Програма за изпълнение на Стратегията за децентрализация
Изтегляне 1.26 Mb.
|
| МИНИСТЕРСТВО НА РЕГИОНАЛНОТО РАЗВИТИЕ И БЛАГОУСТРОЙСТВОТО
НАЦИОНАЛНО СДРУЖЕНИЕ НА ОБЩИНИТЕ В РЕПУБЛИКА БЪЛГАРИЯ ОЦЕНКА НА СИТУАЦИЯТА В СТРАНАТА АНАЛИЗ НА ПРИЛАГАНЕТО НА ПРИНЦИПИТЕ ЗА ДОБРО ДЕМОКРАТИЧНО УПРАВЛЕНИЕ, ЗАЛОЖЕНИ В ЕВРОПЕЙСКАТА СТРАТЕГИЯТА ЗА ИНОВАЦИИ И ДОБРО УПРАВЛЕНИЕ НА МЕСТНО НИВО Октомври 2008 г. СЪДЪРЖАНИЕ: 1. Въведение 2. Основни постановки: 2.1. Предмет и обхват на проучването; 2.2. Цели на проучването; 2.3. Очаквани резултати. 3. Анализ на настоящата ситуация в България: 3.1. Анализ на съществуващата правна рамка: 3.1.1. Европейски харти, резолюции, регламенти; 3.1.2. Национално законодателство; 3.1.3. Местна нормативна уредба – общински наредби, правилници, кодекси; 3.2. Анализ на съществуващата институционална рамка: 3.2.1. Национално и регионално ниво; 3.2.2. Местно ниво; 3.2.3. Сдружаване на общини; 3.2.4. Координиране и партньорство между институциите. 3.3. Преглед на процеса на децентрализация в страната - отразяване на достигнатото ниво на децентрализация и постигнатият напредък: 3.3.1. Стратегия за децентрализация;
3.4. Преглед на други съществуващи стратегии и програми, подпомагащи местните власти: 3.4.1. Национални стратегии и програми; 3.4.2. Международни (донорски) стратегии и програми; 3.4.3. Подкрепа за общините като бенефициенти по Структурните фондове на ЕС 3.5. Добри и негативни примери и практики: 3.5.1. Иновациите и иновативните технологии в подкрепа на доброто управление; 3.5.2. Координация и сътрудничество между институциите и структурите на гражданското общество; 3.5.3. Партньорство с гражданския сектор. 4. Резултати от проучване за прилагането на принципите на добро управление на местно ниво 5. Изводи и препоръки от техническия анализ и проведените публични дискусии и допитвания 6. Преценка за необходимостта от предприемане на по-нататъшни действия по отношение на прилагането на 12-те принципа
Страните, обединени в най-старата европейска организация Съвета на Европа, вече повече от 60 години осъществяват идеалите и принципите за демокрация, човешки права и върховенство на закона, които представляват тяхно общо наследство и очертават насоките за бъдещо им развитие. Днес очакванията на европейските граждани за открито прилагане на тези ценности нарастват - предизвикателство, което значително повишава изискванията за добро и прозрачно управление на всички нива. На Конференцията във Валенсия през октомври 2007 г. европейските министри на местното и регионално развитие официално приеха Стратегията за иновации и добро управление на местно ниво. Стратегията беше подкрепена от Конгреса на местните и регионални власти на Съвета на Европа с Резолюция (2007-239) и от Парламентарната асамблея и Конференцията на международните неправителствени организации. През февруари 2008 г. Стратегията бе официално одобрена и от Комитета на министрите на СЕ. Беше сформирана така наречената Платформа на заинтересованите страни, състояща се от представители на Комитета на министрите, Парламентарната асамблея, Конгреса, Управителния комитет по местна и регионална демокрация и Конференцията на международните неправителствени организации, с цел подпомагане на страните-участнички при изготвянето на Програмите им за действие в изпълнение на Стратегията. Всички страни-членки бяха поканени да се възползват от постановките на Стратегията по отношение на доброто управление, като започнат прилагането на нейните инструменти и същевременно като осъществяват други подходящи специфични инициативи или действия, насочени към усъвършенстване на управлението на местно ниво. През юли 2007 г. Съветът на Европа отправи предложение към България да стане пилотна страна по прилагането на Стратегията. Основание за това предложение беше устойчивото развитие на местното самоуправление у нас, както ролята и изградения капацитет на Националното сдружение на общините в подкрепа на този процес. Предложението беше отправено едновременно към законово регламентирания представител на местните власти у нас – Националното сдружение на общините в Република България и към Правителството, отчитайки ролята на всяка от страните: общините доброволно да поемат ангажимент на национално ниво за прилагане на принципите за иновации и добро управление, а централната власт – да създава институционални предпоставки за този процес. Със свое решение от 11.09.2007 г. Управителният съвет на НСОРБ изрази подкрепа за Стратегията и съгласие българските общини да се ангажират с пилотното й прилагане. На 4-ти октомври 2007 г. Министерският съвет на Република България прие официално Решение за одобрение на Стратегията за иновации и добро управление на местно ниво на Съвета на Европа и за участие на Република България в пилотното й приложение (протокол №37 от заседанието на МС). По този начин страната ни се включи в пилотната група страни, наред с Република Италия, Кралство Испания, Кралство Норвегия и Кралство Белгия, които ще разработят свои Национални планове за действие за изпълнение целите на Стратегията.
Анализът съдържа:
Анализът завършва с изводи и препоръки за планиране на мерки по прилагане на Стратегията за иновации и добро местно управление:
От гледна точка на България, като пилотна страна в прилагането на Европейската стратегия за иновации и добро управление на местно ниво, главната цел е разработването на Национална програма за действие, която да отразява общата ангажираност на всички заинтересовани страни да се работи за подобряване на управлението на местно ниво. Тази Програма следва да формулира и подреди във времето съвместни действия от страна на държавното и местното управление, насочени към подобряване на качеството на управление на всички нива, започвайки от нивото, което е най-приближено до гражданите и където стабилната и ефективно функционираща демокрация е от най-съществено значение. Непосредствената цел е организиране на проучване на съществуващото положение по отношение прилагането на 12-те принципа, заложени в Стратегията за иновации и добро местно управление, като се обърне по-задълбочено внимание на следните принципи - №1: Честно провеждане, представителност и обществено участие по време на избори, №4: Откритост и прозрачност, №6: Етично поведение, №7: Компетентност и капацитет, №10: Стабилно финансово управление и №12: Отчетност. Основната цел на проучването е да се разработи Технически анализ – оценка на ситуацията по отношение прилагането на 12-те принципа като необходима предпоставка за изготвяне на проект на Национална програма за действие в изпълнение на Стратегията за иновации и добро управление на местно ниво.
3.1. Анализ и оценка на съществуващата нормативна уредба и местните практики по отношение на прилагането й: 3.1.1. Преглед на европейското законодателство - харти, резолюции, регламенти: За целите на анализа прегледът на европейското законодателство очертава рамката от основни действащи нормативни документи на европейските институции, които са пряко обвързани с предмета на поръчката, и представя кратко описание на тяхната обвързаност с 12-те принципа за добро управление. 3.1.1.1 Харти на Съвета на Европа:
Това е ключов европейски документ, който институционализира основните принципи за местното самоуправление като: субсидиарност, децентрализация и гражданско участие. Хартата определя местните власти като „основа на всяко демократично устройство” и съдържа задължителни за страните-членки разпоредби по прилагане на тези принципи.В България Хартата е ратифицирана със закон, приет от 37-о Народно събрание на 17 март 1995 г. – ДВ, бр. 28 от 28 март 1995 г.
Хартата е приета на 7 декември 2000 г., но през 2007 г. с Лисабонския договор се приема нейната възпроизведена форма, тъй като с този договор хартата става акт на първичното законодателство на ЕС и е юридически обвързана за всички европейски институции, включително регионалните и местни власти. Хартата разглежда всички въпроси, свързани с правата на гражданите на ЕС – от социалните права на работниците и правото на добра администрация до биотехнологиите и защита на личните данни.
Хартата регламентира мерки за осигуряване на безопасни и здравословни условия на труд, справедливо възнаграждение, право на професионално ориентиране и обучение, многообразие от права на услуги и защита на уязвими групи.
Хартата задължава европейските общини и региони да насърчават участието на млади хора в неравностойно положение и от етнически, национални, социални, сексуални, културни, религиозни и езикови малцинства в местния и регионален живот, като предлага различни форми и инструменти за това.
Хартата задължава държавите, които са я ратифицирали, да включат уважението, разбирателство и толерантността към регионалните или малцинствените езици сред целите на образоването. Държавите-членки са длъжни да предоставят възможност за предучилищно, основно, средно, техническо и професионално образование на регионалните или малцинствените езици, да въведат улеснения за изучаването на тези езици като предмети във висшето образование, както и да се организират курсове за възрастни или за следдипломна квалификация.
Препоръката е приета от Комитета на министрите на 8 януари 2004 г. на 867 заседание на представителите на министрите.
Приета от Комитета на министрите на 19 януари 2005 г. на 912-та среща на Заместник – министрите. 3.1.1.2.Регламенти, директиви и резолюции на Европейския парламент и на Съвета
Регламентът разпорежда прилагането на Орхуската конвенция за достъп до информация, публично участие в процеса на вземане на решения и достъп до правосъдие по въпроси на околната среда. Прилага се при всяко искане на информация без дискриминация по гражданство, националност или местожителство.
Целта на този регламент е да: 1) определи принципите, условията и границите, на базата на съображения за обществен или частен интерес, които регулират правото на достъп до документи на ЕП, на Съвета и на Комисията с цел гарантиране на възможно най-широк достъп до документите; 2) да установи правилата, гарантиращи възможно най-лесно упражняване на това право; и 3) да насърчава добрите административни практики относно достъпа до документи. Решенията за достъп следва да се взимат възможно най-открито и възможно най-близо до гражданите.
Директивата предоставя реални възможности на гражданите на ЕС да избират и да бъдат избирани в местни избори в държава-членка по пребиваване, а не по произход, спазвайки принципа за равенство, недискриминация и свободно движение и пребиваване, съгласно член 8б, параграф 1 от Договора за създаване на Европейската общност.
Целта, мерките и обвързаността на тази директива с 12-те принципа на добро управление са аналогични на горепосочената, като тук всеки гражданин на ЕС има право да избира и да бъде избиран в избори за Европейски парламент в държава-членка по пребиваване.
Директивата гарантира правата на участие на обществеността при изготвянето на екологични планове и програми, така че да се посрещнат нуждите и очакванията на гражданите от страна на компетентните органи.
Директивата гарантира правото на обществен достъп до информация за околната среда, държана от или за публичните власти, без да трябва да се декларира интерес от тази информация. Директивата задължава публичните власти постоянно да осигуряват и разпространяват информация за околната среда сред обществеността във възможно най-голяма степен, и по-специално като използват информационни и комуникационни технологии.
Директивата гарантира справедливи, пропорционални и недискриминационни условия за многократното използване на публична информация по отношение на документи, които са достъпни за повторно използване в случаите, когато органите от обществения сектор предоставят лицензи, продават, разпространяват, обменят или предоставят информация. В член 7 „Прозрачност” директивата регламентира механизмите за изчисление на таксите за този вид услуга и задължава обществения орган да информира заявителя относно наличните средства за компенсация, свързани с решенията или практиките, които се отнасят за тях.
Директивата гарантира по-голяма ефективност на мерките, които се вземат от държавите-членки за прилагане на принципа на равното третиране, позволяващи на всяко лице, което се счита засегнато от неприлагането спрямо него на този принцип, да отстоява правата си чрез съдебен процес, след като се обърне към други компетентни органи.
Директивата създава рамка за борба срещу дискриминацията въз основа на расов признак или етнически произход с оглед прилагането в държавите-членки на принципа на равно третиране.
Целта на тази директива е да установи рамките за борба срещу дискриминацията, основана на пола по отношение на достъпа и предоставянето на стоки и услуги, с оглед на прилагането в държавите-членки на принципа на равното третиране на мъжете и жените.
Директивата съдържа специални разпоредби (правна защита, оценка и коригиращ механизъм на обществените поръчки във водния, енергийния, транспортния и телекомуникационния сектор), осигуряващи ефективното прилагане на Директива 90/531/ЕИО на Съвета от 17 септември 1990 г. относно процедурите по възлагане на обществени поръчки на субекти, извършващи дейност в горепосочените сектори. Директивата има за цел да засили гаранциите за прозрачност и недопускане на дискриминация.
Директивата предлага механизми за осигуряване на прозрачност на финансовите отношения между държавите-членки и публичните предприятия, включително такива за осигуряване на информация с оглед на основанията за предоставянето на публични средства и тяхното действително използване.
Документът насърчава европейските регионални и местни власти да формулират политики, създадат условия и дефинират конкретни стъпки и мерки за ефективно гражданско участие в инициативи от обществен характер, вкл. в местни избори.
Документът представя допълнителни разяснения към Зелената книга „Европейска инициатива за прозрачност”, която включва решението за създаване на рамка за отношенията на ЕК с представителите на интереси (лобита). Той съдържа кодекс за добро поведение на тези, когато представляват свои интереси, и стъпки към създаването на онлайн регистър за представителите. От тях се очаква да прилагат принципите на откритост, прозрачност, честност и почтеност. Съществуват още редица нормативни документи, свързани с усвояването на средства от ЕС, но техният преглед излиза извън обхвата на анализа. Голяма част от европейското законодателство, което кореспондира с 12-те принципа на добро управление, е вече инкорпорирано в национални закони и нормативни актове, имащи пряко отношение към местното самоуправление в страната. Според данни на Главния Секретариат на ЕК към август 2008 г. България е хармонизирала 3112 акта на европейските институции и се нарежда на 5 място от 27-те страни-членки по процент на нотификация. Следващият раздел от анализа представя кратък преглед на тези национални закони, които реферират към принципите за добро местно самоуправление.
Конституцията на Република България определя общината като основна административно-териториална единица, в която се осъществява местното самоуправление, при участие на гражданите в него както чрез избрани от тях органи на местно самоуправление, така и непосредствено чрез референдум и общо събрание на населението. Границите на общините се определят след допитване до населението. (Чл. 136). Законът за местните избори определя условията и реда за избиране на общински съветници, кметове на общини, кметове на райони и кметове на кметства, като изборите се произвеждат на основата на общо, равно и пряко избирателно право с тайно гласуване. С изменението на закона от 2007 г. се предоставя възможност на всеки гражданин на страна-член на ЕС да упражни правото си на глас в страната по временно пребиваване. Право да бъде избран за общински съветник има всеки гражданин на държава - членка на Европейския съюз, съгласно условия и процедури, определени със закона. Последна промяна в закона е свързана с криминализирането на купуването на гласове във връзка със зачестяването на тази практика. Законът за местното самоуправление и местната администрация, Чл. 17, ал. 1 определя същността на местното самоуправление като право и реална възможност на гражданите и избраните от тях органи да решават самостоятелно всички въпроси от местно значение, които законът е предоставил като тяхна компетентност в сферата на: общинското имущество, общинските предприятия, общинските финанси, данъци и такси, общинската администрация; устройството и развитието на територията на общината и на населените места в нея; образованието; здравеопазването; културата; благоустрояването и комуналните дейности; социалните услуги; опазването на околната среда и рационалното използване на природните ресурси; поддържането и опазването на културни, исторически и архитектурни паметници; развитието на спорта, отдиха и туризма. Гражданите могат да участват в непосредствения процес на вземане на решения на местно ниво като привлечени експерти и консултанти към работата на постоянните и временните комисии към Общинските съвети. Гражданите и юридическите лица могат също така да внасят писмени предложения и становища. (Закон за местното самоуправление и местната администрация, Чл. 49.) Законът за Омбудсмана дава още една възможност на гражданите да участват в работата на местните власти като коректив на вземаните от тях решения, чрез жалби до националния или местния омбудсман. Законът за допитване до народа урежда правото на участие на гражданите в различни форми на пряка демокрация по въпроси от местно значение, които са от компетентността на органите на местното самоуправление и за които това изрично е предвидено в закон, без да се включват въпроси на общинския бюджет и данъчното облагане. Законът за допитване до народа определя и въпросите, по които гражданите пряко могат да вземат решения, чрез общо събрание на населението и подписка.
Законът за местното самоуправление и местната администрация постановява прилагането на принципа за отзивчиво и непрекъснато във времето посрещане на нуждите и очакванията на гражданите, като в чл. 9, ал. 2 е записано, че общините могат да създават национално и регионални сдружения, които да дават колективен израз за защита на интересите на жителите в общностите. Клетвата на всеки кмет и общински съветник съдържа в себе си задължение за непрекъсната връзка между работата на местните власти и нуждите и очакванията на гражданите: “Заклевам се в името на Република България да спазвам Конституцията и законите на страната и във всичките си действия да се ръководя от интересите на гражданите от ... община и да работя за тяхното благоденствие." (Закон за местното самоуправление и местната администрация, Чл. 23 ал. 2, Чл. 32. ал. 1). Наредбата за общите правила за организацията на административното обслужване, приета с Постановление на Министерския съвет № 246 от 13.09.2006 г., обн., ДВ, бр. 78 от 26.09.2006 г., съдържа изискването за поддържане на постоянен открит диалог с потребителите, с неправителствените организации на гражданите и бизнеса и с гражданското общество, в който се вземат предвид становищата относно нововъведенията и слабостите в организацията на административното обслужване, както и предложенията за подобряването му. (Чл. 22). Раздел II: Механизми за обратна връзка и изследване на удовлетвореността постановява задължителността на проучването и измерването на удовлетвореността на потребителите, не само разпорежда обратната връзка с потребителите на административни услуги на местно ниво, но също така задължава администрациите да обсъждат и консултират с неправителствените организации на гражданите и бизнеса и с представителите на гражданското общество резултатите от тези проучвания.
Нормативна основа за ефикасността и ефективността на работа на местните власти в страната:
Допълнителен стимул по отношение на ефикасността и ефективността е Законът за отговорността на държавата и общините за вреди, съгласно който общините отговарят за вредите, причинени на граждани и юридически лица от незаконосъобразни актове, действия или бездействия на свои органи и длъжностни лица при или по повод изпълнение на административна дейност.
Законът за местното самоуправление и местната администрация, изисква разгласяване на актовете на общинския съвет чрез средствата за масово осведомяване, чрез интернет страницата на общината и по друг подходящ начин. Оспорването, спирането, отмяната или потвърждаването на оспорените актове на общинския съвет се разгласява по същия ред. Актовете на общинския съвет се обнародват в "Държавен вестник", когато това е предвидено със закон. Заседанията на общинския съвет и на неговите комисии са открити. По изключение общинският съвет може да реши отделни заседания да са закрити. Гражданите могат да присъстват на заседанията на общинския съвет и на неговите комисии, като заемат специално определените за тях места. Гражданите могат да се изказват, да отправят питания, становища и предложения от компетентността на общинския съвет, кмета или общинската администрация, представляващи обществен интерес, и да получават отговори. Законът задължава общинския съветник да поддържа връзки с избирателите и да ги информира за дейността и решенията на общинския съвет. Законът за общинския бюджет постановява, че общинските бюджети са публични и се контролират от местните общности. Проектобюджетът, както и годишният отчет за изпълнението на бюджета се обсъжда публично. Кметът отчита текущо пред ОбС изпълнението на бюджета. Законът за общинския дълг изисква да се подлага на обществено обсъждане предложението за взимане на кредит от общината, като се обсъжда проектът, който се възнамерява да бъде финансиран с общински дълг. Законът за достъп до обществена информация урежда правото на достъп до информация, генерирана и събирана от общините.
Член 139 от Конституцията постановява върховенството на закона като задължително за дейността на кмета на общината, актовете на общинския съвет и решенията на населението. Същото императивно присъства и като ангажимент, поет от избраните при заемането на изборната длъжност в клетвата на общинския кмет и съветник (Закон за местното самоуправление и местната администрация, Чл. 23 ал. 2, Чл. 32. ал. 1). Съществуват възможности за отмяна на незаконосъобразни административни актове на кмета, както и контрол върху законосъобразността на решенията на ОбС (Закон за местното самоуправление и местната администрация, Чл. 45).
Клетвата на общинския кмет и съветник ангажимент, изричана при заемането на изборната длъжност, съдържа и ангажимента на всеки ръководител на местно ниво по отношение на етичното муповедение в работата. (Закон за местното самоуправление и местната администрация, Чл. 23 ал. 2, Чл. 32. ал. 1). Определени са норми, които целят избягването конфликта на интереси в работата на общинските съветници, кметовете, кметските наместници, заместник-кметовете на общини и на райони и секретарите на общини, като следват разделението на властите на местно ниво, обществените от частните предприемачески интереси и обществените и политическите интереси (Закон за местното самоуправление и местната администрация, Чл. 34. (5), Чл. 37, Чл. 41). Допълнителни гаранции за етично поведение дават етичните кодекси на държавните служители, които се приемат от всяка институция (Закон за държавния служител). Допълнителен стимул за етично поведение е публичният регистър, създаден съгласно Закона за публичност на имуществото на лица, заемащи висши държавни длъжности.
Задължително е повишаване на професионалната квалификация на служителите чрез обучения, и от там – подобряване на административното обслужване (Наредба за общите правила за организацията на административното обслужване, ПМС № 246 от 13.09.2006 г., обн., ДВ, бр. 78 от 26.09.2006 г., Чл. 3.) Общинските администрации следва да приемат Харта на клиента, в която, наред с другото, оповестяват общите и собствените стандарти за качество на административното обслужване (пак там, чл. 21) За административните длъжности има професионални и образователни изисквания, както и условие за въвеждане на конкурсното начало при подбора на служители.
При осъществяване на административното обслужване администрациите се ръководят и използват утвърдените от министъра на държавната администрация и административната реформа добри практики. Оповестяването на добрите практики се осъществява чрез интернет страницата на Института по публична администрация и европейска интеграция ежегодно до края на юни. (Наредба за общите правила за организацията на административното обслужване, ПМС № 246 от 13.09.2006 г., обн., ДВ, бр. 78 от 26.09.2006 г., чл. 2, ал. 3 и 4).
Общинските планове за развитие 2007 – 2013 поставиха рамката за устойчиво развитие за седемгодишен период. В съответствие със Закон за местното самоуправление и местната администрация и Закон за общинската собственост, при осъществяване на дейността по разпореждане с общинската собственост, общинският съвет определя със свои наредби реда и условията, при които се осъществява дейността, определя конкретните правомощия на кмета, приема решения по разпореждане с недвижими имоти и упражнява общо ръководство и контрол. Общинският съвет определя политиката за изграждане и развитие на общината във връзка с осъществяване на дейностите, свързани с общинското имущество. Всеки общински съвет приема правилник за организацията и дейността си и установява принципите въз основа на които се осъществяват те. Законът за държавния бюджет за 2008 г. за първи път регламентира правото на всички училища в системата на народната просвета да се разпореждат със собствен бюджет (т.нар. делегирани бюджети), с което училищата придобиват статут на второстепенен разпоредител с бюджетни крeдити.
С последните изменения на Конституцията, бр. 12 от 6.02.2007 г., се предоставят правомощия на общинските съвети да определят размера на местните данъци и такси при условия, по ред и в границите, установени със закон, с което се дава възможност на местните власти „да регулират и управляват значителен дял от обществените дела под тяхна собствена отговорност и в интерес на местното население.” Законът за местните данъци и такси постановява видовете, размера, обезпечаването и начина на събиране на местните данъци и такси. С последната поправка на закона, която е в сила от 1 януари 2008 г. се увеличават възможностите за собствени приходи на общините с включването на патентния данък в групата „местни данъци”. В Закона за финансовото управление и контрол в публичния сектор се определят основополагащите принципи за финансов стабилитет: 1. съответствие със законодателството, вътрешните актове и договори; 2. надеждност и всеобхватност на финансовата и оперативната информация; 3. икономичност, ефективност и ефикасност на дейностите; 4. опазване на активите и информацията. Законът за вътрешния одит урежда същността, принципите и обхвата на вътрешния одит в организациите от публичния сектор.
Административното обслужване се осъществява при спазване на принципите, установени в Закона за администрацията и в Административно процесуалния кодекс (АПК) , както и при гарантиране на: 1. равен достъп до административните услуги и до информация за административното обслужване (Наредба за общите правила за организацията на административното обслужване, ПМС № 246 от 13.09.2006 г., обн., ДВ, бр. 78 от 26.09.2006 г., Чл. 2. ал. 1) Специално внимание се отделя на достъпността на административното обслужване за хората с увреждания (пак там, чл. 15, ал. 2).
Общинският съветник е длъжен да поддържа връзки с избирателите и да ги информира за дейността и решенията на общинския съвет (Закон за местното самоуправление и местната администрация, Чл. 36). Общинският съвет може да избере местен обществен посредник, който съдейства за спазване правата и законните интереси на гражданите пред органите на местното самоуправление и местната администрация (Закон за местното самоуправление и местната администрация, Чл. 21а). Кметът е длъжен публично да отчете изпълнението на общинския бюджет (Закон за общинския бюджет, Чл. 30), а текущо – пред ОбС (Закон за общинския бюджет, Чл. 25).
Прегледът на местната нормативна уредба в страната има за цел да представи накратко актовете, които способстват за прилагане, адаптиране и надграждане местните практики по отношение на 12-те принципа за добро управление. По своя характер местното законодателство се явява последовател на националното, отразявайки задължителни разпоредби и постановки под формата на правилници, наредби, решения и инструкции, отнасящи се до въпроси от местно значение. Характерна особеност на националната местна нормативна уредба е, че едни и същи актове, приети от различни общини са със сходна структура и съдържание. Практически невъзможно и нецелесъобразно е да се анализира цялата местна нормативна уредба на 264 общини в страната. За целите на анализа ще се обърне по-специално внимание на наредбите като форма на законодателна практика, тъй като те най-пряко отразяват взаимоотношенията между местните власти и гражданите. За по-голяма яснота и изчерпателност прегледът е обобщен по 12-те принципа за добро управление. В анализа са използвани актове на 30 общини (малки ≤ 30 000 души, средни ≥ 30 000 души и големи ≥ 100 000 души), които могат да бъдат намерени на техните официални интернет-страници.
Не съществуват подзаконови актове, свързани с провеждането на местни избори. Тези практики са нормативно уредени в Конституцията и Закона за местните избори.
Основният подзаконов акт, определящ структурите и функциите на изпълнителният орган на местните власти е Устройственият правилник на общинската администрация. Всички 264 общини имат приет устройствен правилник със сравнително сходна структура и съдържание независимо от типа община (малка, средна, голяма). Това, което прави впечатление е, че в нито един устройствен правилник целите, правилата и процедурите на отделните административни структури не са разписани, а само техните функции, и не отразяват нуждите и законно обоснованите очаквания на гражданите. Не е регламентиран и времевия диапазон за отговор на граждански запитвания и оплаквания. Например, ако секретарят на общината отговаря за администрирането на граждански запитвания и оплаквания, то срокът за изпълнението на тази негова функция не е регламентиран. Единствено в Наредбата за съставяне, изпълнение и отчитане на общинския бюджет на една от разглежданите 30 общини е предвидена възможност за откриване, закриване или преструктуриране на бюджетни звена, финансирани със собствени приходи, с цел задоволяване на реалните потребности на местната общност. Правилникът за организацията и дейността на общинския съвет и взаимодействието му с общинската администрация, като законодателен орган на местната власт, е също приет от всички 264 общински съвети. Съгласно 2/3 от разгледаните 30 правилници, общинските съвети се ръководят от няколко принципа, като например гарантиране и закрила интересите на жителите, но конкретни мерки за тяхното спазване и прилагане липсват. Една от стандартните разпоредби на правилника е определянето правомощията и процедурите по съставяне на временни и постоянни комисии към общинския съвет. Съгласно чл. 49, ал.1 от Закона за местното самоуправление и местната администрация задача на постоянните комисии е да проучват потребностите на населението в съответната област и да правят предложения за решаване на проблемите. Съгласно разгледаните правилници, инициативи на граждани за проектонаредби и други нормативни документи не се допускат. Право на това имат само общинските съветници, кметът на общината, заместник - кметът и секретарят, с което отново се ограничава възможността за навременна отзивчивост на местните власти към нуждите на граждани от местно законодателство, съобразено с техните потребности. В 2/3 от общините е назначен обществен посредник, чиято дейност е мандатна и се регулира от правилник за организацията и дейността на обществения посредник. Общественият посредник съдейства за спазване правата и законните интереси на гражданите пред органите на местното самоуправление и местната администрация. Представя мотивирани предложения пред кмета на общината и общинския съвет за промени и усъвършенстване на практиките и процедурите за административното обслужване на гражданите. Общественият посредник се избира от общинския съвет, като в повечето случаи изборът се извършва на конкурсен принцип. Във всички правилници се определя конкретен времеви срок за отговор на граждански запитвания, жалби и сигнали, който в повечето случаи не надхвърля 1 месец. По отношение на осигуреността на публични услуги на местно ниво и качеството на административното обслужване, нормативната уредба в мнозинството от общини е значително по-развита и ориентирана към гражданите. За всяка услуга се приема отделна наредба, в която се дефинират правата и задълженията както на доставчика на услугата, така и на нейния потребител, включително времеви рамки за нейното предоставяне. Приети са наредби, свързани с опазване на обществения ред, с пожарна и аварийна безопасност, с извършване на търговска и рекламна дейност, с управлението на отпадъци, с провеждане на обществени обсъждания, с администриране на местни такси и данъци, с определяне размера на местните данъци и такси, с обществен превоз на пътници, с притежаване и отглеждане на домашни животни, с погребални услуги и други. В наредбите за предоставяне на услуги са заложени санкции за доставчика и административно-наказателни разпоредби за потребителя в случай на нарушение на разпоредбите. Във всяка една от разгледаните наредби, обаче, липсват разпоредби по отношение на качеството на предоставяната услуга – индикатори, контрол и корективни действия.
Макар всички нормативни актове на местните власти да се ръководят от универсалните икономически принципи за ефикасност и ефективност, все още отсъства система за управление и оценка на изпълнението както на национално, така и на местно ниво. Нито един от разгледаните нормативни актове не предвижда взимане на решение или предприемане на действие въз основа на направена оценка на изпълнението от предходен период. Известно изключение прави Наредбата за определяне и администриране на местни такси и цени на услуги, с която всяка община изготвя анализ за прилагане на действащите услуги и техните цени и мотивирано предложение за въвеждане на нови услуги респ. нови цени. Два от компонентите на анализа се отнасят до извършване на: 1) оценка доколко съществуващите такси и цени отразяват измененията в разходите или пазарните цени и 2) оценка на потребностите от предоставяне на услугите и въвеждане на нови услуги. Конкретни нормативни разпоредби за повишаване на ефикасността и ефективността на предоставяните публични услуги отсъстват.
В мнозинството от случаи, участието на граждани в процесите по взимане на решения от местно значение е нормативно регулирано. Физически и юридически лица могат да бъдат привличани като външни експерти и консултанти към постоянните и временни комисии на общинските съвети. В много експертни комисии, обаче, назначени от кмета на общината за конкретна цел, например комисия за избор на концесионер, граждани не се допускат и много често решенията на тези комисии се извършват при затворени врати. Би могло в случаите, които се отнасят до избор на частен доставчик на публична услуга, да бъдат поканени представители на граждански организации като наблюдатели без право на глас. Една от разглежданите общини е приела Наредба за реда за получаване и управление на дарения. Актът детайлно регламентира кой може да бъде дарител/дарен, вида и стойността на даренията и реда, по който те се приемат и разходват. В разпоредбите по приемане и разходване на даренията, обаче, липсват конкретни мерки за предотвратяване на възможен конфликт на интереси и корупционни практики с оглед на това, че не са предвидени действия по осигуряване на откритост и прозрачност. Редица нормативни актове регламентират и процедурите по организиране и провеждане на обществени обсъждания по въпроси от местно значение с цел осигуряване на откритост и прозрачност във взимането на решения. Най-често предмет на обществени обсъждания са общински проекти за поемане на дългове и общински проектобюджети за следваща фискална година. Само една от разглежданите общини е приела Наредба и за провеждането на обществени обсъждания по въпроси, касаещи устройството на територията на общината. Нейните цели са ефективно използване на ресурси и знание, намиращи се извън общинските служби, гарантиране прозрачност и достъп да информацията на всеки гражданин и постигане по-широко разбиране, обществено съгласие и подкрепа за реализацията на съответния проект. По отношение на публичният достъп до информация в актовете, определящи дейността на общинската администрация, не съществуват текстове, регламентиращи процедурата по даване на информация при поискване. Не винаги е изрично установено и задължението за публикуване на определени категории информация. Местните власти се придържат към разпоредбите на Закона за достъп до обществена информация (ЗДОИ). Най-честата форма на прилагане на ЗДОИ е поддържането на публични регистри по различни въпроси, като например: общинска собственост, сделки с общинска собственост, търговски дружества с общинско имущество и общинско участие, концесии, лицензирани оценители, дарения, озеленени площи, общински поземлен фонд. От 264 общини 21 разполагат с вътрешни правила по ЗДОИ на своите интернет страници.
Както се подчерта във встъпителната част на този раздел от анализа местната нормативна уредба отразява задължителни разпоредби на националното законодателството. В принцип „Отчетност” са представени механизмите за законосъобразен контрол върху действията на местните органи.
95% от разглежданите общини имат приет Етичен кодекс на общинските служители. Отново повечето кодекси имат сходна структура и съдържание и като водещи принципи в поддържането на професионално и етично поведение са изтъкнати върховенството на закона и обществения интерес, безпристрастността, публичността, и обществения дълг. С кодекса се подчертава важността от определени стандарти на поведение във взаимоотношенията между публични служители и граждани. Съгласно кодексите последните имат възможност да подават сигнали за неетично поведение на служители пред специално създадена Комисия по етика в общините, приели етичния кодекс. Макар и да не представлява нормативен акт, кодексът е единственият до момента документ, който „предупреждава” на местно ниво за възможността от поява на конфликт на интереси в изпълнението на служебна дейност и предлага мерки за неговото отстраняване. Основни етични и морални норми в поведението на публичните служители са разписани и в приетата от 85% от разглежданите общини Харта на клиента. Хартата е израз на желание и воля за постоянно подобряване работата на местните органи и взаимоотношенията им с местното общности. В нея се описват правата на гражданите като потребители на публични услуги и задълженията на общинските служители в осигуряването на бързо, компетентно и ефикасно административно обслужване.
Професионалното развитие и подобряване на компетентности на публичните служители е мярка, залегнала в няколко актове на националното законодателство. Всяка година знанията и уменията на държавните служители се подлагат на атестационна проверка, от чиито резултати следва да се изготвят програми за продължаващо обучение на публичните служители. Атестационните резултати са и инструмент за повишаване на възнагражденията на държавните служители, но на местно ниво тази практика се използва в обратна, парадоксална перспектива – атестацията е законовия инструмент за понижаване на заплати и уволнения на служители. В местната нормативна уредба отсъстват актове, които да регламентират процесите по повишаване на компетентности и капацитет на общинските служители. Политиките за управление на човешките ресурси са неизменна част от общинските планове за развитие, но в мнозинството от общини тези политики така и не се изпълняват. Единствено големите общини предвиждат допълнителни материални стимули на своите служители в случай, че е налице преизпълнение на бюджета на съответната община. Тези разпоредби са включени в Наредбата за съставянето, изпълнението и отчитането на бюджета.
Местното законодателство е от изключително консервативен характер. Всички нормативни актове са сведени до отразяване на задължителни разпоредби на националното законодателство, които в само в отделни случаи биват адаптирани към спецификите на територията и местната общност. На практика свободата на местното самоуправление се упражнява в областта на ненормативната уредба, като например програми, стратегии, политики. Това е и сферата, в която повечето принципи за добро управление намират реално практическо приложение. Чрез многообразието от съществуващи местни програми, стратегии и политики, които задължително се приемат от компетентните органи на местните власти, се търсят и намират нови ефикасни решения на проблемите, тестват се нови подходи, използвайки натрупания чужд опит, с което се създава климат, благоприятстващ промените в интерес на постигането на определени резултати.
Всички общини в страната са приели планове за развитие, обхващащи 7-годишен период на действие, които осигуряват широка и дългосрочна перспектива за бъдещото на местната общност на базата на предварително проучени потребности. Това обаче е единствения документ, чрез който се прилага принципът за устойчивост и дългосрочна ориентация. Преобладаващата част от нормативните актове имат по-скоро целта да създадат условия за законосъобразно функциониране на местните власти, съобразявайки се с част от разглежданите принципи, но много рядко разпоредбите са дефинирани с грижа за бъдещи поколения. Изключение правят Наредбите за поемане на общински дълг, за местните такси и данъци и за общинския бюджет. И по трите проблематики са предвидени консултации с местните общности, когато има налице предпоставки за прехвърляне на сегашни финансови действия и задължения върху бъдещи поколения. Един от ефективните финансови инструменти за прилагане на принципа на дългосрочна ориентация е въвеждането на програмното и ориентирано към резултатите бюджетиране. Общините все още не разработват бюджетите си на базата на този подход, а разработват единствено средносрочна фискална прогноза на базата на традиционното ресурсно-ориентирано бюджетиране, която прогноза се актуализира всяка година с приемането на годишния общински бюджет. За разлика от ресурсното бюджетиране, програмното изисква дългосрочен стратегически подход в планирането на приходната и разходната част, като компонентите на бюджета се разпределят по политики и програми. С въвеждането на този подход нарастват възможностите за „преориетиране” действията на местните власти от краткосрочни в дългосрочни.
От 1997 г. страната провежда изключително строга и консервативна фискална политика и в тази връзка това е един от принципите с най-широко отражение в местната нормативна уредба. Всички актове, имащи отношение по финансовото управление на общински средства и активи регламентират воденето на строга фискална политика и процедурите за нейното изпълнение и контрол. По отношение на местните такси и цени на услуги един от принципите за определяне на техния размер е възстановяване на пълните разходи на общината по предоставяне на услугата на базата на анализ на тенденциите. Предвидена е и възможност за невъзстановяване на пълните разходи в случаите, когато общинският съвет реши, че това се налага за защита на обществения интерес, като разликата между разходите по предоставяне на услугата и размера на таксата е за сметка на общинските приходи. Регламентирано е също така, че общината прилага такси и цени на услуги само в случаите, когато са ясно определени потребителите на услугата и разходите за нейното възстановяване. Наредбата за съставянето, изпълнението и отчитането на общинския бюджет налага строги изисквания по отношение на разходването на общински средства. Например всички разглеждани общини са приели разпоредбата, че разходите по бюджета на съответната община се извършват до размера на постъпилите приходи по банковата сметка за деня и до размера на бюджетните кредити за отчетния период. Текущите разходи не могат да се финансират с дългосрочен дълг, а краткосрочен дълг може да се използва единствено за финансиране на временен паричен недостиг в рамките на годината. В 2/3 от общините се регламентира и разходването на бюджетния излишък –за капиталови разходи с решение на общинския съвет, само ако няма неразплатени текущи разходи.
Сравнително малко са нормативните актове, които съдържат конкретни мерки и разпоредби по въпроси, касаещи човешките права, културното разнообразие и социалното единство. От разглежданите общини единствено големите с население над 100 000 души имат приети Наредби за осигуряване на общодостъпна среда за всички жители с акцент върху хората с увреждания. Тези наредби детайлно определят техническите спецификации и изисквания при строеж на нови и ремонт на съществуващи сгради с оглед специфичните потребности на групи хора. Подобно антидискриминационно третиране на различни групи жители е налице и в наредбата за управление и разпореждане с общински жилища, която е приета от всички разглеждани общини. Тя подробно регламентира процедурите за допустимост и кандидатстване на лица със жилищни нужди за настаняване под наем в общински жилища, както и техният избор, като предимство се дава на социално слаби, многодетни семейства и хора с увреждания. Приети са и наредби за социално подпомагане на граждани, спазвайки принципите за антидискриминация и равнопоставеност. В 2/3 от общините са приети Наредби, регулиращи дейността на органите на религиозните общности и взаимоотношенията им с местните власти. Водещ принцип е поддържането на религиозна толерантност и недопускането на дискриминационни действия, основани на религиозна принадлежност. Регистрираните вероизповедания могат свободно да развиват своята дейност на територията на съответната община, като дейността не трябва да бъде насочена срещу националната сигурност, обществения ред, морала, здравето, правата и свободите на други граждани. Извън обхвата на местните нормативни актове са пирети редица програми, стратегии и политики по отношение спазването на човешките права, културното разнообразие и социалното единство. В по-голямата си част тези документи са приети по инициатива на граждани или в рамките на даден проект.
Отчетността би могла да се разгледа в две посоки – отчетност на кмета на общината пред общинския съвет и отчетност на местните власти пред местните общности. По отношение на първата перспектива по-горе се спомена, че кметът е задължен да се отчита пред общинския съвет по всички въпроси, по които той извършва контрол на изпълнението. Всеки нормативен акт завършва с параграф, който посочва лицето, отговорно за контрола по изпълнението на акта, като в повечето случаи това е кметът. Общинският съвет може да отмени актове на кмета, издадени в нарушение на неговите решения. Въпреки тази възможност за отмяна, кметът не носи лична отговорност пред общинския съвет. Съгласно чл.44, ал.1,т.7 от Закона за местното самоуправление и местната администрация кметът е длъжен да се отчита пред общинския съвет, но този отчет има информативен характер и законодателството не установява за него персонална отговорност. Право за отмяна на актове на кмета на общината има и областният управител. Според чл.32, ал.2 от Закона за администрацията той може да отменя незаконосъобразни актове на кметовете на общините в едномесечен срок от узнаването или сезирането му. Контролът на областния управител в тези случаи се отнася само до актове на кмета на общината, но не и на кметовете на районите и кметствата. От друга страна, всеки законодателен акт на общинския съвет също подлежи на контрол по законосъобразност от управителя на областта на чиято територия е общината. Контролът на областния управител по отношение незаконосъобразните актове на общинския съвет има за резултат само спирането на тяхното действие. Той няма право да ги отменя, но е длъжен да отнесе спора пред съответния окръжен съд в едномесечен срок. Този срок е преклузивен, ако той не бъде спазен, актът остава в сила. По отношение отчетността на местните власти пред граждани съществуват редица нормативни разпоредби имащи за цел да повишат публичната отчетност по въпроси от местно значение. Най-често срещаните форми на отчетност са обсъжданията и поддържането на публични регистри на общински активи.
Според Конституцията България е република с парламентарно управление. Цялата държавна власт произтича от народа. Тя се осъществява от него непосредствено и чрез органите, записани в Конституцията – Народно събрание, Министерски съвет, Президент, Съдебна власт, Кмет, общински съвет. Държавната власт се разделя на законодателна, изпълнителна и съдебна. В съответствие със съществуващата нормативна рамка, хармонизирана с европейското законодателство, през последните 18 години в България бяха създадени и развити множество административни структури и институции, осигуряващи и следящи за спазването на принципите на добро управление на национално и местно ниво. В този раздел е направен кратък преглед на публични институции, имащи отношение по прилагането и надграждането на 12-те принципа за добро управление на централно и местно ниво.
3.2.1.1 Президентът на Република България е държавен глава. Той олицетворява единството на нацията и представлява Република България в международните отношения. Насрочва избори за Народно събрание и органи на местно самоуправление и определя датата за произвеждане на национален референдум; обнародва законите; предоставя убежище; упражнява право на помилване. Президентът след консултации с парламентарните групи възлага на кандидат за министър – председател, посочен от най-голямата по численост парламентарна група, да състави правителство. Президентът е върховен главнокомандващ на въоръжените сили на Република България. Към администрацията на президента има създадени различни комисии. Комисиите са съставени от експерти в съответните области и имат консултативен характер. Комисията по предоставяне на убежище е помощен орган на Президента на Републиката със съвещателни функции. Комисията изработва критерии за предоставяне на убежище, определя кръга от документи, които ще изисква по всяка преписка, както и реда за разглеждане на молбите. Тя изготвя мотивирано предложение по всяка конкретна молба. В заседанията на комисията могат да се канят и представители на неправителствени организации. Дейността на комисията кореспондира с изпълнение на принцип „човешки права”. Съветът за информационни технологии обсъжда състоянието на информационното общество в България и възможностите за развитие на ИТ-сектора. Дейността на съвета кореспондира с изпълнението на принцип „иновации и отвореност за промени”.
Народното събрание осъществява законодателната власт и упражнява парламентарен контрол. Състои се от 240 народни представители, които се избират за срок от 4 години. Народното събрание приема, изменя, допълва и отменя законите на страната; приема държавния бюджет и отчета за изпълнението му; приема решение за произвеждане на национален референдум; избира и освобождава министър председателя и по негово предложение – Министерски съвет, извършва промени в правителството по предложение на министър председателя; създава, преобразува и закрива министерства по предложение на министър – председателя; изслушва и приема годишните доклади на Върховния касационен съд, на Върховния административен съд и на главния прокурор, внесени от Висшия съдебен съвет, за прилагане на закона и за дейността на съдилищата, прокуратурата и разследващите органи. Законите, приети от НС, са задължителни за всички държавни органи, организациите и гражданите. Народното събрание избира Сметна палата, която осъществява контрол за изпълнението на бюджета. Народното събрание избира омбудсман, който се застъпва за правата и свободите на гражданите. По своята същност дейността на тази институция създава законови предпоставки за прилагане, изпълнение и контрол на принципите на добро управление. Народното събрание осъществява своите функции и чрез система от постоянни (действащи през цялото времетраене на парламента) и временни (създадени за определен период от време с конкретни задачи) комисии. Комисията по правата на човека и вероизповеданията обсъжда законопроекти в областта на правата на човека и вероизповеданията. Обсъждат се и други актове и се дават становища по проблематиката, отнасяща се до недискриминация, равенство на половете, защита на правата на децата, правата на малцинствата, правата на затворниците, бежанското право, религиозните свободи и т.н. Комисията по жалбите и петициите на гражданите приема, разглежда и дава становища по жалби на граждани за нарушени права, корупция или злоупотреба с лични данни. Каталог: static -> media -> ups -> articles -> attachments attachments -> График за провеждане на първите заседания на Регионалните съвети за развитие attachments -> Министерство на регионалното развитие и благоустройството attachments -> Република българия министерство на регионалното развитие и благоустройството attachments -> Изисквания при устройството на зоните за стрелба на открито спортно стрелбище извън урбанизирани територии за динамична стрелба attachments -> Институции и административна уредба на средновековна българия attachments -> 9 декември 2005 11. 30 – 11. 45 Откриване на дискусията attachments -> Министерство на регионалното развитие и благоустройството наредба № рд-02-20-6 от 19 декември 2016 г Изтегляне 1.26 Mb. Сподели с приятели:
|