Работен документ на службите на комисията обобщена оценка на въздействието



Дата13.01.2018
Размер136.71 Kb.
#45023




РАБОТЕН ДОКУМЕНТ НА СЛУЖБИТЕ НА КОМИСИЯТА

ОБОБЩЕНА ОЦЕНКА НА ВЪЗДЕЙСТВИЕТО

придружаваща

Съобщение на Европейската комисия до Европейския парламент и Съвета относно Европейска система за проследяване на финансирането на тероризма (СПФТ)

1. Въведение

През 2010 г., когато ЕС сключи Споразумението между Европейския съюз и Съединените щати относно обработката и изпращането на данни за финансови съобщения от Европейския съюз до Съединените щати за целите на Програмата за проследяване на финансирането на тероризма (Споразумение относно ППФТ между ЕС и САЩ), Съветът и Европейският парламент поискаха от Комисията да анализира разработването на сходна система, която да даде възможност за извличането на такива данни на територията на ЕС. В един от членовете на Споразумението относно ППФТ между ЕС и САЩ се говори за такава европейска система, като се посочва, че Европейската комисия ще проведе проучване за въвеждането на равностойна система на ЕС.

Като се има предвид колко сложна е тази тема от правна и техническа гледна точка и колко е деликатна заради отражението си върху основните права, по-специално защитата на личните данни, Комисията взе решение да публикува през юли 2011 г. съобщение с различни варианти, за да покаже под каква форма би могла да бъде създадена една такава система.

При последвалите обсъждания и размяна на становища нито държавите членки, нито Европейският парламент изразиха ясно предпочитание за някой от вариантите. Поради тази причина Комисията реши да разгледа в настоящата оценка на въздействието всички варианти, като ги разгърне чрез различни подварианти.

От момента, в който от Комисията беше поискано да представи рамка за система на ЕС за проследяване на финансирането на тероризма (СПФТ), икономическата ситуация в държавите членки и в ЕС се промени, a държавите членки придобиват все по-ясна представа за възможността да се възползват от обмена на данни по Споразумението относно ППФТ между ЕС и САЩ поради съдържащите се в него клаузи за реципрочност. Заради настъпилите от 2010 г. насам промени тези развития и фактори бяха взети предвид при съпоставянето на вариантите за въвеждане на нова система с варианта за запазване на сегашното положение.

2. Определяне на проблема

Разкриването на финансирането на тероризма и борбата с него представляват голямо предизвикателство заради транснационалния характер на явлението

Според последния доклад TE-SAT на Европол от 2012 г. държавите членки продължават да бъдат изправени пред сериозната заплаха от терористични действия независимо дали става въпрос за тероризъм на религиозна основа/ислямистки тероризъм или тероризъм, вдъхновен от етнонационализъм и сепаратизъм, от леви — или десни виждания или от анархизъм. За да се отнеме на терористите възможността да участват в терористична дейност, основен елемент от стратегията на ЕС за борба с тероризма е да се попречи на терористите и субектите да събират и пренасят финансови средства и да получават достъп до тях. Борбата с финансирането на тероризма означава да се предотврати финансовата подкрепа за тероризма или за тези, които насърчават, планират или участват в терористична дейност.

Терористичните дейности много често имат транснационален характер. Те не само обхващат дейности, които се планират в една държава, а се осъществяват в друга, но и са свързани с набиране на средства и парични преводи отвъд граница. Транснационалните дейности дават възможност на терористите да скрият начините, по които пренасят своите пари, произхода на тези пари и целта, за която се използват. Разкриването и спирането на финансирането на тероризма представляват изключително предизвикателство заради транснационалния характер на явлението. Поради това международното сътрудничество в тази сфера е от първостепенна важност. Ето защо ЕС се съгласи да работи съвместно със Съединените щати в тази област, както се вижда от Споразумението относно ППФТ между ЕС и САЩ.

Освен многобройните законодателни инструменти има и редица международни органи и органи на ЕС, които участват активно в борбата с финансирането на тероризма и поощряват международното сътрудничество или сътрудничеството на равнище ЕС. Такива органи са Специалната група за финансови действия относно изпирането на пари и финансирането на тероризъм (FATF), Комитетът за предотвратяване на изпирането на пари и финансирането на тероризма, Платформата на звената за финансово разузнаване в ЕС, Евроюст и Европол. За засилване на сътрудничеството между държавите членки на ЕС са приети редица законодателни инструменти, например решение за сътрудничество между звената за финансово разузнаване в ЕС.



Съществуващите инструменти/мерки са неподходящи за проследяване на финансирането на терористите

Въпреки че сътрудничеството между държавите членки на ЕС в тази област непрекъснато се подобрява, в това число сътрудничеството въз основа на въвеждането на нови правни инструменти като европейската заповед за предаване на доказателства, обменът на информация за финансови данни е ограничен. Инструментите за правна взаимопомощ и сътрудничеството между звената за финансово разузнаване в ЕС не могат и нямат за цел да проследяват заподозряно лице и да изготвят негов профил или да идентифицират бързо всички съществуващи сметки и свързаните с тях трансакции на заподозрения (и тези на дружества или други организации на негово име) по целия свят и за период от няколко години назад. Освен ППФТ понастоящем няма друг инструмент, който може да предостави информация за заподозряното лице в самото начало на разследването и за много кратък срок, което дава на разследващите органи възможност да се съсредоточат върху определени категории финансови трансакции, определени държави и/или определен период от време с цел изготвянето на точна времева линия за движенията на заподозрения. ППФТ обаче е инструмент, който се управлява единствено от Съединените щати, което означава, че се използва най-вече за обслужване на нуждите на Съединените щати в сферата на сигурността.



Проблемни фактори

  1. Действащият понастоящем механизъм за анализиране на данните за финансови съобщения се управлява от трета държава и следователно не отразява изцяло конкретните интереси на ЕС.

Терористичната заплаха в ЕС идва най-вече от терористи, които са привърженици на сепаратизма, на леви и десни течения или на анархизма или са вдъхновени от религиозни виждания. Тези заплахи са циклични по характер и по отношение на риска, който представляват, и в известна степен са доста по-различни от заплахите, пред които са изправени Съединените щати. В Съединените щати заплахата идва на първо място от ислямисткия тероризъм, който не съществува в самата държава или съществува, но в много ограничена степен.

Основната цел на ППФТ е разследването на терористични действия, свързани със заплахата, така както тя се възприема от Съединените щати. Държавите членки обаче започнаха все по-активно да използват клаузите за реципрочност, съдържащи се в Споразумението, за да се възползват от обмена на данни със Съединените щати. И все пак, този проблемен фактор търпи промени във времето и значението му намалява, тъй като държавите членки трупат опит в използването на Споразумението и на ППФТ за предотвратяване на заплахите за ЕС.



  1. Действащият понастоящем механизъм за анализиране на данните за финансови съобщения обхваща само един доставчик на финансови съобщения и само един тип съобщения.

Като се има предвид, че става въпрос за програма на Съединените щати с глобална насоченост, към настоящия момент в ППФТ са включени само финансови съобщения (съобщения за трансфери от финансови институции), изпратени посредством мрежата на SWIFT (Society for Worldwide Interbank Financial Telecommunication). Финансовите съобщения са тип съобщения, създаден от SWIFT, чрез който финансовата информация се предава от една финансова институция на друга. Освен трансферите през SWIFT обаче има редица други важни системи за изпращането на електронни плащания и различни други доставчици на пазара като дружествата за автоматично митническо направление и трансферите на електронни пари. Понастоящем те не се проверяват от ППФТ и следователно могат да се използват от терористите или от субекти, свързани с тероризма, за прехвърлянето на средства, без да подлежат на проверка.

  1. Действащият понастоящем механизъм за анализиране на данните за финансови съобщения буди безпокойство във връзка със защитата на личния живот и личните данни на европейските граждани.

По-голямата част от критиките са свързани с твърденията, че ППФТ не спазва правото на зачитане на личния и семейния живот (член 7 от Хартата на основните права) и правото на защита на личните данни (член 8 от Хартата на основните права и член 16 от ДФЕС), нито задълженията съгласно Директивата за защита на данните (Директива 95/46/ЕО). Изразени бяха съмнения дали е необходимо и пропорционално да се изпращат данни за граждани на ЕС на трета държава и относно процесите на проверяване и даване на разрешение за изпращането на такива данни.

При двата съвместни прегледа на прилагането на Споразумението относно ППФТ между ЕС и САЩ беше извършена проверка на правилното прилагане на съдържащите се в Споразумението общи гаранции, в това число гаранциите, свързани със защитата на личните данни. Практическото прилагане на Споразумението от страна на ЕС и на САЩ след натрупването на повече опит постави този проблемен фактор в съответния контекст, показвайки, че първоначалните притеснения са били преодолени благодарение на ефективния набор от гаранции.



  1. Освен Споразумението относно ППФТ между ЕС и САЩ Европейският съюз и държавите членки не разполагат с достатъчно технически и правен капацитет за установяването на финансови връзки с цел проследяването и идентифицирането на терористични мрежи.

На равнище ЕС не съществува отделна равностойна система, която да разкрива наличието на финансови връзки с цел проследяването и идентифицирането на терористични мрежи. Действащите законодателни и оперативни инструменти, създадени на равнище ЕС и в държавите членки или в които ЕС и държавите членки участват (например платформата на ЗФР), не притежават, не могат да притежават и не са били създадени, за да притежават същите предимства като ППФТ по отношение на бързината, ефикасността и ефективността. Съгласно системата за предотвратяване, създадена въз основа на Третата директива за борба с изпирането на пари, например, звената за финансово разузнаване анализират финансови трансакции за конкретни случаи след сигнали за подозрителни трансакции, подадени от субекти, които са задължени да направят това, например финансовите институции. В контекста на системата на ЕС за замразяване на финансови средства за терористична дейност се изготвя официален списък на лицата и субектите, свързани с тероризма, който списък се одобрява от Съвета, като целта е да се предотврати извършването на финансови трансакции от изброените в списъка лица и субекти. Същевременно обаче не съществува система, използваща данни, чрез които да се онагледи цялостен модел на финансово поведение и финансови връзки на дадено лице или организация, заподозрени в тероризъм или във финансиране на тероризма.

Базов сценарий

Според базовия сценарий на този етап не се създава СПФТ на ЕС. Споразумението относно ППФТ между ЕС и САЩ ще продължи да съществува и да се прилага. Ще съществува само един определен доставчик, който ще има задължението да разкрива съответните финансови данни, и системата ще съдържа единствено неговите финансови съобщения. Държавите членки, Европол и Евроюст ще продължат да имат възможност да използват клаузата за реципрочност, съдържаща се в Споразумението относно ППФТ между ЕС и САЩ. Съгласно тази клауза органите на ЕС могат да получават пряко от Министерството на финансите на САЩ необходимите финансови данни, които да им дадат възможност за по-ефективна борба с тероризма и неговото финансиране в ЕС. Освен това Министерството на финансите ще продължи да изпраща на държавите членки и Европол сведения за евентуални терористични заплахи, без да е постъпило искане за това, въз основа на член 9 от Споразумението относно ППФТ между ЕС и САЩ. Сегашното ниво на защита на личните данни ще бъде запазено, като същевременно количеството събирани данни няма да се увеличи. При двата съвместни прегледа на Споразумението относно ППФТ беше извършена проверка на безпроблемното функциониране на ППФТ и на строгите мерки за контрол, които бяха въведени, за да се осигури надлежното съблюдаване на гаранциите, включително свързаните със защитата на личните данни.

Ще се избегнат разходите за създаването на нова система, в това число разходите за първоначалната инвестиция и разходите за годишното управление на системата. Няма да има допълнително изнасяне на лични данни, нито различна степен на риск, който трябва да бъде ограничен (за разлика от всеки един от вариантите за система на ЕС).

3. Цели и варианти

Цели

Престъпленията, свързани с тероризъм, причиняват сериозни вреди на жертвите, нанасят икономически щети в голям мащаб и подкопават чувството на сигурност, без което хората не могат да се възползват от свободата си и да упражняват ефективно индивидуалните си права. Поради това най-важната и основна цел на една евентуална СПФТ на ЕС ще бъде да попречи на достъпа на терористите до финансиране и да проследява финансовите трансакции, свързани с тероризма, за повишаване на сигурността в ЕС.

За постигането на това Комисията формулира пет конкретни цели, а именно да се гарантира, че системата е създадена така, че да отговоря на изискванията на ЕС във връзка с разузнавателните сведения чрез използването на изготвени от ЕС анализи на заплахите, да се поддържа ефективно сътрудничество със САЩ и с други трети държави в борбата с тероризма, да се гарантира, че анализът на данните за финансови съобщения включва най-релевантния(те) доставчик(ци) на услуги и тип(ове) съобщения, да се гарантира безусловна защита на правото на личен живот и правото на защита на данните на европейските граждани при обработването на данните за финансови съобщения и да се увеличи достъпът на ЕС и на държавите членки до анализи на данни за финансови съобщения, както и капацитетът им за установяване на връзки между отделни лица/групи, участващи в терористични действия или в тяхното финансиране. Оперативните цели, свързани с проблемните фактори, допълват рамката, в която бяха разгледани различните варианти.

Варианти

Що се отнася до вариантите на политиката, в оценката на въздействието са посочени четири нива на варианти; първите две са свързани със структурата на система за проследяване, третото — с целта, а четвъртото — с обхвата: „варианти без създаване на СПФТ на ЕС“, „СПФТ на ЕС с няколко подварианта за структурата“, „варианти за целта на СПФТ на ЕС“ и „варианти за обхвата на СПФТ на ЕС“. За всяко ниво са изброени и подробно описани няколко подварианта. Четири подварианта не са разгледани, тъй като те със сигурност ще влошат сегашната ситуация, зависят от съгласието на трета държава или биха имали значително отрицателно отражение върху бюджетите на държавите членки. Останалите варианти са следните:

- базов сценарий – запазване на сегашното положение

- три смесени системи за създаването на СПФТ на ЕС, в които участието на ЕС варира от много силно до много слабо:

1. Моделът на Служба за координиране и анализиране на СПФТ на ЕС предвижда създаването на централно звено на ЕС за СПФТ, като по-голямата част от задачите и функциите ще се изпълняват на равнище ЕС. Държавите членки ще могат да извършват собствени търсения посредством определени национални експерти за СПФТ, които ще се намират на същото място като звеното за СПФТ на ЕС.

2. Моделът на Служба за извличане на данни във връзка със СПФТ на ЕС е свързан със създаването на централно звено на ЕС за СПФТ, което ще отговаря за подаването на исканията за необработени данни до определения(ите) доставчик(ци). Държавите членки ще имат правото да искат извършването на търсения от тяхно име.

3. Моделът на координиране на ЗФР предполага създаването на ad hoc орган на равнище ЕС, съставен от ЗФР на всички държави членки, като задачите ще бъдат разделени между това централно звено и националните ЗФР.

- две системи за съхраняване / извличане:

1. Първият модел ще бъде система за съхраняване, като от определения(ите) доставчик(ци) ще бъде поискано да съхранява данните на своя/техния сървър за определен период от време.

2. Вторият вариант ще бъде като предходния, но ще бъде създаден механизъм за търсене на мястото, където се намира(т) определеният(ите) доставчик(ци).

- два варианта относно целта на СПФТ на ЕС: единият ограничава целта до борбата с тероризма, а другият добавя към тероризма тежката организирана престъпност.

- два варианта относно обхвата: първият ограничава обхвата до сегашния определен доставчик SWIFT, а вторият предвижда множество определени доставчици.



4. Оценка на въздействието

Икономическото въздействие на вариантите е определено въз основа на предварителни изчисления и предположения. Изчисляването на евентуалните икономически ползи не е лесно, въпреки че Европейската комисия е наясно, че в друг контекст, например здравната сфера, това би могло да се направи чрез използване на методологията QALY („Quality adjusted life year“). В контекста на тероризма обаче изглежда невъзможно и диспропорционално да се правят опити за определянето на цената на човешкия живот, спасен чрез предотвратяването на терористични нападения. Освен това не е възможно да се направят подробни предвиждания за икономическите ползи от такава система, допринасяща за предотвратяването на терористични дейности, нито за вредите, които тези дейности нанасят на икономиката и на държавната или частната собственост, тъй като мащабът на атаките и причинените щети зависят от множество непредвидими променливи величини. По същите причини е трудно да се измерят количествено социалното и психологическото въздействие на терористичните нападения.

Освен това следва да се припомни, че настоящият механизъм е замислен като инструмент на политиката на сигурност. Наличните в този контекст данни са строго поверителни, за да се попречи на лицата, към които инструментът е насочен, да го заобикалят или да адаптират своите престъпни и терористични действия така, че системата да не може да ги разкрие. Това ограничава възможността за използване в настоящата оценка на въздействието на същата степен на подробност при определянето, оценяването и съпоставянето на въздействията като очакваното при подобни оценки в други области на политиката. И накрая, голяма част от информацията, използвана за извършения анализ, е с източник трета държава (САЩ), който има практически опит с подобна система за борба с тероризма и неговото финансиране. Тази информация е до голяма степен класифицирана, тъй като е от основно значение за сигурността на тази държава (САЩ). Въпреки че информацията не може да бъде оповестена в тази оценка, Европейската комисия имаше възможност да разгледа значителна част от нея за своя анализ по темата.

Що се отнася до очакваните разходи във връзка с различните варианти, към оценката на въздействието е приложено подробно изчисление. Ефективността на различните варианти (т.е. доколко те могат да постигнат целите) е друг важен елемент на въздействието наред с икономическото въздействие. За всеки вариант беше направена и оценка на въздействието върху обществото и по отношение на правата на човека, както и на политическото въздействие, което обхваща отражението върху отношенията с трети държави, по-специално със САЩ. Що се отнася до другите въздействия, в оценката подробно се разглежда доколко осъществима е предвидената мярка и дали е приемлива за различните заинтересовани лица и обществеността.



5. Заключение

След като дефинира и анализира възможните варианти за създаване на СПФТ на ЕС и след като направи оценка на въздействията на различните варианти, Комисията е на мнение, че към настоящия момент най-предпочитаният и най-пропорционалният вариант е да се запази сегашното положение. Всяка система на ЕС би представлявала вмешателство в данните и поради това ще бъде необходимо да се създадат строги гаранции и мерки за защита на данните. Такава система ще бъде свързана с разходи, а нейното създаване и поддръжка ще изискват усилия както от организационно, така и от техническо естество.



Базовият сценарий претърпя промени във времето. Държавите членки използват все по-често клаузите за реципрочност и се възползват от изпращането на данни на САЩ за повишаването на сигурността в ЕС и предотвратяването на терористични действия. Това показва, че основната цел на създаването на СПФТ на ЕС вече се осъществява посредством съществуваща система, а именно Споразумението относно ППФТ между ЕС и САЩ. С оглед на това развитие и на този етап Комисията не смята, че е оправдано да бъде създадена нова система за проследяване на финансирането на тероризма с всички посочени последици от нея като събиране на по-голям брой лични данни и допълнителни разходи за нейното създаване и поддръжка.

BG   BG

Каталог: pub -> ECD
ECD -> Съдържание
ECD -> Към общия бюджет за 2013 Г. Разходна част на бюджета по раздели раздел III — Комисия Раздел IV — Съд на Европейския съюз
ECD -> I. въведение
ECD -> Съвет на европейския съюз
ECD -> Точки за открито обсъждане1 Страница обсъждания на законодателни актове
ECD -> Доклад на комисията за финансирането на сигурността на въздухоплаването доклад на комисията
ECD -> Регламент за изменение на Регламент (ЕО) №1466/97 на Съвета
ECD -> Доклад за 2007 Г. За фар, предприсъединителната помощ за турция, cards и преходния финансов инструмент
ECD -> Открито обсъждане в съответствие с член 16, параграф 8 от Договора за ес


Сподели с приятели:




©obuch.info 2024
отнасят до администрацията

    Начална страница