Партньори в проекта

Това е резюме на основните заключения от доклада на 2-годишния транснационален проект ‘Установяване на минимални¹ социални стандарти в Европа: Да се постигне решителен напредък за премахването на бедността; Към инициатива на равнището на ЕС относно социалните стандарти’, който разглежда дали едно действие на ЕС за установяването на социални стандарти би засилило борбата срещу бедността и, ако да, как това може най-добре да се направи.

Проектът беше финансиран по Програмата за социално изключване на Европейската Комисия и съ-финансиран от ирландските Агенция за социално включване, Агенция за борба с бедността и НПО “Праг” и от финландското министерство за социални дела и здравеопазване. Той включи партньори от национални и местни власти, изследователски институции и НПО в Ирландия, Финландия, Фландрия (Белгия), Норвегия, Унгария, България и Каталония (Испания), както и две организации на европейско равнище..

Всички изследвания и доклади по проекта могат да бъдат намерени на интернет страница www.eapn.ie. Има материали на множество езици.

Тази тема беше избрана като начин да се проучи как да се засили борбата срещу бедността в Европа, особено във връзка с Отворения Метод на Координация (ОМК) в областта на социалното включване. Необходимостта от силни гаранции за социалните стандарти в Европа често се предлага като възможен път за защита на Европейския социален модел от негативните аспекти на глобализацията и срещу страхът от “слизане към дъното” в социалното обезпечаване в рамките на нарастващо интегриращия се и разширен вътрешен пазар. Това беше особено очевидно в дебатите по реформата на Лисабонската стратегия, по повод на Директивата за услугите, по отношение на флексикюрити (гъвкава сигурност) и активацията на трудовия пазар и в дебатите около Конституционния договор на ЕС. Налице са малко опити, обаче, да се определи какво могат да означават социалните стандарти на равнището на ЕС и как те могат да бъдат въведени по начин, който усилва борбата срещу бедността и в същото време отчита разнообразието на социалните системи и подходи и принципа на субсидиарността.

Първата стъпка беше да се дефинират ‘социалните стандарти’. Тъй като понятието има различни значения в различни региони и различни контексти, партньорите приеха работна дефиниция:

“За целите на този проект, социален стандарт означава комплекс от общи правила и/или закони, посредством които публичните власти осигуряват човешко достойнство и фундаменталните социални права, като се гарантира адекватно ниво на ресурсите и услугите за всички.”

“Този проект ще се фокусира особено върху социалните стандарти, тъй като те допринасят за изкореняването на бедността и осигуряването на равно участие в обществото.”

Проектът обсъди, посредством процес на изследвания и дискусии на регионално, национално и транснационално равнище, как едно общо действие по отношение на социалните стандарти на Европейско равнище може да допринесе за гарантирането, че всички хора имат достъп до ресурсите, необходими за да живеят с достойнство, особено по отношение на схемите за минимални доходи и достъпа до качествени услуги от общ интерес... Проектът също така спечели от дискусиите на 5тата и 6тата Европейски срещи на хората, живеещи в бедност и социално изключване. Българският партньор представи проекта на 5тата Европейска Кръгла маса по проблемите на бедността и социалното изключване в Тампере, което осигури възможност за по-широка дискусия и дебат.

Две основни паневропейски изследвания бяха проведени от Европейската социална обсерватория по Проблеми на социалните стандарти и социалните права (Глава 2) и Минимални подоходни стандарти в разширения ЕС – Ролята на схемите за гарантиран минимален доход (Глава 3).

Допълнително, серия от изследвания и семинари, проведени във всяка страна или регион партньор, проучиха как се прилагат социални стандарти на съответното административно равнище и бяха извлечени уроци относно възможностите за установяване на стандарти на равнището на ЕС. Следващ доклад, от българската фондация Перспектива, основан на историята на екологичните стандарти, очерта един възможен подход към установяването на стандарти. Той акцентира върху значението на процеса на развитие и прилагане на такива стандарти и препоръчва да не се предприема изведнъж въвеждането на комплекс от стандарти чрез еднократен законодателен акт. (Глава 4)

Изходен пункт на обсъждането беше консенсусът, че липсва напредък в изкореняването на бедността и социалното изключване и е необходимо да се въздейства върху ерозията на жизнените стандарти и върху запазващите се ниски нива на социална защита в много страни членки. Дебатът се разви в контекста на скорошните политически развития, които изглежда представляват потенциална заплаха за подобряването на съществуващата ситуация, особено с оглед на нерешителното изключване на социалните и здравни услуги от Директивата за услугите и липсата на очевиден напредък по постигането на консенсус между страните членки по отношение на развитието на хоризонтална правна рамка на ЕС, гарантираща ключовите принципи за предоставяне на Услуги от общ интерес и в частност на социални и здравни услуги от общ интерес.

В контекста на този дебат, партньорите се съгласиха да не се фокусират прекалено върху това какво е политически постижимо в краткосрочен план, а да се съсредоточат върху въпроса какво би било полезно в дългосрочен план.

Към края на проекта, партньорите стигнаха до извода, че е по-подходящо да се мисли за развитието на социалните стандарти като процес, вместо да се фокусират върху определени стандарти и единичен законов акт по тяхното въвеждане. Това е в съответствие с традицията на ЕС за изграждане на консенсус, с голямото разнообразие на икономическите, социални и културни традиции в ЕС и с принципите на субсидиарността.

В рамките на проекта бяха предложени широк спектър от възгледи по това как ЕС може да засили социалните стандарти. Основните дискутирани варианти бяха:

1. 
   Инициатива да се засили Отвореният метод на координация (ОМК) в областта на социалното включване.
   
2. 
   Директива, изискваща от страните членки да гарантират човешкото достойнство чрез въвеждането на съгласувани стандарти за доходи и услуги
   
3. 
   Засилено законовото прилагане на ключови инструменти, такива като ревизираната (Съвет на Европа) Европейска социална харта и Хартата за фундаменталните права на ЕС.
   

Вариант 1: Засилване на ОМК за социално включване

Двете главни методологии, които се използват за създаване на бюджетни стандарти в последните години са методът на Отдела за семеен бюджет (ОСБ) и методът на Центъра за изследване на социалната политика към университета в Лубъроу, известен като Консенсусен бюджетен стандарт (КБС).

Текущо съвместно изследване, проведено в Обединеното кралство от ОСБ и Центъра за изследване на социалната политика, комбинира техните методи и подходи:

‘Този съвместен проект цели да развие стандарт, който е основан на социален консенсус относно благата и услугите, които всеки в Британия би трябвало да може да си позволи, като в същото време използва и експертно знание относно базисните жизнени потребности и модели за разходи’ (Брадшоу, 2005).

Изследване на Винсетианското партньорство за социална справедливост в Ирландия, използва подобен комбиниран подход –Консенсусен бюджетен стандарт заедно с експертно мнение. За да се конструира Стандарт за минимален базисен бюджет, хората живеещи в типовете домакинства, за които е конструиран бюджета, са организирани във фокус групи, където те действат като комитети за установяване на своите собствени стандарти.

Тук е представена една предварителна картина на обхвата и съдържанието на едно предложение за продължение на проекта. Предложението ще потърси подкрепа, за да развие по-детайлен модел и да провери цялостния процес в един следващ проект:

1. 
   Следвайки постигнатото от Съвета на Европа съгласие относно общ комплекс от принципи за човешкото достойнство, основани на Препоръката от 1992 г., Комисията приканва страните членки да стартират консултации за установяване на социални стандарти в ЕС.
   
2. 
   Страните членки организират регионални панели, които отразяват структурата на общото население в региона, включително и хората, които са пряко засегнати от бедността и социалното изключване, както и други ключови заинтересовани лица на регионално и локално ниво, за да определят комплекса от блага и услуги, които са необходими за един достоен живот. Страните членки определят на каква основа да се диференцират регионалните панели (напр. градски/ селски, западни/ източни и т.н.), и дават възможност за представителност на специфични субгрупи от населението, ако желаят да участват при формулирането на стандарти (напр. хора с увреждания, роми, самотни родители и т.н.). Тези панели трябва да са представителни за различните икономически и социални характеристики на регионалната и групова специфика на населението.
   
3. 
   Панелите обсъждат какви блага и услуги са задължителни, за да се живее по достоен начин в региона. Резултатите стават предложение за адекватни социални стандарти и трябва да се оформят окончателно чрез социален консенсус. Групите след това изчисляват цената на избраните стоки и услуги във валутата на съответната страна, използвайки най-широко срещаните цени за потребителя. При това, те вземат под внимание кои услуги се предлагат безплатно от публичните власти и, ако няма такива услуги, колко средства са необходими за придобиването им. Това изчисление би представлявало базата за формулиране на препоръка за стандарт за адекватен доход за достоен живот.
   
4. 
   Комплексът от блага и услуги трябва да се тества върху случайна извадка от населението, за да се оцени неговата адекватност. Други начини за “обратна проверка” могат също да се използват, както се препоръчва от ОСБ и Центъра за изследвания по социална политика, като използване на фокус групи за оценка доколко подходящи са направените предложения (Винсентианско партньорство, 2007) и използване на предложения от други експерти, като специалисти по хранене. След това, ако е необходимо, се правят промени и се търси консенсус.
   
5. 
   Панелите определят степента, в която настоящите получавани доходи, чрез системата за социална защита, в комбинация с безплатно предоставяните услуги, или тези, които може да се закупят с наличните доходи, гарантират приемлив жизнен стандарт за достоен живот, основан на възможността човек да може да си позволи комплексът от блага и услуги, определен чрез горните процедури. В ‘бедните’ страни членки, вероятно процентът ще бъде по-нисък; в богатите – по-висок. Ще бъде необходимо да се направят и корекции в зависимост от възрастта за потреблението на някои стоки и услуги и тогава да се изчисли разход за седмица за съответните пера. Използването на подходящи индикатори, които измерват адекватността на социалните стандарти е съществено за този процес. Тези индикатори трябва да измерват това, което е на “входа” (т.е. действителния обем на наличните ресурси, необходими за поддържане на дохода, спрямо обема на ресурсите, необходими за “адекватна” поддръжка на дохода) и това, което е на “изхода” (т.е. степента, в която хората се чувстват удовлетворени от достъпа до услуги). Както и по отношение на общото население, ефективното включване на хора, живеещи в бедност, е от съществено значение за правилното протичане на процеса.
   
6. 
   Комисията поканва страните членки да развият и представят, като част от своите Национални планове за действие за включване, многогодишен план, който определя ясни цели, разкриващи как ще бъде постигнат прогрес, така че всички хора да имат достъп до равнищата на доходи, за които е постигнато споразумение, и които осигуряват достъп до блага и услуги, в съответствие с договорените социални стандарти.
   
7. 
   Всяка страна членка развива конкретен план, за да гарантира, че комплексът от блага и услуги е налице и е постижим за всички хора на дадената територия. Ефективното участие на широката публика, социалните изследователи и хората, живеещи в бедност, при определянето на целите има фундаментално значение за този процес.
   
8. 
   Комисията оценява плановете и наблюдава прогреса като част от годишното оценяване в рамките на ОМК, идентифицирайки ключовите предизвикателства в рамките на нормалния цикъл на Отворения метод на координация за социална защита и социално включване.
   
9. 
   На всеки три години, страните членки ще бъдат канени да представят доклад за напредъка, като част от своите Национални стратегически доклади за социална защита и социално включване (НСДСЗСВ). Този процес ще включва консултации с регионалните панели, които имат за задача да наблюдават напредъка, който е постигнат.
   
10. 
    Комисията би следвало да представя своите коментари по тези доклади за напредъка, като част от оценката на НСДСЗСВ.
    
11. 
    Парламентът и “Пролетният” Европейски съвет обсъждат доклада на Комисията.
    
12. 
    Страните членки са поканени да последват препоръките на Комисията, Съвета и Парламента през следващия период и да отчетат в следващите си доклади какво са направили в отговор на препоръките.
    

Необходимо е да се осигурят съответните ресурси за процесите на участие. Този разход би могъл да се сподели между националните правителства и ЕС с насочване на фондове на ЕС към тези, които са в най-голяма нужда. Мащабът на финансовата подкрепа за процеса на участие ще бъде ранен индикатор за политическата воля на ЕС и националните/ регионални правителства да атакуват проблема с бедността и социалното изключване чрез прилагане на социални стандарти. Нещо повече, необходимо е, също така, да бъдат достъпни достатъчно ресурси, така че да може да се приложат съответните национални/ регионални социални стандарти. Ако това не бъде направено, целият процес на участие ще бъде само една устна консултация и процесът на установяване на социалните стандарти ще стане жертва на същите проблеми, които теглят назад социалното включване сега (вж. Глава 3).

Проектът препоръчва да се извърши по-нататъшна работа по развитие на горното предложение в един детайлизиран инструмент (от Комисията или чрез следващ проект) който да бъде приложен като пилотен проект в някои страни членки, преди да се приложи на ниво ЕС.

Вариант 2: Директива

Въпреки че участниците не постигнаха съгласие относно желателността и възможността да се използва Директива, за да се подкрепи правото на човешко достойнство на ниво ЕС, все пак много партньори смятат, че този подход не би трябвало да бъде изоставян, а трябва да бъде изследван и обсъждан и по-нататък.

Доклад за дискусия, представен от EAPN Ирландия на експертния семинар по проекта, проведен в Будапеща през ноември 2006, предлага Директива за изкореняване на бедността в ЕС чрез изискване към страните членки да установят адекватни социални стандарти, особено в областите на доходите и социалните услуги.

Директивата би трябвало да изисква от страните членки да:

“…признаят в контекста на целенасочени и систематични усилия за премахване на социалното изключване, фундаменталното индивидуално право на достатъчни и сигурни ресурси и обезщетения и в съответствие с това да адаптират своите системи за социална защита”.

Документи на ЕС признават, особено в контекста на Стратегията за социално включване, многоизмерния характер на бедността. Това би могло да означава и изискване за гарантиране на ресурсите, необходими за живот в достойнство в областта на доходите и услугите, предоставяни на бедните. Такава Директива, би могло да стимулира установяването на социални стандарти в посочените области в рамките на Общностната компетентност и обхвата на ‘Метода на общността’.

Това може да изисква промени в Договора, за да се създадат нови компетенции.

Координационни механизми, като ОМК, биха играли също така важна роля през “преходния” или “конвергентен” процес. При разглеждането на нивата на минимални доходи, както общо европейски, така и национално специфични, трябва да се вземат под внимание съществуващите минимуми в страните членки.

От страните членки би трябвало да се изисква да гарантират правото на достъп до важни услуги, необходими за живот в достойнство. Списъкът на такива услуги би трябвало да се определи във връзка с правата, заложени в Европейската (ревизирана) социална харта и Хартата на ЕС за фундаментални права. Неизчерпателен списък, който трябва да се дискутира по-нататък, може да включва: здравеопазване (превенция и лечение); образование и обучение през целия живот; жилищно настаняване; грижи; обществени услуги.

Това трябва да се развие политически чрез Метода на Общността (предложение на Комисията на базата на изследвания и съвместно решение на Съвета и Парламента и т.н.), основан на принципите на Европейската социална харта и Хартата на ЕС относно фундаменталните права.

Както и в случая със значими политики в областта, например, на бюджетните изисквания, според критериите от Маастрихт, изискванията за здравето и сигурността или законодателството по околната среда, процесът на конвергенция би трябвало да обхваща минимален времеви план за целия ЕС със специфични национални изключения при особени случаи и изискване за “не регресия”, за да е сигурно, че всички страни членки се придвижват систематично към договорените стандарти.

Законодателството, формиращо системата, би трябвало да стане част от acquis communautaire, изискващо новите страни членки да се включат в изискванията за определен договорен период

Приложение За да се въведат ефективно социални стандарти, ще бъде необходимо да се включат както наказания за неизпълнение, както е в случая с конвергентните критерии и по-голямата част от законодателството в областта на природната среда, така и техническа и вероятно финансова помощ за страните членки, които се придвижват към установените стандарти. Такава подкрепа може да включва, като част от договорен стъпка по стъпка процес за придвижване към съответствие:

• 
  Използване на специално предназначени структурни фондове (както е в случая с поддържане на равенството между половете) или друга финансова подкрепа за инвестиране в капиталова инфраструктура, необходима за привеждане на услугите в съответствие с договорените стандарти, вземайки предвид бюджетните ограничения на ЕС.
  
• 
  Разхлабване на критериите от Маастрихт чрез специални клаузи, така че да се намали част от текущите разходи, необходими за въвеждане в съответствие на схемите за минимален доход и достъп до услуги.
  

На семинарите и кръглите маси по проекта, беше посочено, че Европейската социална харта на Съвета на Европа (ревизирана версия, 1996) и Международната спогодба за икономически, социални и културни права (ООН) може да се прилагат по-пряко в ЕС (Глава 3).

Правата, дефинирани в тези споразумения, ако се прилагат пълно биха предоставили силна основа за социалните стандарти.

Независимо че партньорите виждат добавена полза от натиска за по-добър мониторинг на тези права на национално ниво, от гледна точка на този проект, споразуменията също така могат да осигурят допълнителна полза на европейско равнище, например чрез:

• 
  Възможен е процес за наблюдение и поддръжка на тяхното приложение на равнището на ЕС, чрез нов или ре-интегриран процес на ОМК;
  
• 
  Договор или политическо изискване страните членки да инкорпорират техните клаузи в своите национални закони, в съответствие с начина, по който е инкорпорирана Европейската конвенция по човешките права в законите на много страни членки;
  
• 
  Използване на правата, дефинирани в посочените документи, като отправна точка за развитие на стандарти, посочени във вариант 1 и 2
  

Във Финландия бе изразена загриженост, че ако стандартите бъдат унифицирани и на ниво, което е приемливо за тези, които имат най-ниски жизнени равнища, това би могло да предизвика спад в стандартите на страните, където нивата на живот и качеството на живота са сравнително високи. Ако бъдат създадени унифицирани стандарти на ниво ЕС, те могат да въведат нова референтна точка, вероятно на твърде ниско равнище. Дори и на национално ниво, стандартизирането не винаги е водело до очакваните резултати тъй като локалните различия и тези в индивидуалните потребности е трудно да се представят в унифицирана форма.

Постигнато беше общо съгласие, че най-полезни са процес стъпка по стъпка, както и изграждането на консенсус с публичен дебат и оценки на социалното въздействие, вместо да се представи пълен комплекс от стандарти в рамките на проекта. Финландската кръгла маса подчерта, че приоритет трябва да бъде засилването на ОМК чрез по-добър мониторинг на ниво ЕС и национална подкрепа. Подчертано бе също значението на взаимното научаване в областта

Много от регионалните Кръгли маси подкрепиха идеята за Директива, въпреки че бе подчертано, че това е подход, който най-трудно се прилага политически. Българската Кръгла маса дефинитивно подкрепи необходимостта от обвързващ законов инструмент за въвеждане на социални стандарти - ‘…участниците единодушно се съгласиха, че нито националните политики, нито ОМК могат да играят значима роля за прилагане на социални стандарти в страната….’ Те считат, че ако това не се постигне, българското обществено мнение скоро ще схваща ЕС като един икономически и екологичен съюз на политически и икономически елити, а не като съюз със социални ангажименти на политиките. В действителност, консенсусът в българското общество по повод интеграцията в ЕС беше до голяма степен основан на очакванията, че ще допринесе за подобряването на жизнените стандарти.’

Докладът на фламандската Кръгла маса отбелязва че ‘...ОМК може би не е най-мощният инструмент, който имаме на европейско равнище, но миналото показва, че предлагането на по-обвързващи средства в началото на подготовката на нови решения не работи успешно. ... При стартирането на общ процес между страните членки изглежда не може да се очаква нещо повече от системата на така наречените “прегледи между равни” и изтъкването на добри практики. Само на по-късен етап на процеса може да се разглеждат възможности за по-обвързващи средства като насоки или директива …. Много участници считат, че един усилен ОМК е най-многото, което можем да целим’.


Благодарности

Проектът би искал да изрази благодарност за финансовата подкрепа, осигурена преди всичко от Европейската Комисия като основен спонсор чрез Програмата: Проекти за транснационална обмяна, и на финландското Министерство за здравеопазване и социални дела, на ирландските Агенция за социално включване, Агенция за борба с бедността и НПО “Праг”.

Проектът би искал също да признае приноса на всички партньори за създаването на този документ, както и на различни други документи, доклади и процеси, организирани и предприети през двете години на реализацията му. Проектът би искал да благодари на тези, които присъстваха на различните срещи и семинари по проекта. Техните приноси като докладчици и участници бяха безценни за развитието на работата.

Джанис Рансъм