Програма по дисциплината «Основи на публичната администрация»

София 2005

с доц. д-р Николай Арабаджийски, автор, 2005г.

Настоящият учебник е разработен в съответствие с учебната програма по дисциплината «Основи на публичната администрация». Съдържанието на темите е съобразено с новите научни разработки и изследвания от областта на професионалното направление «Администрация и управление» и достиженията на правните, социалните и политически науки. Тематиката е разработена на базата на действащата нормативна уредба към 01.01.2005г. в Република България отнасяща се до организацията и функционирането на българската публична администрация.

В общата част тематиката отнасяща се до местното самоуправление и местната администрация е разработена в ограничен обем, а в специалната част не е включена тематиката отнасяща се до публичните финанси. Темите са предмет на изучаване от други учебни дисциплини, като съществуват множество научни разработки, които предоставят необходимите научни знания и умения на обучаваните.

Учебникът е предназначен за студенти обучаващи се за придобиване на образователно-квалификационните степени «бакалавър» и «магистър» по специалности от професионалнтото направление «Администрация и управление», както и от други студенти, научни работници, експерти и специалисти изучаващи и прилагащи теорията в практиката на публичната администрация.

Авторът благодари на рецензентите на учебника: член кореспондент професор Стефан Стойчев, доктор по право; професор Тодор Танев, доктор на политологическите науки; професор Иван Попов, доктор по социология и доцент Стефан Симеонов, доктор по история и доктор на икономическите науки за обективните рецензии и критичните бележки с които се е съобразил.

Авторът ще бъде благодарен за всички бележки и препоръки направени от учени и специалисти от практиката с оглед бъдещото усъвършенстване на учебника.

СЪДЪРЖАНИЕ

Глава първа

”ОСНОВИ НА ПУБЛИЧНАТА АДМИНИСТРАЦИЯ”

1. 
   Предмет и методология на учебната дисци­плина ”Основи на публичната администрация”.
   

Учебната дисциплина ”Основи на публичната администрация” е сравнително нова учебна дисциплина. През 50-те и 60-те години на ХХ век тематика от нея се преподава масово в някои университети на напреднали страни. Обикновено това са били един или няколко курса под различни наименования в специалности, като “Бизнес”, ”Право”, ”Политически науки” и други. Отделни учебни специалности по проблемите на публичната администрация се създават по-късно.

В България университетски курсове по публична администрация, като отделни правни дисциплини са четени още през 30-те и 40-те години в Юридическия и Стопанския факултети, като например: “Чиновническо право”, ”Общинско право”, като части от “Административното право” и от някои финансови или стопански дисциплини. След 70-те години с оглед да се посрещнат нуждите на практиката в Юридическия факултет на Софийския университет се въвеждат и икономически дисциплини, като: “Организация на народните съвети”, ”Теория на социалното управление”, а в Стопанските факултети започват да се четат дисциплини, като “Теория на организацията”, ”Контрол и контролна дейност”.

Курсове по “Публична администрация” в отделни факултети започват да се четат едва през 90-те години. Първите университетски специалности по публична администрация в България са организирани в Американския университет в гр. Благоевград и в Нов български университет – гр. София. След 1992 г. започват да се създават и магистърски програми по публична администрация, като: ”Публична администрация”, “Държавна и местна администрация”, “Европейска публична администрация” и др.

В последствие с оглед акцента и професионалната насоченост на бъдещите специалисти, дисциплината започва да се преподава под различни наименования – “Публична администрация”, “Основи на публичната администрация”, “Въведение в публичната администрация” и “Увод в публичната администрация”. Хорариумът им също е различен, но темите от лекционните курсове са преобладаващо идентични.

Актуалността на учебната дисциплина “Основи на публичната администрация” се определя от развитието и реформата на българската администрация и европейската и ориентираност, както и от нуждата от професионално обучени администратори във всички нива на държавното управление и държавната власт. Тя е съобразена с образователната подготовка на студентите и придобитите от тях предварителни знания от средното им образование. Дисциплината е адаптирана към изискването за придобиване на базови знания, предоставящи възможност в последствие изучаването на други учебни дисциплини, формиращи специалността “Публична администрация”.

Обучението по дисциплината е насочено към придобиване на цялостна представа от студентите за научните и приложните аспекти на публичната администрация и за нейните основни дейности.

Обект на учебната дисциплина е организацията и функционирането на системата на българската публична администрация.

Предмет на учебната дисциплина са: същността, функциите, структурите и дейностите на публичната администрация; нейния обхват и видове администрации; основните принципи на организация на дейността й; статута и отговорностите на служителите в администрацията, тяхното обучението и кариерното им развитие.

Учебната дисциплина дава базови знания на обучаваните за теоретичните и практико-приложните аспекти, за реализирането на основните дейности на администрацията: административно обслужване на физическите и юридическите лица; възлагане на обществени поръчки; предоставяне и защита на обществена информация; на класифицирана информация и на лични данни, както и за осъществяваната административно-наказателна дейност.

Учебният материал включва проблематика отнасяща се и до противодействието на корупцията в публичната администрация, формите на контрол на нейната дейност; значението на институцията ”омбудсман” и интеграцията на новата българска администрация с публичните администрации на страните-членки на Европейския съюз.

Изучаването на учебната дисциплина има за цел:

• 
  да представи съвременните тенденции в развитието на българската публична администрация;
  
• 
  да систематизира и предложи базови знания с оглед прилагането на законите в дейността на публичната администрация;
  
• 
  да очертае ролята и отговорността на всеки служител от публичната администрация в процеса на модернизирането й;
  
• 
  да запознае обучаваните с възможностите за професионална кариера в публичната администрация;
  
• 
  да очертае предизвикателствата и отговорностите пред новата българска публична администрация в процеса на присъединяване към Европейския съюз.
  

Учебната дисциплина дава въвеждащи знания за решаването на проблемите в обществото. Тя се занимава с разкриването, определянето и решаването на проблеми, които засягат и администрацията и гражданите.

Учебната дисциплина “Основи на публичната администрация” се занимава с многобройни мениджърски техники и научни подходи не само за вземане на решения, но и за подобряване на ефективността и продуктивността на административната дейност, които са предмет на изучаване от други учебни дисциплини изучаващи въпросите на управлението. Изучаването на учебната дисциплина създава управленски, мениджърски и организационни умения. Те се съчетават с познаването на правните основи на публичната администрация. Правният режим на служителите в публичната администрация, правното регулиране на институциите и отношенията в сферата на публичната администрация насочват към прилагане на гаранциите за правилна и законосъобразна дейност на администрацията.

Учебната дисциплина дава знания, както за същността, функциите, структурата на държавното управление, за мястото и ролята на държавните и местните органи при осъществяване на изпълнителната дейност на държавата, така и за същността, функциите и структурата на администрациите на законодателната и съдебната власт, и на президентската администрация. Студентите изучават кой орган какви правомощия има, какви въпроси може да решава и как да ги решава, както и за компетенциите на администрацията която го подпомага. Това дава знания кой орган има отговорността при решаването на определени въпроси, към кой орган трябва да се адресира съответната молба или искане, кой може да контролира законосъобразността и правилността на решението, кой може да контролира изпълнението.

Съвременните сложни проблеми и необходимостта от административна реформа имат съществено влияние върху академичната ориентация към изучаването на учебната дисциплина ”Основи на публичната администрация”. Тя е сравнително нова учебна дисциплина ползваща достиженията на обществените науки. Новите проблеми в обществото изискват нови решения, основаващи се на нови научни теории. Старите теории, които може би са били ефективни при администрирането на отношенията в обществото в миналите години не са били съобразени за разбирането и разрешаването на проблемите. Учените в сферата на публичната администрация са заинтересовани не само от развитието на нови научно-теоретични знания, но обръщат сериозно внимание на съществуващия административен опит и практика, за да могат да разберат, оценят и формулират новите изисквания на гражданите и обществото към администрацията, както и произтичащите от това нови задачи на администрацията. Студентите изучаващи учебната дисциплина получават знания освен за класическите административни и организационни теории и за новите теоретични постановки, умения и техники, които съответстват на съвременната обстановка.

Служителите на съвременната публична администрация играят основна роля в периода на прехода. Те са тези, които следва да трансформират кризата в необходима и полезна промяна. Самата промяна трябва да се разглежда като неотделим елемент от усъвършенстването на публичната администрация. Необходими са обучени и активни, новаторски настроени и творчески мислещи администратори, които ще могат да поемат новите роли в администрацията. Ето защо изучаването на дисциплината “Основи на публичната администрация” е необходимо и актуално за бъдещите администратори.

Административната реформа в Република България, усъвършенстването на административните дейности и услугите за населението, подобряването на работата на централната и местната изпълнителна власт е невъзможно без наличието на съвременно и модерно подготвени администратори. Формалните изисквания за специално обучение по публична администрация за определени категории ръководни и функционални държавни служители и лица, работещи по трудово правоотношение в администрацията налагат изучаването на нейните основи.

Както всяка учебна дисциплина и дисциплината ”Основи на публичната администрация” използва определена методология. Тя е плод на сериозни научни изследвания в областта на организацията и функционирането на публичната администрация.

Методологията на учебната дисциплина включва използването на историческия, системния и структурно-функционалния подходи на базата на извършен правен и сравнително-правен анализ. Публичната администрация се изучава от момента на нейното институционализиране до съвременните условия. Това е важно с оглед да се оцени положителния опит при нейното организационно структуриране и дейност.

Чрез системен подход публичната администрация се разглежда като динамична система. Разкриват се връзките между подсистемите и взаимодействията им с външни структури. Подсистемите на публичната администрация се разглеждат до ниво самостоятелна организационна единица, като се набляга на основните дейности на отделните видове администрации.

Публичната администрация се разглежда, като създадена и функционираща в организационни рамки. Организационните модели на публичната администрация и нейните структури са също предмет на изучаване.

• 
  бакалавърско ниво – при което се изучават процесите и отношенията в публичната администрация като единна организация. То следва да съответства на образователно-квалификационната степен “бакалавър по публична администрация”;
  
• 
  магистърско ниво - то е важно да обясни ролята и значението на публичната администрация за цялото общество. Това ниво следва да съответства на образователно квалификационната степен “магистър” по специалности от професионалното направление “Администрация и управление”;
  
• 
  ниво на образователната и научна степен”доктор” - при него следва да се изучава и изследва чуждестранния опит при структурирането и дейността на публичната администрация. Това ниво ще спомогне не само за сравнителния подход в оценките и техните специфики, минуси и плюсове, но и ще представлява и ценна обмяна на опит. В тази връзка е целесъобразно, като самостоятелна научна специалност да се установи и специалността ”Публична администрация”.
  

2. 
   Система на учебната дисциплина
   

Учебната дисциплина изучава нормативната основа на публичната администрация в България включваща: законодателната уредба на държавната служба; законите за правния режим на държавните служители и лицата, работещи по трудово правоотношение в администрацията, както и прилагането на нормативни актове при реализиране дейностите на администрацията.

Дисциплината включва изучаването на функциите и принципите на организация на дейността на публичната администрация. Устройството на публичната администрация се изучава чрез системен подход по отношение на организационните модели на държавната/централна и териториална/ администрация, както и на администрациите на организациите за публични услуги, с идеална цел и на публичните стопански предприятия с държавно и общинско имущество.

Особено внимание се обръща на длъжностите в държавната администрация. Изясняват се понятията за държавни служители и лица, работещи по трудово правоотношение в администрацията, както и тяхната класификация.

Внимание е отделено на статута и отговорностите на служителите в администрацията, тяхното обучение и атестиране.

В специалната част учебната дисциплина изучава въпроси свързани с външната административна дейност на публичната администрация. Разглеждат се такива свързани с административното обслужване на физически и юридически лица, управленската етика, възлагането на обществени поръчки от органите на държавната власт и местното самоуправление. Дисциплината изучава и такива важни въпроси, като предоставяне на обществена информация и защита на лични данни от публичната администрация, както и предоставяне и защита на класифицирана информация.

Съществено място заема проблематиката свързана с административно-наказателната дейност, осъществявана от органите и длъжностните лица на държавната администрация. Изучават се причините и условията за корупция в публичната администрация и възможностите за нейното противодействие.

Учебната дисциплина изучава видовете контрол/институционален, обществен, граждански, съдебен/ и прокурорски надзор на дейността на публичната администрация, значението на институцията ”омбудсман”, както и интегрирането на българската администрация с публичните администрации на страните-членки на Европейския съюз.
3. Публичната администрация – изучавана като учебни дисциплини или самостоятелна наука
Тезата на автори, че различните учебници и различните монографии използват разнородни аспекти и комплекси от въпроси върху които концентрират вниманието си при разработването на теорията на публичната администрация е вярна.⁶ Едни от авторите се занимават предимно с въпросите на организациите, организационните структури, организационното поведение, персонала и ръководителите в публичната администрация. Други превръщат процесите на планиране, вземане и изпълнение на решения в администрацията във фокус на теорията за администрацията. Трети изследват най-важните функции в публичната администрация: планиране, финансиране, контрол, международни отношения. Четвърти разглеждат системата на органите на публична администрация, административния апарат, правомощията на органите и административните техники. Ако теоретиците на публичната администрация трябва да се обединят около едно единно съдържание на учебната дисциплина “Основи на публичната администрация” едва ли ще се получи единомислие.

Неприемливи са защитаваните тези, че публичната администрация е: уникална наука, млада наука, интердисциплинарна наука, наука за управлението, икономическа наука, социологическа наука, наука за организациите, психологическа наука, информационна наука.⁷

Всяка наука представлява теоретическа систематизация на обективни знания за действителността, както и резултатите от тази дейност. Всяка наука представлява относително самостоятелен клон, дял от тази дейност и съответната съвкупност от знания за определена част от природата или обществото. Основна задача на науката е откриването на законите на природата, на обществото и човешкото мислене, които никога не могат да имат окончателен и абсолютен характер.⁸

В този смисъл тезата, че “Публичната администрация” е уникална наука подлежи на научна критика.Учебната дисциплина “Основи на публичната администрация” е интердисциплинарна учебна дисциплина опирайки се на различни общопризнати науки, съставляващи обществените науки. Поддържаме тезата, че “Науката за публичната администрация” е част от системата на обществените науки. Тя е самостоятелна научна теория изследваща комплексно публичната администрация.

Науката за публичната администрация се занимава с изследвания, с репрезентации и с обучение. Изследването на публичната администрация е сложен и продължителен процес, който протича във времето. Този процес е започнал с формулирането на първия научен проблем за организацията и функционирането на публичната администрация и ще завърши със създаването на научно издържана теория обединяваща изследванията на различни научни проблеми за нея.

Теорията за публичната администрация се различава от простото й описание с помощта на понятийния апарат с който си служат различните обществени науки. В теорията има различни равнища – описателно, разкриващо връзките между елементите и представящо логиката на описаните връзки.

Критерий за истинността на теорията за публичната администрация е практическата дейност на публичната администрация. Връзката на теорията за публичната администрация е основна връзка с науката за нея. Различават се два типа отношения на теорията с практическата дейност на публичната администрация – теория предхождаща практиката и теория последваща практиката.

Теориите които предхождат практиката се създават по пътя на умозрителните заключения, по пътя на дедукцията по време на изследванията и експериментите. Този тип теории не са характерни за науката за публичната администрация.

Теориите които следват практическата дейност на публичната администрация се създават в следствие на натрупания продължителен практически опит, който от определен момент дава възможност за преценка на съществени връзки, разкривани отвъд видимостта на простото описание. Този тип теории са характерни за науката за публичната администрация.

Учебната дисциплина “Основи на публичната администрация” ползва достиженията на множество обществени науки – правни, икономически, социологически, политологически, исторически, психологически и др. Поради това публичната администрация би могла да бъде видяна и изследвана през призмата на различни обществени науки. В правото си на независима и интегрирана област на знанието публичната администрация се изучава от гледните точки на различните дисциплини, обикновено тези от политическите науки, правото, икономиката и социологията.¹⁰

Учебната дисциплина ”Основи на публичната администрация” ползва достиженията на политическите науки, но самата публична администрация не е политическа наука. Вярно е, че администрацията е тясно свързана с политиката, но учебната дисциплина не следва да се свързва и да е под влиянието на политиката. Чрез учебната дисциплина не се осъществява държавната политика, поради което тя не следва да е под влиянието на политическите процеси, промени и фактори в държавата и обществото. Тя само ги изучава. Политическият анализ е част от политическата наука, който се прилага и в дейността на публичната администрация при изследването на формирането и осъществяването на държавната или местната политика или в политиката на отделните отрасли на управлението. Чрез него се изучават връзката и подчинеността на критериите при избора или реализирането на определени решения на органите на държавната и местната власт, но такива решения не се взимат от студентите при изучаване на дисциплината. Характерно за политологичния подход към изучаването на публичната администрация е разбирането, че политиката се реализира чрез властта. Политологията е наука за политиката, властта и държавата/държавното управление/.¹¹ Властта и политиката са насочени към всички граждани. Решенията на властта са задължителни. Съществува специален държавен апарат за управление и изпълнение. Студентите само се подготвят да бъдат част от този апарат и за тях е важно да придобият знания за политическата култура на администраторите. Налице е многообразие на публични ресурси, с чиято помощ се осъществява политиката и властта.

Учебната дисциплина “Основи на публичната администрация” е тясно свързана с правото, но тя не се разглежда като отделна правна наука. В правен аспект учебната дисциплина “Основи на публичната администрация” се основава на Публичното право/конституционното право, административното право и процес, финансовото и данъчно право, наказателното право и процес, международното публично право/. Осъществяваната административна дейност от органите и служителите на публичната администрация е в изпълнение на законите и другите нормативни актове. Административното право и административния процес обхващат въпроси отнасящи се до компетенциите на административните органи, административните актове, производствата в администрацията, институцията на държавната служба и други.

Учебната дисциплина “Основи на публичната администрация” използва достиженията на икономическите науки, но публичната администрация не е отделна икономическа наука. Икономическите аспекти са жизнено важни за някои сфери на публичната администрация. Сферите - държавен бюджет, данъци, такси, финанси са изцяло проблеми на икономическите учебни дисциплини. Икономическите разчети, информацията за приходите и консумацията на населението, спестяванията, инвестициите, заетостта на работната ръка са част от условията или информацията, която използва публичната администрация. Програмите на правителството в областта на образованието, опазването на околната среда, приватизацията и други имат и икономическа основа. Икономически проблеми на публичната администрация са и трудното измерване на извършената работа в администрацията, поради множествеността на публичните цели, недостатъчното съвършени механизми за обективно измерване на публичните потребности и за управление на публичните разходи, не винаги икономически обоснована технология на административната дейност.

Учебната дисциплина “Основи на публичната администрация” е тясно свързана с науките за управление, но публичната администрация не е отделна управленска наука. Мениджърският подход е много важен за държавното и местното управление, както и за всяка друга публична администрация. Административното управление въздейства върху административната система за постигане на държавните и публичните цели. Административното ръководство въздейства върху административния персонал за постигането на тези цели. Основните разлики между административния и стопанския мениджмънт са в целите, субекта и обекта на управление. Организационните теории са важна част за практическата дейност на публичната администрация. Самата администрация е създадена и функционира в организационни рамки. Организациите са битието на публичната администрация, но въпросите за организационно поведение, организационни структури, отношенията на субординация, ръководство и координация се изучават и от други учебни дисциплини, като: “Основи на управлението”, “Мениджмънт”, “Управление на човешките ресурси” и др.

Учебната дисциплина се изучава, като се използват и достиженията на социологическата наука, но публичната администрация не е такава, само поради факта, че едно от най-големите имена в теорията на администрацията - Макс Вебер е социолог. Той е ползвал основите на социологическата наука за да формулира принципите на “идеалната” администрация, които се изучават от учебната дисциплина “Основи на публичната администрация”. Въпросите за поведението в администрацията, контролиране на поведението, отношенията между администрация и общество, ценностите в обществото и ценностите в администрацията, социалните групи, етнически, семейни и други структури идват от социологията и те също са предмет на изучаване от учебната дисциплина.

Учебната дисциплина ползва за изучаването й достиженията на психологията. Психолозите, както и социолозите, се опитват да обяснят какво кара хората да действат. В публичната администрация се използват резултатите от наблюдения върху хората /граждани, длъжностни лица, административни ръководители, членове на състав на орган/ в условията на конкретния живот или в експериментална ситуация. Изследват се проблемите на личната мотивация, ценностната ориентация, поведение и действие. От значение са психологическите портрети на редица категории държавни служители, но тези въпроси се изучават от други учебни дисциплини обособяващи специалността “Публична администрация”.

Дисциплината ползва и достиженията на информационните науки. Тя изучава отношенията и актовете в администрацията, като процеси на събиране, обработване и направляване на съответна информация. Публичната администрация е свързана с модерните научни направления, като системния анализ и изследване на операциите. Тя използва аналитични и оценъчни техники, но те също са предмет на изучаване от други учебни дисциплини.

За да се допълни характеристиката на публичната администрация като наука, автори поддържат тезата, че трябва да се отбележи и връзката и с бюрокрацията. Понятието ”бюрокрация” традиционно е имало у нас отрицателно значение. То е свързано с представата за тежък и муден административен апарат, бездушие и неоснователно разтакаване на гражданите, излишна бумащина, дълъг и сложен път на документите, затрупани и неефективни архиви, прикритост и секретност при решаване на проблемите, липса на отговорност. Неприемливо е твърдението, че “науката за бюрокрация” в много страни замества “науката за публична администрация” или се счита за част от нея. Вярно е, че бюрокрацията се приема за синоним на администрацията, но тя няма общопризната самостоятелна наука. Бюрокрацията се схваща, като система на управление, при която властта е в ръцете на административни служители - чиновници/бюрократи/, които пренебрегват същността на работата и интересите на хората.¹² В този смисъл предмет на изучаване от учебната дисциплина “Основи на публичната администрация” може да бъде само тази система.

Глава втора
СЪЩНОСТ НА ПУБЛИЧНАТА АДМИНИСТРАЦИЯ