Програма за разширяване обхваща Западните Балкани и Турция, пред които бе открита перспектива за членство в ес, след като изпълнят необходимите условия

КОМИСИЯ НА ЕВРОПЕЙСКИТЕ ОБЩНОСТИ

COM(2007) 663 окончателен

{SEC(2007) 1429}

Разширяването е едно от най-силните политически средства на ЕС. То обслужва стратегическите интереси на ЕС за установяване на стабилност и сигурност и за предотвратяване на конфликти. То е допринесло за увеличаване на просперитета и възможностите за растеж и за осигуряване на жизненоважни транспортни и енергийни пътища. Настоящата програма за разширяване обхваща Западните Балкани и Турция, пред които бе открита перспектива за членство в ЕС, след като изпълнят необходимите условия.

Следващата година ще бъде от основно значение за консолидиране на преходния процес на Западните Балкани. След Пакта за стабилност самите страни ще поемат отговорността за насърчаване на регионалното сътрудничество, което играе ключова роля за помиряването и установяването на добросъседски отношения. Преговорите за присъединяване с Хърватия напредват добре и скоро ще навлязат в решителната си фаза. За региона като цяло това е доказателство, че перспективата за членство в ЕС е реалност. През идната годината Споразуменията за стабилизиране и асоцииране, осъществяващи с оглед на присъединяването по-тясна връзка между партньорите в региона и ЕС, се очаква да се доближат до приключване.

Същевременно самият регион е изправен пред значителни проблеми, като се започне с необходимостта от постигане на споразумение за статута на Косово. Европейският курс на развитие на Сърбия, изграждането на държавни институции в Босна и Херцеговина с местна инициатива и постигането на по-добро управление в Бившата югославска република Македония, Албания и Черна гора също ще бъдат на челно място в дневния ред на програмата. Някои от тези страни са изправени пред значителни предизвикателства по отношение на управлението и изпълнението на ясно определени условия, свързани с Процеса на стабилизиране и асоцииране. ЕС трябва да бъде готов да окаже подкрепа през следващата година и да отговори на развитията, като използва пълноценно политическите си инструменти.

След парламентарните и президентски избори е важно Турция да продължи напред с ключовите реформи, необходими за консолидиране на основните права и свободи. Преговорите за присъединяване с Турция трябва да продължат с темпо, което отразява темпото на реформи в самата страна, както и изпълнението на съответните условия от Турция.

В този контекст последователното изпълнение на подновения консенсус, формулиран от Европейския съвет през декември 2006 г., е по-важно от всякога. Този консенсус е основан на принципите за консолидиране на задълженията, справедливи и строги условия и по-добър контакт с обществеността, съчетани с капацитета на ЕС за интегриране на нови членове. Темпото, с което страната кандидатка или потенциална кандидатка се приближава към ЕС, отразява темпото на политическите и икономически реформи в нея, както и капацитета ѝ да поеме изцяло правата и задълженията, произтичащи от членството. Комисията подобрява качеството на процеса на разширяване, като обръща внимание на проблемите в публичната администрация, съдебната реформа и борбата с корупцията на ранен етап чрез пълноценно използване на показатели и чрез осигуряване на по-голяма прозрачност на процеса. Комисията подготвя първите проучвания на въздействието, в които се анализира въздействието от присъединяването на страна кандидатка в специфични области на политиката.

Правното основание за разширяването е член 49 от Договора за Европейски съюз¹, който гласи: „всяка европейска държава, която спазва принципите, залегнали в член 6, параграф 1, може да поиска да членува в Съюза. (…)"².

Европейският съвет през декември 2006 г. заключи, че „разширяването е успех за Европейския съюз и Европа като цяло. То помогна за преодоляване на разделението на Европа и допринесе за мира и стабилността в целия континент. То вдъхнови реформи и консолидира общите принципи на свобода, демокрация, защита на правата на човека и основните свободи, на правовата държава и пазарната икономика. Разширяването на вътрешния пазар и икономическото сътрудничество доведоха до нарастване на просперитета и конкурентоспособността, благодарение на които разширеният Съюз отговоря по-добре на предизвикателствата на глобализацията. Разширяването придаде също така по-голяма тежест на ЕС на световната сцена и го направи по-силен международен партньор.“

Дванайсетте държави-членки, които се присъединиха към Съюза при петото му разширяване, продължават да демонстрират отлично спазване на законодателството на ЕС. Това е резултатът от непоколебими усилия за осъществяване на реформи в съчетание с партньорски натиск и налагане на дисциплина от страна на ЕС. Благодарение на солидната подготовка ЕС продължи да функционира безпроблемно след разширяването.

Държавите-членки във всички части на ЕС спечелиха от по-високите равнища на икономически растеж. Словения прие еврото през януари 2007 г., а Кипър и Малта ще направят това през 2008 г. Внимателната подготовка на съответните страни и Комисията, съчетана с нарастващи търговия и приток на инвестиции, помогнаха на новите държави-членки постепенно да се доближат до средния жизнен стандарт на ЕС. Между 1998 и 2006 г. БВП на дванайсетте нови държави-членки, които се присъединиха към Съюза при петото му разширяване, е нараствал средно с 4,3% годишно в сравнение с 2,2% за 15-те стари държави-членки³. Търговията между старите и новите държави-членки нарасна значително през последното десетилетие. Износът и вносът между десетте нови държави-членки, които се присъединиха през 2004 г. и 15-те стари държави-членки са се увеличили четирикратно за периода от 1995 до 2006 г., докато общата търговия между тях за този период се е удвоила. Включването във вътрешния пазар на дванайсет динамични икономики с над 100 милиона потребители с нарастваща покупателна способност увеличава конкурентоспособността на Съюза и тежестта му в световната икономика. Десет месеца след присъединяването си България и Румъния създават още по-голям икономически растеж и инвестиции. Прогнозите за Румъния и България за 2007 г. предвиждат много по-висок растеж от очаквания среден растеж за ЕС. В края на 2006 г. Комисията взе предпазни мерки в отговор на някои проблеми в двете страни. През юни Комисията оповести първите си доклади относно Механизма за сътрудничество и проверка на напредъка в областта на правосъдието и вътрешните работи, както и за предпазните мерки⁴. Комисията ще разгледа напредъка в тази област и ще изготви доклад в началото на 2008 г.

Що се отнася до кипърския въпрос, лидерите на кипърската гръцка и кипърската турска общност трябва да активизират усилията си за подновяване на преговорите за намиране на цялостно решение на проблема под егидата на ООН. Комисията прилага инструмента за финансова подкрепа за насърчаване на икономическото развитие на кипърската турска общност с цел улесняване на бъдещото обединение на острова. По-ефективното прилагане на Регламента за демаркационната линия ще бъде в интерес и на двете общности, тъй като ще разреши движението на лица и стоки на цялата територия на Кипър. Остава да бъде приет от Съвета регламентът относно пряката търговия със северната част на Кипър, предложен от Комисията, за да се намали изолацията на кипърската турска общност.

В страните от настоящата програма за разширяване – Западните Балкани и Турция – влиянието на ЕС допринася за стабилността и насърчава важни политически и икономически реформи. Въпреки това тези страни продължават да са изправени пред големи предизвикателства. От жизнено важно значение е перспективите на тяхното присъединяване да продължат да бъдат явни и реални, а в държавите-членки – да се мобилизира подкрепа за разширяването.

Комисията ще продължи да подобрява качеството на процеса на разширяване. Политиката на разширяване ще съсредоточи повече върху основните въпроси, свързани с изграждането на държавни институции, доброто управление, административната и съдебна реформа, правовата държава, помиряването, изпълнението на исканията на Международния наказателен трибунал за бивша Югославия (МНТБЮ) и развитието на гражданско общество. Необходимо е да бъдат насърчавани контактите между хората; по-специално, време е да се започне диалог за либерализиране на визовия режим за гражданите на страните от Западните Балкани. Развитието на регионално сътрудничество на Западните Балкани трябва да продължи, по-конкретно с поемането от местните власти на собствени инициативи в тази област.

Във всички страни, обхванати от програмата за разширяване, ЕС ще продължи да използва пълноценно предприсъединителните си инструменти, за да се справи с ключовите предизвикателства. Постигнатите резултати в изпълнението на ангажиментите по споразуменията за асоцииране са от особена важност за преминаването в следващия етап от пътната карта за интегриране в ЕС и подлежат на строг мониторинг. В настоящия документ Комисията определя поредица от мерки за увеличаване на информираността за законите и политиките на ЕС и за подготвяне на следващите стъпки от процеса на разширяване.

Комисията адаптира инструментите на предприсъединителната си политика към настоящите предизвикателства на разширяването. От януари 2007 г. тя използва нов финансов инструмент – Инструментът за предприсъединителна помощ (ИПП). Планирането на помощта по ИПП ще се съсредоточи по-тясно върху приоритетите на реформата и така ще отразява етапа, достигнат от всеки партньор в процеса на преход. Сега Комисията предлага преразглеждане на Партньорството за присъединяване и Европейското партньорство, които ще послужат за ключови референции при определяне на приоритетите. Тя предлага също така преработена Многогодишна индикативна финансова рамка за ИПП, обхващаща периода 2009-2011 г. Комисията ще въведе механизъм за подкрепа на развитието на гражданското общество, по-специално чрез проекти за изграждане на капацитет и за обмен. Освен това, ще бъде поставен допълнителен акцент върху програми, които подкрепят изграждането на държавни институции, доброто управление, институционалната реформа и административния капацитет.

Ще се търси оптимизиране на ефекта от предоставените помощи за развитието на частния сектор и от инвестициите в инфраструктура посредством по-интензивно сътрудничество с Европейската инвестиционна банка (ЕИБ), Европейската банка за възстановяване и развитие (ЕБВР) и други международни финансови институции. Комисията ще работи в по-тясно сътрудничество с други донори по отношение на всички техни дейности и ще ги насърчава да бъдат активни в приоритетните области, посочени в настоящото съобщение. Работата ще бъде рационализирана чрез прехвърлянето на отговорности от Европейската агенция за възстановяване на делегациите и офисите на Комисията.

Държавите-членки се намират в най-добрата позиция, за да играят водеща роля в пропагандирането сред обществеността, че разширяването е в интерес на ЕС. Комисията ще продължи да дава своя принос, като насърчава по-добрия поток на фактическа информация по въпроси, свързани с разширяването. Основавайки се на съществуващата стратегия на ЕС, настоящото съобщение анализира ключовите предизвикателства по пътя към интегриране в ЕС. То очертава подход за адаптиране на инструментите на политиката на разширяване и за по-прецизно съсредоточаване върху области, в които спешно трябва да се постигане напредък, като се взема предвид и натрупаният опит от предишните разширявания.

2. Настоящи предизвикателства в страните от програмата за разширяване

Пред страните от Западните Балкани и Турция се откри перспектива за членство в ЕС, след като изпълнят необходимите условия. Като се има предвид настоящият етап на подготовка на тези страни, тяхното присъединяване се очертава като възможно в средносрочен или дългосрочен план. Акцентът сега е върху цялостната подготовка, за да се гарантира, че страните, участващи в процеса на разширяване, се справят с основни проблеми в управлението и икономиката, както и с въпроси, свързани със законите и политиките на ЕС.

Ангажиментът на ЕС към страните от Западните Балкани в рамките на Процеса на стабилизиране и асоцииране, чиято крайна точка е евентуално членство, има значителен принос за напредъка, постигнат от страните в региона през последните години.

Стабилността бе запазена, а възстановяването след войните през 90-те години почти приключи. В страните от целия регион има демократично избрани правителства. Икономическият растеж нарасна, макроикономическата стабилност се подобри, а жизненият стандарт се покачи. В ход са важни реформи за укрепване на правовата държава и модернизиране на икономическите и социални структури. Регионалното сътрудничество се разшири, включително в областта на търговията, енергетиката, транспорта и околната среда. Страните от Западните Балкани действат все по-самостоятелно в регионални инициативи.

Всички страни от Западните Балкани напредват по пътя към ЕС, макар и с различно темпо. Хърватия води преговори за присъединяване с ЕС, а Бившата югославска република Македония получи статут на страна кандидатка. ЕС е в процес на приключване на Споразумения за стабилизиране и асоцииране със страните от региона и икономическото интегриране с ЕС е в доста напреднала фаза. Страните от Западните Балкани подписаха с ЕС споразумения за облекчаване на визовия режим и реадмисия.

Сега е необходимо тези достижения да бъдат консолидирани и да станат необратими Налице са и други значими предизвикателства. В редица страни цялостният процес на реформи бе забавен. В много страни от Западните Балкани изграждането на държавни институции и по-доброто управление продължават да бъдат приоритетни области, които предизвикват безпокойство. Ситуацията в Косово⁵ все още изисква значително международно присъствие. Настоящият статут на Косово не е устойчив; необходимо е той да бъде незабавно определен, за да може Косово да се развива в политическо и икономическо отношение и да се гарантира стабилност в региона. В Босна и Херцеговина националистическата риторика на ключови политически лидери оспорва мирното споразумение от Дейтън/Париж и възпрепятства реформите. По крайно необходимите реформи на полицията и конституционната рамка не бе постигнат напредък. Босна и Херцеговина все още трябва да поеме пълната отговорност за своето управление, което понастоящем изисква значително международно присъствие. В други страни е нужно конституционната рамка да бъде завършена или изцяло приложена.

Нужен е по-активен диалог и по-голяма толерантност в страните от Западните Балкани, не на последно място по етническите въпроси. Отношенията между албанци и сърби в Косово продължават да бъдат обтегнати. Освен това, косовските сърби въобще не участват в институциите и администрацията. Функционирането на държавните институции на Босна и Херцеговина продължава да бъде компрометирано от етнически разделения. В Сърбия, въпреки победата на демократичните сили на парламентарните избори и съставянето на реформистко правителство, екстремистките партии и националистическата риторика продължават да бъдат силни и се отразяват отрицателно на цялостната политическа обстановка. Демократичните сили са крехки. В Бившата югославска република Македония честото напрежение и недостатъчното сътрудничество между политическите фигури засегна нормалното функциониране на институциите и забави реформите. Спорът между правителството и опозиционна партия по конституционен въпрос доведе до бойкот на парламента от страна на тази партия. Политическата конфронтация в Албания и бавният процес на приемане на конституция в Черна гора сочат други предизвикателства пред изграждането на съвременни демокрации в тези страни. Хърватия трябва да положи още усилия за насърчаване на толерантността към малцинствата.

Постигнат бе значителен напредък в сътрудничеството с Международния наказателен трибунал за бивша Югославия (МНТБЮ), което е ключово условия в Процеса на стабилизиране и асоцииране. Хърватия и Бившата югославска република Македония сътрудничат изцяло на трибунала. Сътрудничеството на Черна гора е задоволително. Сърбия постигна напредък в тази област, което позволи подновяването и техническото приключване на преговорите за Споразумение за стабилизиране и асоцииране (ССА). Босна и Херцеговина също постигна напредък в сътрудничеството си с МНТБЮ. Въпреки това, Сърбия и Босна и Херцеговина все още трябва да работят за постигането на пълно сътрудничество с трибунала, което предполага арестуването на останалите обвиняеми. Косово отбеляза известен напредък в сътрудничеството си с МНТБЮ, но заплашването на свидетели продължава да бъде буди безпокойство.

Ограничен напредък бе постигнат по отношение на завръщането на бежанци. Много бежанци и вътрешно разселени лица все още живеят при много тежки условия. Напредък бе отбелязан и при по-доброто представителство на малцинствените групи в публичните служби. Въпреки това, ромите продължават да бъдат най-уязвимото малцинство в региона. Всички страни трябва да поощряват толерантността към малцинствата и да вземат подходящи мерки за защита на лицата, които е възможно да бъдат обект на дискриминация, враждебност или насилие. Това е основно за постигането на помирение и трайна стабилност.

Укрепването на правовата държава, най-вече чрез съдебна реформа, и борбата с корупцията и организираната престъпност са основни приоритети. Повечето страни предприеха стъпки за подобряване на организацията и функционирането на своите съдебни системи. Полагат се усилия за по-активна борба с организираната престъпност, които вече постигнаха първите резултати. За целите на борбата с корупцията се създават законодателство и институции; в няколко страни се водят разследвания и са заведени дела. Въпреки това е необходимо значително подобряване на съдебните системи в страните от региона. Необходимо е провеждането на широкообхватни и последователни реформи, за да се гарантира независимостта, ефективността и отчетността на съдебната система. Корупцията продължава да бъде широко разпространена и е дълбоко вкоренена в обществото. Във всички страни от Западните Балкани взетите мерки не съответстват на измеренията на проблема. Нужна е силна политическа воля за изкореняване на корупцията и съдебно преследване на виновните, включително по високите етажи на властта. Организираната престъпност все още буди сериозно безпокойство. Престъпните мрежи обхващат различни социално-икономически сектори и политиката. Те често се възползват от недостатъчната прозрачност при възлагането на обществени поръчки, инвестиционното планиране и приватизацията. Регионът е изходен и транзитен пункт за трафик на хора и наркотици. Необходими са значителни и последователни усилия в тази област.

Както бе посочено на Европейския съвет в Мадрид през 1995 г., административният капацитет е решаващ аспект за изпълнението на поставения в Копенхаген критерий за членство, а именно способността да се поемат произтичащите от членството задължения. Реформата в публичната администрация в региона продължава и досега са постигнати известни положителни резултати като рамкови стратегии и законодателство. Хърватия показа, че разполага със значителен административен капацитет за прилагане на Споразумението за стабилизиране и асоцииране (ССА). Сърбия също разполага със значителен административен капацитет за прилагане на ССА. Сега е нужно този капацитет да бъде надграден и осъвременен за привеждането в съответствие със законите и политиките на ЕС. Навсякъде другаде административният капацитет е слаб и се отразява върху реформите и привеждането в съответствие с ЕС; необходими са допълнителни усилия в това отношение. Във всяка страна трябва да има по-голям ангажимент за създаването на държавна служба, която е ефективна, стабилна и подотчетна както на централно, така и на местно равнище. В няколко страни наемането, повишаването и уволняването на държавни служители не се основават на обективни и прозрачни критерии. Етичните стандарти в държавната служба трябва да бъдат укрепени. В Босна и Херцеговина и в други страни трябва да бъдат извършени реформи в полицията и службите за сигурност.

Гражданското общество е основен елемент от европейския обществен живот. Страните от Западните Балкани положиха усилия за приемането на законодателство и стратегии, които благоприятстват в по-голяма степен развитието на гражданското общество. Предприети бяха първи стъпки към по-отворена демокрация на участието. Въпреки това, гражданското общество в региона продължава да бъде слабо. Войните и етническият конфликт са нанесли сериозни щети на социалната структура на региона. Местните неправителствени организации трябва да бъдат обучени, за да се приспособят към настоящите условия. Необходими са допълнителни усилия за по-голяма свобода на сдружаване и за прилагането на регулаторни рамки и обществени стимули за развитието на организации на гражданското общество.

Като цяло, икономическият растеж в региона е относително висок и средната заплата се увеличава. Процентът на инфлацията е нисък и стабилен. В повечето страни от региона се води предпазлива фискална и парична политика. Финансовите системи бяха доразвити. Системите за управление на публичното финансиране бяха подобрени. Бяха предприети стъпки за подобряване на бизнес климата. Всички страни от Западните Балкани продължават да преструктурират и да отварят икономиките си. Степента на икономическа интеграция с ЕС вече е висока и продължава да нараства. Споразуменията за стабилизиране и асоцииране и новото Централноевропейско споразумение за свободна търговия (ЦЕФТА) създават заедно благоприятна рамка за търговия и инвестиции на Балканите, какъвто бе случаят с Централна и Източна Европа през 90-те години. Няколко страни имат амбициозни планове за осъвременяване на физическата инфраструктура и модернизиране на системите за социална сигурност.

Нарастването на конкурентоспособността, намаляването на високата безработица и насърчаването на развитието на човешките ресурси и инфраструктурата са основни предизвикателства в целия регион. В редица страни все още са налице значителни фискални рискове, а външните дисбаланси са доста големи. Страните бележат различен напредък по отношение на разкриването на нови работни места, като в някои страни безработицата е над 35%, а несъответствието между наличната и необходимата работна ръка нараства. Пазарите на труда все още не предлагат подходяща комбинация между гъвкавост и сигурност на работниците и работодателите, а данъците върху заплатите за регистрираните дружества са относително високи. В селската икономика трябва да има още по-голямо разнообразие. Фискалната консолидация и преструктурирането на предприятия трябва да продължат. Плановете за приватизация в страните трябва да бъдат изпълнени. Необходимо е още да се стимулират инвестициите и растежът на малките и средни предприятия (МСП), включително чрез по-добър достъп до финансиране. Правителствата трябва да подобрят бизнес климата и да стимулират трудовата заетост. Те трябва да намалят бюрокрацията, да укрепят правовата държава и да осигурят надеждно регистриране на земята и прозрачни процедури при приватизацията. В някои страни правната рамка, гарантираща правилното функциониране на пазарите, трябва да бъде завършена и приложена. Необходимо е да се опростят данъчните режими. Това ще стимулира икономическата дейност и ще съкрати големия дял на неофициални икономически дейности. В допълнение са нужни мерки за улесняване на достъпа до финансиране и използване на електронните технологии.