VIII.1.1. АНАЛИЗ НА НАЦИОНАЛНАТА И ОБЩИНСКАТА НОРМАТИВНА РАМКА

Съобразно Методически указания за разработване на общински програми за управление на отпадъците, утвърдени със Заповед №РД-211 от 31.03.2015 г. на министъра на околната среда и водите настоящият раздел на Програмата съдържа:

• 
  преглед на националното законодателство в България в областта на управлението на дейностите по отпадъците, основните принципи и задължения на общините;
  
• 
  преглед на националните програмни документи (програми, планове, стратегии), определящи рамката на развитие в областта на управлението на отпадъците на национално ниво;
  
• 
  нормативна уредба на местно ниво в областта на управлението на дейностите по отпадъците и съответствието й с нормативните изисквания на национално ниво;
  
• 
  степен на изпълнение на предходната програма за управление на отпадъците и анализ на мрките, които не са изпълнение с анализ на причините;
  
• 
  изводи и препоръки от направения анализ.
  

Основните нормативни актове в областта на управлението на отпадъците са преиздадени след обнародването на новия Закон за управление на отпадъците (обн., ДВ, бр. 53 от 13 юли 2012 г., посл. изм. ДВ. бр.105 от 30 декември 2016 г.).

Стратегическите документи в областта на управлението на отпадъците, действащи на национално ниво, са както следва:

• 
  Национален план за управление на отпадъците за периода 2014 – 2020 г., приет с Решение от 22 декември 2014 г. на Министерски съвет;
  
• 
  Национален стратегически план за поетапно намаляване на количествата на биоразградимите отпадъци, предназначени за депониране 2010 – 2020 г. (утвърден от Министъра на околната среда и водите на 28.07.2010 г.);
  
• 
  Национален стратегически план за управление на отпадъци от строителство и разрушаване на територията на Р България за периода 2011 – 2020 г.
  

След приемането на новия ЗУО бяха актуализирани и редица ръководства, указания и др. справочни документи, регламентиращи третирането на отпадъците, най-важните от които са както следва:

• 
  Ръководство за предварително третиране преди депониране на отпадъци в България (утвърдено със Заповед №РД-664 от 29.08.2014 г. на министъра на околната среда и водите);
  
• 
  Ръководство за извършване на основно охарактеризиране на отпадъците и прилагане на критерии за приемане на отпадъци на различните класове депа (утвърдено със Заповед №РД-156 от 04.03.2015 г. на министъра на околната среда и водите);
  
• 
  Методи за изпитване на отпадъци с цел основно охарактеризиране и установяване на съответствието. Опростени процедури за изпитване на отпадъци и изисквания за проверка на място, включително методи за бързо изпитване на отпадъци (одобрени със Заповед №РД-950/13.12.2014 г. на Министъра на околната среда и водите);
  
• 
  Критерии за приемане на монолитни отпадъци на съответните класове депа за отпадъци, одобрени със Заповед №РД-647/26.08.2014 г. на Министъра на околната среда и водите);
  
• 
  Методика за определяне на морфологичния състав на битовите отпадъци, 2012 г.
  

Общите изисквания към опазването на всички компоненти на околната среда (въздух, води, почви, земни недра, биоразнообразие и неговите елементи) и управлението на факторите, които оказват вредно въздействие върху нея (отпадъци, шум, химични вещества и антропогенна дейност) са въведени в ЗООС. Законът за опазване на околната среда очертава принципите за защита на компонентите на околната среда – като например “устойчиво развитие”, “предимство на предотвратяване пред обезвреждане”, “замърсителят плаща” и интегрирането на политиката на опазване на околната среда в секторните и регионалните политики. Освен рамкови разпоредби относно принципите, които трябва да се спазват за опазване на околната среда (и в частност на управлението на отпадъците) и общите задължения на лицата и компетентните органи, в закона са регламентирани и процедурите по извършване на екологична оценка, оценка за въздействието върху околната среда (ОВОС) и издаване на комплексни разрешителни (КР) и лицензи.

До приемането през септември 1997 г. на Закон за ограничаване на вредното въздействие на отпадъците върху околната среда (ЗОВВООС) в България липсва специална правна уредба в тази област. ЗОВВООС за първи път урежда обществените отношения в сектор „Управление на отпадъците” и въвежда редица основополагащи изисквания на рамкова Директива за отпадъците 75/442/ЕЕС, в т.ч. задължения на лицата, извършващи дейности с отпадъци, информация за дейностите с отпадъци, програмиране чрез национална, общински и фирмени програми за управление на отпадъците, разрешаване и контрол на дейностите с отпадъци; внос, износ и транзитен превоз, глоби и санкции за неизпълнение. За първи път се дефинират понятията „отпадък”, „причинител” и „притежател” на отпадъци. С този закон се въвежда и принципа за „разширена отговорност на производителите” чрез изискване към производителите и вносителите на продукти, които в процеса на тяхното производство или след крайната им употреба образуват опасни или масово разпространени отпадъци, да заплащат продуктови такси. За детайлизиране разпоредбите на закона в последствие са утвърдени редици подзаконови нормативни актове.

В края на 2008 г. Европейският парламент и Съветът на Европейския съюз (ЕС) приема нова рамкова Директива 2008/98/ЕО относно отпадъците, с която са отменени Директива 75/439/ЕИО относно обезвреждането на отработени масла, Директива 91/689/ЕИО относно опасните отпадъци и Директива 2006/12/ЕО относно отпадъците. Директивата изисква от страните членки въвеждане на съответните разпоредби в националното им законодателство не по-късно от 12 декември 2010 г.

• 
  Въвеждане на нови определения за „отпадък”, включително „опасни отпадъци“, „отработени масла“, „биоотпадъци“; „търговец“, „брокер“, „разделно събиране“, „предотвратяване“, „повторна употреба“, „подготовка за повторна употреба“, и прецизиране обхвата и приложното поле на закона. Промяна в определенията за “оползотворяване” и “рециклиране” с цел гарантиране на ясно разграничаване на двете понятия.
  

• 
  Въвеждане на понятията „странични продукти” и „край на отпадъка”, както и определяне на критериите и условията, при които дадено вещество или предмет могат да не бъдат разглеждани като отпадъци, и условията, при които определени отпадъци престават да бъдат отпадъци. Критериите за „край на отпадъка” са насочени основно към следните групи отпадъци: инертни материали от строителство и разрушаване на сгради, метален скрап, автомобилни гуми, текстил, компост, отпадъчна хартия и стъкло.
  
• 
  Прецизиране на задълженията на притежателите на отпадъци да осигурят подходящото им третиране по начин, който не въздейства отрицателно върху околната среда и човешкото здраве.
  
• 
  Прилагането на нова петстепенна йерархия при управление на отпадъците, която определя предотвратяването на образуването на отпадъци като първи приоритет и изисква повторната употреба и рециклирането на материалите да бъдат предпочетени пред оползотворяване на отпадъците за получаване на енергия.
  
• 
  Разработване на програма за предотвратяване на отпадъци, в която трябва да бъдат поставени целите за предотвратяване на отпадъци, описват се съществуващите и предлаганите бъдещи мерки за предотвратяване, посочват се показателите за измерване на изпълнението и др.
  
• 
  Въвеждане на цели за рециклиране на битови и строителни отпадъци:
  
  • 
    до 2020 г. подготовката за повторна употреба и рециклиране на отпадъчни материали най-малко, като хартия и картон, метал, пластмаса и стъкло от домакинствата и евентуално от други източници, доколкото тези потоци от отпадъци наподобяват домакинските отпадъци, следва да се увеличи най-малко до 50 на сто от общото им тегло;
    
  • 
    до 2020 г. подготовката за повторна употреба, рециклиране и друго оползотворяване на материали, включително насипни дейности с използване на отпадъци за заместване на други материали, на неопасни отпадъци от строителство и разрушаване с изключение на материали в естествено състояние следва да се увеличи най-малко до 70 на сто от теглото им.
    

• 
  В съответствие с йерархията на отпадъците и с цел намаляване на емисиите на парникови газове от депата за отпадъци е важно да се улесни разделното събиране и правилното третиране на биоотпадъците, за да бъде произведен безопасен за околната среда компост или други материали.
  
• 
  Налагане на принципа за „разширена отговорност на производителя” с цел засилване на предотвратяването на отпадъците, повторната употреба, рециклирането и друг вид оползотворяване.
  
• 
  Прилагане на принципа „замърсителят плаща“ изисква разходите за обезвреждане на отпадъците да бъдат поети от настоящия им притежател, предишните притежатели или от причинителя на отпадъка.
  

Ключовите разпоредби, произтичащи от ЗУО, са:

Количествени цели за подготовка за повторна употреба и рециклиране на отпадъчни материали, включващи най-малко хартия и картон, метал, пластмаса и стъкло от домакинствата и подобни отпадъци от други източници, които да достигнат общините, в следните срокове и количества:

1. до 1 януари 2016 г. – най-малко 25 на сто от общото им тегло;

2. до 1 януари 2018 г. – най-малко 40 на сто от общото им тегло;

3. до 1 януари 2020 г. – най-малко 50 на сто от общото им тегло.

Въвеждане изискване най-късно до края на 2020 г. общините да ограничат количеството депонирани биоразградими битови отпадъци до 35 на сто от общото количество на същите отпадъци, образувани в България през 1995 г.

Въвеждане на поетапни цели за повторна употреба, рециклиране и друго оползотворяване на отпадъци от строителството и от разрушаване на сгради, за което отговорност имат възложителите на строителни дейности, както публични органи, така и бизнес:

1. до 1 януари 2016 г. – най-малко 35 на сто от общото тегло на отпадъците;

2. до 1 януари 2018 г. – най-малко 55 на сто от общото тегло на отпадъците;

3. до 1 януари 2020 г. – най-малко 70 на сто от общото тегло на отпадъците.

Кметовете на общини да организират системи за разделно събиране на битовите отпадъци от хартия и картон, метали, пластмаси и стъкло и да осигурят условия за разделно събиране на отпадъци от опаковки за всички населени места с население, по-голямо от 5 000 жители и за курортните населени места.

Кметовете на общини да осигурят до 13 юли 2014 г. площадки за безвъзмездно предаване на разделно събрани отпадъци от домакинствата, в т.ч. едрогабаритни отпадъци, опасни отпадъци и други във всички населени места с население, по-голямо от 10 000 жители и при необходимост в други населени места;

Ползвателите на търговски обекти, производствени, стопански и административни сгради в населените места с над 5 000 жители и в курортните населени места са задължени от началото на 2013 г. да събират разделно отпадъците от хартия и картон, стъкло, пластмаси и метали в съответствие с наредбите на общините по чл.22 от ЗУО. Наредбите следва да се приемат от общинските съвети до 13 юли 2014 г.;

Въвеждане на детайлни правила и изисквания за сдружаване на общините в регионални сдружения за решаване управлението на битовите отпадъци на регионално ниво чрез регионални съоръжения и организация.

Въвеждане на икономически инструменти за покриване на бъдещи разходи за закриване и следексплоатационни грижи на площадката на депото и за стимулиране на превенцията и оползотворяването на отпадъци преди депонирането.

Определяне на националните компетентни органи по Регламент (ЕО) № 1013/2006, изискванията за финансови гаранции при трансграничен превоз, както и възможните случаи на ограничения. Забраняват се превозите на отпадъци за Република България, предназначени за изгаряне или съвместно изгаряне с оползотворяване на енергията за всяка инсталация, в количества за съответната календарна година, надвишаващи сумарно половината от годишния капацитет на инсталацията. В случаите, когато в Националния план за управление на отпадъците са заложени специфични мерки за управление на даден отпадък или поток от отпадъци, Министерският съвет може да ограничи вноса на тези отпадъци.

3. Законът за ратификация на Базелската Конвенция за контрол на трансграничното движение на опасни отпадъци и тяхното обезвреждане е приет през януари 1996 г (обн., ДВ, бр.8 от 1996 г.). Допълнително със Закон (обн. ДВ, бр.113 от 1999 г.) са ратифицирани и поправките към Конвенцията. На общоевропейско ниво конвенцията се прилага чрез Регламент (ЕО) №1013/2006 за трансграничен превоз на отпадъци.

Действащите подзаконови нормативни актове, които детайлизират изискванията на ЗУО, могат да се обособят в четири групи:

към площадките за разполагане на съоръжения за третиране на отпадъци;

за изграждане и експлоатация на депа и други съоръжения и инсталации за третиране на отпадъци;

за изграждането и експлоатацията на инсталации за изгаряне и за съвместно изгаряне на отпадъци;

за третиране и транспортиране на производствени и опасни отпадъци;

към инсталации, произвеждащи титанов диоксид.

утайки от пречистване на отпадъчни води чрез употребата им в земеделието;

строителните отпадъци и за влагане на строителни рециклирани материали;

разделно събиране на биоотпадъците и за третиране на биоотпадъците;

опаковки и отпадъци от опаковки;

излязло от употреба електрическо и електронно оборудване;

излезли от употреба моторни превозни средства;

отпадъци от негодни за употреба батерии и акумулатори;

отработени масла и отпадъчни нефтопродукти;

излезли от употреба гуми;

полихлорирани бифенили и полихлорирани терфенили;

отпадъци от лечебни заведения.

за отчисленията и разходване на събраните средства за дейностите по закриване и следексплоатационни грижи на площадките на депата за отпадъци и за отчисленията за депониране на отпадъци;

за заплащане на продуктова такса за продукти, след употребата на които се образуват масово разпространени отпадъци (ИУМПС, ИУЕЕО, гуми, опаковки, масла, негодни за употреба батерии и акумулатори, полимерни торбички);

за финансова гаранция или еквивалентна застраховка при трансграничен превоз на отпадъци.

за класификацията на отпадъците;

за предоставяне на информация и реда за водене на публични регистри относно отпадъците.

Съответствие с европейското право в сектор Отпадъци

Към момента на приемане на Националния план за управление на отпадъците в България за периода 2014-2020 г. националното законодателство е в съответствие с европейското екологично право в сектор „Управление на отпадъците”. Констатираните от ЕК пропуски в националното законодателство – нетранспониране в срок на Директива 2010/75/ЕС относно индустриалните емисии (част „Отпадъци”) и на Директива 2011/97/ЕС за изменение на Директива 1999/31/ЕС по отношение на специфичните критерии за съхранение на метален живак, считан за отпадък са отстранени и съответните наредби са приети.

В настоящата част на Анализа е направен преглед на всички подзаконови нормативни актове към ЗУО, действащи на национално ниво, като са посочени основни моменти от тях и е акцентирано върху задълженията на общинските администрации.

Наредбата е издадена на основание чл. 43, ал. 2 във връзка с чл. 60, ал. 6 и чл. 64, ал. 8 от Закона за управление на отпадъците.

Съгласно законовите изисквания, въведени с текстове на Закона за изменение и допълнение на Закона за управление на отпадъците (обн., ДВ, бр. 41от 2010 г. – отменен, ДВ, бр. 53 от 13.07.2012 г., изм. и доп.), считано от 01.01.2011 г., собствениците на депа са длъжни да правят отчисления за всеки тон депониран отпадък в банкова сметка за чужди средства на съответната регионална инспекция по околната среда и водите, на чиято територия се намира депото. Натрупаните през експлоатационния период на депото средства се използват за дейностите по закриване и следексплоатационни грижи на площадката на депото, както и за изграждане на нови съоръжения за оползотворяване на отпадъци.

Считано от 01 януари 2011 г. ЗУО регламентира нов ред за финансиране обезвреждането на отпадъци чрез депониране. Отчисленията се определят в левове за един тон депониран отпадък. Размерът на отчисленията за един тон депониран отпадък се актуализира на всеки три години.

В краят на 2010 г. бяха издадени първите нормативни актове, определящи редът и начините за изчисляване на отчисленията по ЗУО:

• 
  Наредба № 14 от 15 ноември 2010 г. за реда и начина за изчисляване на размера на отчисленията и разходване на събраните средства за дейностите по закриване и следексплоатационни грижи на площадките на депата за отпадъци (Обн. ДВ. бр.93 от 26 Ноември 2010 г., отм. ДВ. бр. 111 от 27 Декември 2013 г.) – регламентираща реда за събиране и разходване на отчисления за закриване и рекултивация на депа за отпадъци;
  

• 
  Постановление №207 от 16 септември 2010 г. за определяне на размера и реда за отчисленията по чл. 71е от Закона за управление на отпадъците (В сила от 01.01.2011 г., Обн. ДВ. бр.75 от 24 Септември 2010 г., отм. ДВ. бр.2 от 7 Януари 2014 г.) – регламениращо реда за събиране и разходване на отчисленията за изграждане на нови съоръжения за третиране на отпадъци.
  

• 
  месечни отчисления в банкова сметка за чужди средства на Регионалната инспекция по околната среда и водите (РИОСВ), на чиято територия се намира депото, или
  
• 
  месечни отчисления в банкова сметка със специално предназначение, блокирана за периода до приключване и приемане на мерките по закриване и следексплоатационни грижи на площадката на депото, с изключение на случаите, когато е разрешено тяхното ползване от директора на съответната РИОСВ за разходване на сумите от сметката, или
  
• 
  банкова гаранция в полза на съответната РИОСВ, на чиято територия се намира депото.
  

Обезпечението по чл. 60, ал. 1 ЗУО се дължи при обезвреждане на отпадъци чрез депониране на:

• 
  депа за неопасни отпадъци, в това число:
  
  • 
    регионални депа за неопасни отпадъци;
    
  • 
    депа за неопасни отпадъци (производствени, строителни и др.);
    
• 
  депа за опасни отпадъци.
  

• 
  депа за инертни отпадъци;
  
• 
  депа за отпадъци в случаите:
  
  • 
    на съвместно депониране с минни отпадъци при изпълнение на изискванията по чл. 63, ал. 2 ЗУО;
    
  • 
    когато депата са включени в програмите за отстраняване на екологични щети по чл. 66 ЗУО.
    

• 
  регионални депа за неопасни отпадъци;
  
• 
  депа за неопасни и/или инертни отпадъци (когато отпадъците са от строителство и разрушаване);
  
• 
  съществуващи общински депа за неопасни отпадъци, които функционират след 2009 г., до въвеждане в експлоатация на съответното за общината регионално депо.
  

• 
  депа за неопасни отпадъци (производствени);
  
• 
  депа за опасни отпадъци;
  
• 
  клетки за опасни отпадъци към регионалните депа за неопасни отпадъци.
  

Натрупаните средства от отчисленията за обезвреждане на отпадъци на регионално или общинско депо за неопасни отпадъци се разходват от общините чрез техните бюджети за:

1. проектиране, включително прединвестиционни проучвания, финансови и икономически анализи, морфологични анализи на отпадъците, и изграждане на нови съоръжения за оползотворяване/рециклиране на битови и строителни отпадъци, в т.ч. инсталации за сепариране, инсталации за компостиране, инсталации за анаеробно разграждане, площадки за безвъзмездно предаване на разделно събрани отпадъци от домакинствата, както и дейностите, свързани с авторски, строителен надзор и инвеститорски контрол на същите;

2. закупуване на съдове за разделно събиране на отпадъците (извън задълженията на организациите по оползотворяване на масово разпространени отпадъци), транспортни средства и транспортно-подемна техника, обезпечаващи функционирането на общинските системи за управление на отпадъците;

3. осигуряване на други съоръжения и инсталации, необходими за изпълнение на изискванията на ЗУО и на подзаконовите нормативни актове по прилагането му, както и за извършването на последващи разходи, свързани с изградените съоръжения и инсталации за оползотворяване, в т.ч. рециклиране на битови отпадъци;

4. осигуряване на собствен принос при финансиране на проекти за управление на отпадъците със средства от Оперативна програма "Околна среда", Предприятието по управление на дейностите по опазване на околната среда и други публични източници;

5. осигуряване на информация на обществеността за дейности по управление на отпадъците на територията на региона/общината, свързани с предотвратяване образуването на отпадъците, подготовка за повторна употреба и постигане на целите по чл. 31, ал. 1 ЗУО съгласно мерките, заложени в програмата за управление на отпадъците; разходите за осигуряване на информация не трябва да надвишават 7 % от годишно натрупаните отчисления за съответната година;

6. предварително третиране и оползотворяване на битови отпадъци, в т.ч. рециклиране;

7. програми за управление на отпадъците.

Събраните суми от отчисленията могат да бъдат изразходвани за проектиране, в т.ч. изпълнение на дейностите по подготовка на инвестиционни проекти за финансиране, и изграждане на депа за отпадъци, единствено ако:

1. депата са част от цялостната инфраструктура, осигуряваща управлението на отпадъците в региона; и

2. с инвестиционния проект се осигурява постигането на целите по чл. 31, ал. 1 ЗУО.

Отчисленията по чл. 60 и чл. 64 ЗУО, когато се правят от общини, са елементи от разходите по чл. 66, ал. 1, т. 3 от Закона за местните данъци и такси. Отчисленията по горепосочени два члена от ЗУО постъпват в местните бюджети на общините от 01 януари 2011 г.