

5. Основни изводи от одитната дейност на Сметната палата 143

и други органи 150

на Сметната палата 154

Сметната палата е държавен орган за външен одит на бюджета и други публични средства и дейности в страната. Тя е създадена в изпълнение на разпоредбата на чл. 91, ал. 2 от Конституцията на Република България със Закона за Сметната палата, приет от

В края на 2001 г. 39-то Народно събрание прие нов Закон за Сметната палата (обн., ДВ, бр. 109 от 2001 г.). С този закон правната рамка на външния одит в Република България се приведе до голяма степен в съответствие с препоръките и изискванията на Декларацията на Международната организация на върховните одитни институции (ИНТОСАЙ) от Лима за водещите направления на контрол на публичните средства и на регламентите на Европейския съюз (ЕС) във връзка с външния одит и защитата на финансовите интереси на Общността.

Сметната палата е независима при осъществяване на своята дейност и се отчита пред Народното събрание. Нейната основна задача е да допринася за доброто управление на бюджетните и другите публични средства, включително и от ЕС, както и да предоставя на Народното събрание и други органи надеждна информация за използването на средствата съгласно принципите за законосъобразност, ефективност, ефикасност и икономичност и за достоверното отчитане на изпълнението на съответните бюджети.

Настоящият отчет е внесен в Народното събрание в изпълнение на изискванията на чл. 46, ал. 1, т. 1 от Закона за Сметната палата. В него са отразени постигнатите резултати в институционалното развитие, основните констатации, изводи и оценки при извършените одити по програмата за одитната дейност за 2003 г., реализацията на препоръките и отговорностите за констатираните нарушения при одитите и обобщените изводи от одитната дейност на Сметната палата през отчетния период.

В отчета са посочени също така взаимоотношенията на Сметната палата с Народното събрание и други органи, участието й в процеса на присъединяване на Република България към ЕС, както и публичността и гласността на нейната дейност.

Основните констатации, изводи и оценки при извършените одити са отразени за пръв път по отделения и териториални поделения на Сметната палата. Това прави отчета по-конкретен и позволява да се получи по-пълна представа за управлението на бюджетните и другите публични средства и състоянието на бюджетната дисциплина в страната през отчетния период.

Основните насоки на това развитие, определени със Стратегическия план на Сметната палата (1999 - 2002 г.), бяха доразвити и затвърдени с изпълнението на туининг проект за нейното укрепване по Програма ФАР 2000 на стойност 1,4 млн. евро. Туининг проектът приключи успешно през м. октомври 2003 г. и получи висока оценка от Делегацията на Европейската комисия (ЕК) в България. Той спомогна за усъвършенстване на дейността на Сметната палата и за повишаване на способността й да гарантира ефективно използване на бюджетните и другите публични средства. Проектът се изпълни съвместно със сметните палати на Обединеното кралство и Холандия, с участието на експерти от Одитната комисия на Обединеното кралство и Сметната палата на Северна Ирландия, което допринесе за усвояването на подходи и процедури в съответствие с добрите европейски практики и успешното им прилагане в одитната дейност.

В условията на засилен мониторинг за изпълнението на поетите ангажименти по глава 28 “Финансов контрол” и на препоръките в Пътната карта за присъединяване на България към ЕС, Сметната палата насочи усилията си през отчетния период към завършване на разработването и прилагането на правната рамка на външния одит в съответствие с европейското законодателство (acquis) и укрепване на своя административен капацитет съобразно европейските критерии.

Приетите и обнародвани в “Държавен вестник” десет одитни стандарта (м. юни 2002 г.) се допълниха със стандарти за одит на приватизацията, концесиите и държавния дълг, които се тестваха в практиката. Приеха се правила за одит на средства от фондове и програми на ЕС, правила за контрол и осигуряване на качеството на одитната дейност, правила за дейността на Сметната палата във връзка с измамите и корупцията, както и девет указания за прилагане на отделните одитни стандарти (планиране на одитната дейност и одитна задача, финансов одит, одит на изпълнението, същественост и одитен риск, одитна извадка, процедури за анализ, одитни доказателства, работни документи и докладване). Разработиха се правила и процедури за финансов одит на бюджетите на общините.

В съответствие с новите приоритети в бюджетната сфера и изискванията за по-добро усвояване на средствата от ЕС се прие Стратегия и одитна политика на Сметната палата. Приеха се също така приоритети и критерии за разработване на програмата за одитната дейност на Сметната палата за 2003 г. и 2004 г.

В рамките на туининг проекта се подготви проект на речник на основните одитни термини на английски и български език, който да подпомогне привеждането на методологията на външния одит в България в съответствие с приетите международни одитни дефиниции и понятиен апарат. Предстои съгласуване на проекта с Агенцията за държавен вътрешен финансов контрол (АДВФК), за да се гарантира използването на еднаква терминология от органите за външен и вътрешен одит.

Одитните стандарти, указанията за тяхното прилагане и приетите правила за прилагане на отделни разпоредби на ЗСП се включиха в Наръчника на одитора, като неговата структура беше съгласувана с експерти от Сметната палата на Холандия. Основната цел на наръчника е да подпомогне одиторите при извършването на отделните одити и докладването на резултатите от тях, което е важно изискване на ЕК за подобряване на качеството на одитите и повишаване на ефективността на одитната дейност. Наръчникът на одитора ще се актуализира, допълва и разширява с нови материали, които отразяват усъвършенстването на различните видове одити, етапите и процедурите на извършването им в съответствие с добрите европейски практики.

Приетите указания за прилагане на одитните стандарти и правила във връзка с одитната дейност се тестваха в започналите през 2003 г. по туининг проекта 13 нови пилотни одита (седем финансови одита, от които три одита за заверка на годишни финансови отчети, с експерти от Сметната палата на Холандия, два одита на средства от ЕС с експерти от сметните палати на Обединеното кралство и Северна Ирландия и четири одита на общински бюджети с експерти от Одитната комисия на Обединеното кралство). Използваните методологически подходи, тяхното съответствие с европейските указания за прилагане на одитните стандарти на ИНТОСАЙ и постигнатите резултати при пилотните одити се анализираха и обобщиха на работни семинари, организирани през 2004 г. с финансовата подкрепа на СИГМА.

Извърши се пилотен одит на възникването и управлението на държавния дълг за 2003 г. в рамките на “лек” туининг проект по Програма ФАР 2001 на стойност 150 хил. евро, с участието на експерти от сметните палати на Германия и Испания, туининг партньори по проекта. Пилотният одит спомогна за повишаване на професионалните умения за одитиране на държавния дълг чрез прилагане на правила, техники и познания, отговарящи на добрите практики в ЕС. Резултатите от одита се обсъдиха на заключителна работна среща, в която участваха народни представители, специалисти от администрацията на президента, Българската народна банка, Министерството на финансите и научни работници.

За подобряване на административната дейност на Сметната палата и на нейното управление се подготви Административен наръчник. Основните документи, включени в съгласуваната с експерти от Сметната палата на Обединеното кралство структура на наръчника, се допълниха с приетите през 2003 г. правилник за вътрешния трудов ред, правилник за издателската дейност, правила за финансово управление и контрол в Сметната палата, както и с документи, свързани с човешките ресурси.

През 2003 г. се усъвършенства организационната структура на Сметната палата в съответствие с препоръките на ЕК за засилване на системно базирания одит и одита на изпълнението. Нейните отделения се увеличиха от осем на десет, като пет от отделенията се специализираха за финансов одит със заверка на годишните финансови отчети и извършване на системно базиран одит за подпомагане на изграждането и ефективното функциониране на системите за финансово управление и контрол в отделните бюджетни организации, а две от отделенията – за одит на изпълнението. Запазиха се съществувалите през 2002 г. две отделения за специфични одити, едното от които осъществяваше одити на средства от фондове и програми на ЕС, а другото - одити на държавния дълг, приватизацията, концесиите, международни договори и спогодби и други публични средства и дейности. Продължи да съществува отделение “Правно осигуряване и развитие на нормативната база на одитната дейност”, което беше ангажирано главно с разработването и прилагането на правната рамка на външния одит и изготвянето на становища по законосъобразността и обосноваността на констатациите в отделните одитни доклади, приемани от Сметната палата. То отделяше особено внимание на констатациите, свързани с търсене на имуществена, административнонаказателна и наказателна отговорност и на нарушения на процедурите при възлагане на обществени поръчки, както и на подготвянето на становища по проблеми, възникнали при одитите, с цел създаване на единна практика в одитната дейност.

Запазиха се шестте териториални поделения на Сметната палата с 27 сектора към тях в центровете на съответните области. Териториалният обхват и седалищата на поделенията на Сметната палата съвпадат с обхвата и центровете на районите за планиране в страната, определени с чл. 6, ал. 3 от Закона за регионалното развитие и член единствен на

Усъвършенства се и структурата на администрацията на Сметната палата. За подобряване на дейността по развитието на персонала и усвояването на нови информационни продукти и софтуерни пакети в одитната дейност се създадоха дирекции “Човешки ресурси” и “Информационни системи и технологии”. Създаде се също така отдел “Правен” към администрацията и се назначи финансов контрольор на Сметната палата. Оптимизира се съставът на съществуващите дирекции “Международна дейност и евроинтеграция” и “Деловодно и стопанско обслужване”.

Във връзка с повишените изисквания за развитието и укрепването на административния капацитет на Сметната палата се приеха политика за човешките ресурси, стратегия за обучение и развитие на персонала и система за въвеждащо обучение на персонала. Приеха се също така компетентности на одиторите и административните служители, както и функционални характеристики на административните звена на Сметната палата. В рамките на туининг проекта по програма ФАР 2000 се разработи и прие правилник за атестиране на служителите от администрацията на Сметната палата с цел оценяване на тяхното трудово изпълнение и идентифициране на потребностите от обучение и развитие. Правилникът се тества в дирекция “Човешки ресурси”, като след подобряване ще се приложи за атестиране на всички служители от администрацията на Сметната палата.

През 2003 г. завърши изпълнението на първата фаза на актуализираната стратегия за информационните технологии на Сметната палата. Със средства по Програма ФАР 2000 в размер на 600 хил. евро се осъществи доставка на техническо оборудване и софтуер за подпомагане на планирането и извършването на одитите, с което се създадоха условия за прилагане на компютърни техники и програми в одитния процес. За подпомагане на дейностите по дългосрочното планиране и развитието на информационните технологии, изграждането на информационната система и компютърно обучение на персонала се учреди Съвет по информационните технологии към Сметната палата и се прие правилник за устройството и дейността му. Съветът се ръководи от член на Сметната палата, а в състава му са включени одитори и служители от администрацията. Разработи се проект на комуникационна стратегия за осигуряване в дългосрочен план на ефективни вътрешни и външни комуникации при изпълнението на основните задачи на Сметната палата.

Засили се ролята на Сметната палата за подпомагане на антикорупционните практики в публичния сектор. През м. февруари
2003 г. в София се проведе международна конференция за ролята и взаимодействието на върховните одитни институции (ВОИ) с други органи в борбата срещу измамите и корупцията. Конференцията се организира в рамките на туининг проекта по Програма ФАР 2000 със съдействието на проекта “Инициатива отворено управление”, финансиран от Американската агенция за международно развитие. Тя очерта приноса на ВОИ за предотвратяване и разкриване на измами и корупция в публичния сектор, за подобряване на прозрачността, отчетността и управлението на бюджетните и другите публични средства. В конференцията участваха първият вицепрезидент на ИНТОСАЙ, представители на Европейската сметна палата (ЕСП), Европейската служба за борба с измамите и защита на финансовите интереси на ЕС (ОЛАФ), Международния борд на одитори на НАТО, ВОИ на Обединеното кралство, Полша, САЩ, Унгария и Холандия, АДВФК, данъчната и митническата администрация и Инициатива “Коалиция 2000”, както и председателят на Комисията за борба с корупцията към Народното събрание, министърът на правосъдието и заместник главният прокурор на Република България.

По проекта “Инициатива отворено управление” се осъществи обучение за разкриването на измами при одити на средства от ЕС и обществени поръчки, както и за използването на компютърни програми в одитната дейност. Извърши се и пилотен одит на приходите и разходите на политическите партии за 2002 г. с участието на експерт от Сметната палата на Испания. На основата на придобития опит при одита се направиха конкретни предложения за подобряване на внесените в Народното събрание законопроекти за политическите партии.

Развитието на Сметната палата беше оценено положително от СИГМА на основата на базисните критерии за оценка на ВОИ на страните, кандидатстващи за членство в ЕС. В доклада на СИГМА до ЕК се посочва, че външният одит в България през 2003 г. отговаря по същество на изискванията на одитните стандарти на ИНТОСАЙ и на критериите на
ЕС за ефективен и ефикасен контрол на публичните средства.

Динамичното развитие на Сметната палата в условията на ускоряване на процесите на присъединяване на Република България към ЕС наложи необходимостта от промени в действащия Закон за Сметната палата за хармонизиране в още по-голяма степен на уредбата на външния одит в България с добрите европейски практики. Във връзка с това през 2003 г. се подготви и предостави на Комисията по бюджет и финанси към Народното събрание законопроект за неговото изменение и допълнение, с цел подобряване на взаимодействието с Народното събрание, създаване на възможности за по-бързо търсене на отговорност за нарушения при използването на бюджетните и другите публични средства, прецизиране на текстове и срокове в закона и привеждането му в съответствие с промените в други закони.

Институционалното развитие на Сметната палата и укрепването на нейния административен капацитет продължава с нов туининг проект по Програма ФАР 2003. През отчетния период се подготви фиш за нов проект на стойност 2 млн. евро, който беше одобрен от ЕК и изпратен на ВОИ на страните - членки на ЕС. В съответствие със стратегическите приоритети за развитието на Сметната палата и приложените процедури на Програма ФАР се избраха за туининг партньори по проекта ВОИ на Германия и Испания, които бяха одобрени от ЕК през м. ноември 2003 г. Новият туининг проект е продължение и доразвитие на постигнатите резултати по приключилия туининг проект по Програма ФАР 2000 и на Стратегическия план за развитието на Сметната палата (1999 – 2002 г.). Неговата главна цел е да продължи напредъкът в развитието на Сметната палата за постигане на съответствие с критериите от Копенхаген. За реализирането на тази цел по проекта се предвижда да се актуализира правната рамка на външния одит, да се доразвият управленският и административният капацитет, да се повишат уменията на одиторите при извършването на различните видове одити и използването на нови софтуерни продукти, което ще способства за по-нататъшното подобряване на одитната дейност на Сметната палата и защитата на финансовите интереси на ЕС.
ІІ. ОДИТНА ДЕЙНОСТ
Сметната палата осъществи одитната си дейност през 2003 г. съгласно правомощията, регламентирани с чл. 91, ал. 1 от Конституцията на Република България и Закона за Сметната палата (ЗСП).

Одитната дейност се изрази в извършване на финансови одити, одити на изпълнението и специфични одити в съответствие с чл. 36, ал. 1 от ЗСП и на одити и заверки на отчети по чл. 44, ал. 1 (отм., ДВ, бр. 38 от 2004 г.) и ал. 2 от ЗСП.

Финансовите одити включиха одити на отчетите за изпълнението на бюджетите по чл. 5, ал. 1 от ЗСП и одити на финансовото управление на бюджетите, извънбюджетните сметки и фондове и управлението на имуществото на държавни органи, министерства и ведомства, органи на съдебната власт, държавни висши училища и общини, както и на управлението на предоставените бюджетни средства на юридически лица, осъществяващи стопанска или нестопанска дейност, съгласно чл. 5, ал. 2, т. 1 – 3 от ЗСП. Финансовите одити обхванаха и дейността по изграждане и функциониране на системите за финансово управление и контрол в съответните бюджетни организации съгласно чл. 5, ал. 3 от ЗСП.

Одитите на изпълнението включиха одити на програми и дейности в областта на социалната политика, здравеопазването, околната среда, сигурността и публичните услуги по отношение на тяхната ефективност, ефикасност и икономичност.

Специфичните одити обхванаха одити на такива обекти като средства от фондове и програми на ЕС, държавен дълг, приватизация, концесии, заемни средства от външни финансови институции и други обекти, подлежащи на одит съгласно ЗСП или специални закони.

Одитната дейност на Сметната палата се извърши по приета от нея годишна програма за 2003 г. съгласно чл. 37, ал. 1 от ЗСП. Програмата се разработи на основата на приети от Сметната палата приоритети и критерии в съответствие с изискванията на т. 3 от Одитен стандарт № 2 – планиране на одитната дейност и одитна задача.

В изпълнение на програмата за одитната дейност за 2003 г. се извършиха 166 одита, от които 123 са финансови одити, 19 – одити на изпълнението и 24 – специфични одити.

Отделенията на Сметната палата извършиха 74 одита, а териториалните поделения – 92 одита, от които 26 одита се осъществиха съвместно с отделенията на палатата.

При одитите се прилагаха обнародваните в “Държавен вестник”
(бр. 63 от 2002 г.) одитни стандарти на Сметната палата съгласно изискванията на чл. 36, ал. 2 от ЗСП, приетите указания за прилагане на отделните стандарти, както и придобитите знания и умения от одиторите при проведените семинари и извършените пилотни одити по туининг проектите. Това допринесе за подобряване и унифициране на подходите при извършване на различните видове одити, подобряване на качеството на одитните доклади и засилване на превенцията по отношение на неефективното използване на бюджетните и другите публични средства, включително и на средствата от ЕС.

За извършените одити се изготвиха и приеха съответни одитни доклади с решения на Сметната палата, при спазване на изискванията на чл. 39 и чл. 40 от ЗСП. На базата на тези доклади са систематизирани и посочени основните констатации, изводи и оценки при осъществените одити от отделните отделения и териториални поделения на Сметната палата.

Ръководството на Администрацията на президента е създало необходимата организация за изпълнението и отчитането на бюджета в съответствие с нормативните изисквания. То е управлявало добре бюджетните и извънбюджетните средства през одитирания период. Взетите управленски решения във връзка с изпълнението на бюджета са създали условия за нормално осъществяване на дейността на Администрацията на президента.

Изградена е система за финансово управление и контрол (СФУК) в съответствие с действащите нормативни актове и са разписани правила за нейното функциониране. Прилагането на предварителния контрол и на двойния подпис при поемането на задължения и извършването на разходи е спомогнало за повишаване на ефективността на контрола при разходването на бюджетните и извънбюджетните средства.

Прилаганата счетоводна политика е съобразена със законовите разпоредби и създава предпоставки за достоверно и пълно отразяване на счетоводната и финансовата информация.

Предприетите разпоредителни действия от ръководството на Администрацията на президента по управлението на предоставеното имущество са законосъобразни и са спомогнали за неговото опазване и ефективно управление.

Създадена е добра организация за спазване изискванията на Закона за обществените поръчки (ЗОП), Наредбата за възлагане на обществени поръчки под праговете, определени в чл. 7, ал. 1 от ЗОП, и Наредбата за условията и реда за възлагане на обществени поръчки, свързани с отбраната и сигурността на страната. Не са констатирани нарушения на процедурите при възлагане на обществени поръчки и на бюджетната дисциплина през одитирания период.

Ръководството на МВР е създало добра организация за планирането, разходването и отчитането на бюджетните средства в съответствие с изискванията на Закона за устройството на държавния бюджет (ЗУДБ) и Закона за държавния бюджет на Република България (ЗДРБ) за 2003 г. Управленските решения на отделните етапи на бюджетния процес са създали необходимите условия и добра организация за осъществяване на дейността на министерството.

Регламентирано е със заповед на министъра на вътрешните работи въвеждането на СФУК съгласно изискванията на чл. 19 от ЗДВФК. Определени са процедурите и елементите, които второстепенните разпоредители с бюджетни кредити следва да включат в СФУК съобразно спецификата на своята дейност.

Разработена и утвърдена е счетоводна политика на министерството, която е съобразена със спецификата на неговата дейност и с основните принципи на счетоводното отчитане, определени в Закона за счетоводството (ЗСч).

Управленските решения на ръководството на министерството са създали условия за ефективно управление на бюджетните и извънбюджетните средства през одитирания период.