Социални аспекти на членството в ес за новоприети държави Ради Стоянов унсс, докторант в катедра „Международни отношения”



Дата31.12.2017
Размер306.75 Kb.
Социални аспекти на членството в ЕС за новоприети държави
Ради Стоянов

УНСС, докторант в катедра „Международни отношения”,

София 1000, пл. „Славейков” 2А,

телефон:0887 305 363

e-mail: rady_stoyanov@yahoo.com

Резюме: За политиците и гражданите на новоприсъединяващите се към ЕС държави членството в Общността представлява най-вече шанс за постигане на реална конвергенция с развитите западноевропейски общества по отношение на стандарт на живот и общо благосъстояние. Догонването от по-изоставащите държави членки на ЕС е официална цел на политиката на Общността. Прогнозите на експертите за успеха на тази политика силно се различават по отношение възможностите на новоприетите държави да постигнат реална конвергенция единствено благодарение на членството си в Общността. Целта на настоящето изследване е да се проследи въздействието на членството в ЕС върху равнището на социална сигурност и качеството на живот в новоприетите държави. Задачите на изследването включват анализ на институционалните механизми и инструменти на конвергенцията при предишните разширения на Общността. Предмет на изследването е връзката между номиналното членство и реалната конвергенция в социалната сфера. Основната теза е, че европейската интеграция очевидно подпомага процесите на конвергенция в социалната сфера, но не ги гарантира със сигурност. Това е представено чрез сравнение между различни индикатори, показващи нива на социална защита, държавни разходни програми на глава от населението и т.н. Ограниченията в анализа са наложени от хетерогенността на социалните и икономически условия, характерни за отделните държави, поради което не се навлиза в детайли по различните показатели за благосъстояние.


Ключови думи: европейска интеграция, реална конвергенция, благосъстояние, социална защита.

JEL: F15, H53.



1. Постановка на въпроса

Интеграцията на страните от Централна и Източна Европа (ЦИЕ) в ЕС поставя на дневен ред специфични предизвикателства, които нямат аналог в досегашната история на Общността. Въпреки че на практика ЕС е предимно икономическа инициатива, която не е насочена пряко към подобряване на индивидуалното благосъстояние на гражданите на страните членки, в рамките на Общността съществуват няколко важни инструмента, всеки със свой специфичен начин на работа, чрез които членството в ЕС директно и индиректно влияе върху качеството на живот и съответно върху възможностите за конвергенция на новите държави членки. Три от основните фактори за влияние са регионалната политика, институционалното приспособяване и икономическата интеграция (вж. фигура 1).


Фигура 1. Структурна политика на ЕС в периода 2000-2006 г.


Структурни фондове


Регионален фонд




Социален фонд



Фонд за насърчаване на селското стопанство

(EAGGF)


Финансов инструмент риболов

(FIFG)


Цел 1. Помощ за региони със сериозни трудности по отношение на доходи, заетост и инфраструктура, както и различни структурни и демографски проблеми. Критерий – брутен регионален продукт < 75 % от средния за ЕС.
Цел 2. Подпомагане на икономическото и социално преструктуриране.
Цел 3. Човешки ресурси: приспособяване и модернизация на съществуващата образователна система и политиката за насърчаване на заетостта.




Кохезионен фонд

Защита на околната среда и подобряване на транспортната инфраструктура

Критерии – БВП < 90 % от средния за ЕС.




Структурна подкрепа за присъединяващи се държави

Без съмнение, най-силно и най-директно влияние върху общото благосъстояние оказва регионалната политика (известна още и като структурна или кохезионна политика) на ЕС. Важността на този набор от дейности нараства пропорционално на процеса на разширяване на ЕС на изток. Същността на тази политика се състои накратко в следното: чрез финансова помощ за изграждане на инфраструктура, опазване на околната среда, развитие на човешките ресурси и не на последно място чрез целеви инвестиции се подобрява конкурентоспособността на по-изостаналите в икономическото си развитие райони и държави и се засилва потенциалът им за устойчиво развитие. Предполага се, че икономическата помощ ще намали различията в нивото на развитие сред страните членки. ЕС прави ясно разграничение при степенуването на нуждите на бенефициентите (известни като „цели”), при което най-щедра подкрепа – на практика 2/3 от общия обем на структурните фондове – се дава на „Цел 1”, и по-точно на помощта за региони „със сериозни трудности по отношение на доходи, заетост и инфраструктура” [4], както и различни структурни и демографски проблеми. Всички региони с БВП под 75 % от средните стойности за Общността се квалифицират автоматично за такъв тип помощ, която не зависи от общото ниво на благосъстояние в дадената държава (вж. фигура 1). Така например има области във Федерална Република Германия, които са бенефициент на европейски структурни програми.

За разлика от структурните фондове, помощите, отпускани от Кохезионния фонд са съобразени с националното ниво на икономическо развитие. В периода 2000-2006 г. 275 млрд. евро са предоставени за осъществяването на такъв тип помощи. Ясно се отчита повишаването на отпусканите с тази цел средства в сравнение с периода от 1993 до 1999 г., когато те възлизат на 200 млрд. евро. Като се има предвид тази подкрепа, лесно е да се заключи, че по-слабо развитите държави печелят в чисто финансово изражение повече от членството си в ЕС, тъй като те получават повече пари от европейския бюджет, отколкото внасят под формата на членски внос. Тази помощ засилва икономическия потенциал на държавите-членки и така индиректно подобрява условията на живот за населението им (вж. фигура 2). В бюджетната рамка за периода 2000-2006 г. например беше отделена предприсъединителна помощ за бъдещите страни членки, възлизаща общо на 7 милиарда евро, която трябваше да подпомогне подготовката за членство, включително и изграждането на адекватна инфраструктура. Разбира се, в чисто финансов план, пълноправното членство беше далеч по-изгодно, тъй като във въпросната бюджетна рамка финансовата подкрепа за новите държави членки възлизаше на 45 млрд. евро. Разширяването на практика намали в статистическо изражение средното равнище на доходите в страните - членки на ЕС, и така оказа и ще продължи да оказва значително влияние на разпределението на европейските помощи за развитие. Голяма част от европейските региони, които до май 2004 г. са се класирали за финансова помощ, попадат в по-висока позиция по отношение новото средно ниво на доход в разширения ЕС и съответно вече не отговарят на условията за подпомагане от общия европейски бюджет.

Фигура 2: Влияние на политиката на ЕС за подобряване нивото на благосъстояние в по-изостаналите страни членки.


ПОЛИТИЧЕСКИ ПРЕДПОСТАВКИ

РЕГИОНАЛНА ПОЛИТИКА

(пред-присъедини-телна помощ)

ИКОНОМИЧЕСКА ИНТЕГРАЦИЯ

(частична интеграция)



ИНСТИТУЦИОНАЛНО ПРИСПОСОБЯВАНЕ

(предприсъединителна подготовка)


СТРУКТУРНИ ФОНДОВЕ


КОХЕЗИОНЕН ФОНД

ПЪЛНА ИКОНОМИЧЕСКА ИНТЕГРАЦИЯ


ЧЛЕНСКИ ЗАДЪЛЖЕНИЯ


ПРИЛАГАНЕ НА

ЗАКОНОДАТЕЛ-СТВОТО НА ЕС




ЕФЕКТ ВЪРХУ ОБЩОТО БЛАГОСЪСТОЯНИЕ


2. Конвергентен механизъм на разширяващата се общност в периода 1970 – 2000 г.
• Институционално приспособяване
В резултат от институционалното приспособяване към ЕС се проявяват редица като цяло позитивни, но с по-ниска степен на контролируемост и не така осезаеми ефекти. Кандидат-членките се задължават още в рамките на предприсъединителната подготовка да покрият определени политически, икономически, правни и административни стандарти, за да могат успешно да приемат и прилагат задълженията произтичащи от членството в ЕС, т.е. те са длъжни да приемат и приложат целия набор от регулации, законодателни мерки и предпазни клаузи на Общността1.

При предишните разширявания тези най-вече институционални по характера си изисквания са се прилагали имплицитно, но при преговорите с бившите социалистически държави тези стандарти получават експлицитен израз чрез т.нар. Копенхагенски критерии2. Тъй като страните с ниска степен на развитие най-често се характеризират със „слаби” демократични, пазарни и правни институции, подготовката им за членство в ЕС поне теоретично би следвало да доведе до значителни подобрения в институционален план и до развитие на т.нар. социален капитал. Съгласно изследвания на МВФ, проведени в 170 държави, 14 от 15-те (до 2004 г.) държави членки на ЕС се нареждат сред първите 40 по качество на институциите и административния си капацитет [9]. Единственото изключение е Гърция. От новоприетите през 2004 г. единствената страна, която се нарежда сред челните 40 държави по развитие на своите институции, е Унгария, а Полша, Чехия, Словакия и т.н. се нареждат във втората четвъртина. В тази класация България и Румъния се намират в третата четвъртина, а Турция е в последната. Подобряването на административния и институционален капацитет е част от изискванията за членство, но някои от очакваните позитивни ефекти се проявяват още в предприсъединителния период, какъвто е случая със Словения, Чехия и Унгария. В тези държави те придават положителен тласък на икономическия растеж и развитието на гражданското общество. Следва да бъде отбелязано обаче, че някои от въпросните изисквания носят двузначни и донякъде противоречиви последствия. Такъв пример е регулацията на пазара на труда, която възниква при прилагането на Европейската социална харта – от една страна, тя засилва позицията на работниците в много аспекти от трудовото договаряне и води до подобряване условията на труд, но от друга страна, води до оскъпяване на наемането и освобождаването на нови работници, което представлява пречка пред гъвкавостта на пазара на труд и поставя бариери пред икономическия растеж.


• Ефекти от икономическата интеграция
Съгласно теориите за международната търговия, икономическата интеграция води до постепенно намаляване на различията в икономическото развитие между държавите, участващи в нея [2]. Развитието на търговията и трансферите на капитал, технологии и управленски методи се смятат за основните движещи сили на този процес. Преките чуждестранни инвестиции (ПЧИ) са от особено значение за процеса на скъсяване на дистанцията в развитието между по-напредналите и изоставащите държави, въпреки че някои автори се отнасят критично към нарастващата роля на ПЧИ и ги смятат за форма на неоколониализъм [7]. Излагането на конкурентния натиск на останалите държави също носи определена цена за присъединяващите се държави, т.е. по-малко конкурентните производства се принуждават да напуснат пазара. Може да се направи изводът, че колкото са по-подготвени националните икономики да се справят с конкуренцията в рамките на ЕС, толкова по-малки ще са и предизвикателствата за тях вследствие на по-негативните интеграционни ефекти. Като цяло се смята, че интеграцията стимулира икономическия растеж, но печалбите и загубите в резултат на това се разпределят неравно между различните държави, региони и икономически сектори.

През последното десетилетие на 20-и век отварянето на бившите планови икономики към световната търговия и най-вече към Западна Европа доведе до увеличаване на европейските инвестиции, възлизащи по данни на Световната банка на 94 млрд. долара. Въпреки това, редица критици изтъкват факта, че постепенната интеграция в европейската икономика на въпросните държави спомага за превръщането им в периферия, тъй като по-силните икономически западноевропейски стопанства използват държавите в преход за производствена база на по-нископроизводителните си сектори [5]. Въпреки че пълноправното членство още повече засилва процесите на икономическа интеграция, възможностите за придобиване на конкурентни предимства на по-слабо развитите пред по-силно развитите държави в ЕС остават неблагоприятни в повечето сектори. С оглед на всичко това може да се каже, че икономическата интеграция има потенциала да подпомогне догонването на по-развитите от по-слабо развитите държави, но тя носи известни рискове за последните, ако те не притежават необходимата степен на конкурентоспособност. Интегрирането на Гърция в ЕС е добър пример за това колко рисковано може да е членството, ако страната не е готова.

Въпреки потенциалните предизвикателства, пред които могат да се изправят по-слабо развитите държави при присъединяването си към ЕС, може да се каже, че предприсъединителният и присъединителният процес създават благоприятна рамка за повишаване равнището на националното благосъстояние. Трите основни канала на влияние следват различна логика на действие, т.е. регионалната политика на ЕС следва логиката на разпределение, институционалните критерии на Общността въздействат чрез регулативните си последствия, а икономическата интеграция осигурява необходимата за конвергенцията ефективност.

За да установим степента, в която европейската интеграция спомага за изравняването на стандарта на живот на по-малко развитите с по-добре развитите държави, ще анализираме държавите, които до разширяването на ЕС от 1 май 2004 г. бяха най-облагодетелствани от европейската регионална политика. Почти цялата територия на Гърция, Ирландия и Португалия, както и 60 % от територията на Испания до 2004 г. отговаряха на условията за кандидатстване за финансова помощ по Цел 1. Годишните финансови трансфери от ЕС в периода 1994 г. до 1999 г. възлизат на 3,3 % от БВП на Португалия, 2,4 % от БВП на Ирландия и 1,5 % от БВП на Испания и над 15 % от БВП на Гърция. Въпросът е доколко членството в ЕС е спомогнало за конвергенцията на тези държави спрямо по-развитите членове на общността. Въпреки че отделните държави са следвали различни пътища на развитие, всички те успяват да намалят значително разликата между себе си и средните стойности на развитие в ЕС, така че отговорът е положителен. За да се илюстрира по-ясно този процес ще използваме два индикатора: 1) изменението на БВП на глава от населението измерен чрез ППС, който демонстрира в материално изражение средното благосъстояние; и 2) държавните разходи за социална сигурност спрямо БВП, които показват нивото на социална защита на населението. Трябва да се отчете, че при този подход методологичен проблем представлява определянето на силата на причинно-следствените зависимости, тъй като вероятно не всички позитивни ефекти следва да се отдават автоматично на членството в ЕС [3]. Именно поради това ще се опитаме да отговорим на въпроса доколко номиналното членство в ЕС благоприятства конвергенцията в социалната сфера.


• Благосъстояние
В икономически план след влизането си в ЕС всички изоставащи в развитието си държави, с изключение на Гърция, успяват да осъществят конвергенция с по-старите страни членки. Испания съумява леко да намали разликата в БВП на глава от населението, Португалия я намалява значително, а Ирландия даже успява да надмине средните стойности в ЕС. Единствено в Гърция относителната разлика в равнището на доходите спрямо по-старите страни - членки на ЕС, не се променя чувствително.

По-значителната част от икономическите си успехи Ирландия реализира едва след средата на 80-те години на 20-и век (вж. таблица 1). През 1987 г. влиза в действие договореното по-рано с профсъюзите замразяване на работните заплати. По същото време, с цел привличане на преки чуждестранни инвестиции (ПЧИ), правителството започва да отпуска значителни субсидии в най-добре развиващите се сектори на националната икономика – като компютърната индустрия, фармацевтичното производство, финансовите услуги и т.н. Не трябва да се пренебрегва и фактът, че от датата на приемането си в ЕС (1973 г.) до 2004 г. , Ирландия получава повече помощи на глава от населението, отколкото всяка друга държава членка, и правителствата на власт успяват да използват европейските субсидии не само за кофинансиране на инфраструктурни проекти и преструктуриране на икономиката, но и за да финансират политиката си на данъчен дъмпинг. Така европейските помощи спомагат за изграждането на стимулираща икономическия растеж среда.

Въпреки колебанията в развитието си, Португалия постига още по-големи успехи в рамките на първите дванайсет години след влизането си в ЕС през 1986 г. Трябва да се отбележи обаче, че без да е осъществила реформи от типа на ирландските, за Поругалия в края на 90-те години започва да става все по-трудно да осъществява растеж, сходен с този на Ирландия.

Причините за неуспеха на Гърция да постигне конвергенция с останалите страни - членки на ЕС (неслучайно в научната литература се въвежда използването на термините „ирландски модел на развитие” и „гръцки модел на развитие”), се отдават преди всичко на неблагоприятната структура на стопанството (до началото на XXI в. 17 % от работната ръка е заета в селското стопанство), слабото развитие на т.нар. високи технологии, както и периферното и географско положение в ЕС. Голямото изоставане на страната спрямо европейските стандарти през 80-те години започва да се преодолява през 90-те благодарение на увеличаването на европейската финансова помощ в рамките на структурната политика на Общността. Независимо от това, гръцкият случай не доказва неуспеха на кохезионната политика на ЕС. Според икономически симулаторен анализ, изготвен от Европейската комисия, БВП на Гърция през 2000 г. е с 5,1 % по-висок, отколкото би бил без европейските субсидии [1]. За Португалия този ефект се оценява на 6,4 %, а за Ирландия – на 1,2 % [1]. Очевидно е, че членството има значение.


• Социална защита
В сферата на социалната сигурност новите членки на ЕС успяват да извършат значителна конвергенция спрямо стандартите на по-старите държави членки. Преди влизането си в ЕС южните европейски държави (Португалия, Испания и Гърция) са характеризирани като слабо развити държави на благосъстоянието или са смятани за представители на уникалния и в много отношения неефективен „Южен модел” на организация на държавата на благосъстоянието. През 70-те и 80-те години (в португалския случай и през 90-те години) във въпросните държави социалната защита се подобрява значително. С изключение на Испания тези подобрения настъпват главно след влизането в ЕС. Ирландия, Гърция и Португалия се присъединяват към Общността с ниво на социални разходи от около 13 % от БВП, което е значително по-ниско от средното европейско ниво. През следващите десетилетия разликата започва да се стопява. Разходите за социална сигурност в Ирландия като относителен дял спрямо БВП започват да намаляват след 1985 г. (вж. таблица1). Трябва да се има предвид, че през 90-те години тези разходи в абсолютно изражение на човек от населението непрекъснато нарастват като отражение на нарастващите темпове на икономически растеж. Понастоящем те остават по-високи, отколкото в останалите страни, обект на европейската кохезионна политика.
Таблица 1. Развитие на дела на социалните разходи в БВП на Ирландия, Гърция, Португалия и Испания спрямо средните социални разходи на ЕС

Година

Ирландия

Гърция

Португалия

Испания

ЕС 12

ЕС 15







ЕС 12




ЕС 12




ЕС 12




ЕС 12










% от БВП




% от БВП




% от БВП




% от БВП




% от БВП

% от БВП







=100




=100




=100




=100







1970

13,2

69

-

-

-

-

-

-

19,0

-

:































1980

20,6

85

12,2

51

12,9

54

18,2

76

24,1

-

:































1985

23,6

91

-

-

14,2

55

20,0

77

25,9

-

:































1988

21,2

90

-

-

14,8

63

19,2

81

23,6

-

1989

19,4

83

-

-

14,5

62

19,7

85

23,3

-

1990

19,1

76

22,7

90

15,5

62

20,4

81

25,2

25,4

1991

20,2

80

21,7

86

16,8

67

21,6

86

25,1

26,6

1992

20,8

80

21,1

81

18,7

72

22,8

88

25,9

27,9

1993

20,8

77

22,0

81

21,0

77

24,4

90

27,1

29,0

1994

20,3

76

22,1

82

21,0

78

23,3

87

26,8

28,7

1995

19,9

75

22,7

85

20,7

78

22,6

85

26,6

28,5

1996

18,9

71

23,3

87

21,6

80

22,4

84

26,7

28,7

1997

17,5

67

23,6

90

22,5

86

21,4

82

26,1

28,2

Източник: Eurostat.

Липсата на обща европейска стратегия за развитие на социалната политика прави конвергенцията в социалната сфера по-трудна. Някои автори обясняват развитието на държава на благосъстоянието в Южна Европа като последствие от компенсационните механизми, характерни за сравнително нови демократични общества [6]. Не може да се пренебрегне обаче фактът, че европейската интеграция поражда автономен конвергентен ефект, който се изразява в подобряване на социалната защита в по-слабо развитите държави, тъй като в рамките на свободното движение на хора по-развитите социални системи служат на населението като модел за сравнение с националните им системи, което пък води до политически натиск спрямо управляващите. „Догонването” в социалната сфера се превръща в централен проблем за политиката на южните европейски държави през последните три десетилетия. Явно е обаче, че този механизъм може да сработи единствено при наличието на необходимите условия за осъществяване на икономически растеж.


3. Инструменти на конвергенцията в социалната сфера при петото разширяване на ЕС
С приключването на подготвителната работа по Националните планове за развитие (НПР)3 държавите от ЦИЕ от т.нар. „първа вълна на разширението” навлизат в нов етап от отношенията си с ЕС. Това е така, защото кандидатстването за финансиране от структурните фондове изисква единен и формализиран процес на планиране на националното развитие в различните сфери. По-конкретно, в социалната сфера този сравнително нов подход притежава потенциала да включи както нови участници (като например неправителствени организации и общински структури), така и нови методи за планиране, отговарящи на изискванията за финансиране. На този етап е все още рано да се правят окончателни изводи как и да каква степен ще повлияят тези нови подходи в социалната сфера, но няма никакво съмнение, че те ще променят съществено начина, по който се планира и провежда социалната политика. По-долу ще се спрем на някои аспекти на прилагането на структурните фондове, които оказват и ще продължават да оказват и занапред влияние в социалната сфера.

• Регионално измерение на социалната политика


До момента на пълноправното им членство в ЕС в страните от ЦИЕ, и по-конкретно в Унгария и Словения, регионите са неинституционални участници в социалната политика. Въпреки че Агенциите за регионално развитие (АРР) в различна степен провеждат и иницират социални проекти – главно в сферата на заетостта, а освен това координират процеса по кандидатстването за финансиране от страна на Съветите по регионално развитие, АРР не са признати като равноправни участници от структурите на национално равнище, които работят със структурните фондове на Общността. До този момент, три години след влизането на тези държави в ЕС, все още не е установена практика да се поделят отговорностите по осигуряването на различни социални дейности във и между различните региони. Първите регионални и териториални „социални карти” се създават между 2000 – 2001 г., което предвид растящите различия в развитието между отделните области в тези държави се разглежда от ЕС като значително забавяне. Според европейските анализи, що се отнася до планирането на развитието и политическите процеси, регионалното измерение напълно отсъства. Един от основните проблеми за Унгария по време на подготовката за кандидатстване за финансиране на социални проекти от структурните фондове става именно липсата на регионални и общински институции, които да участват във въпросните проекти. Пред този проблем се изправят и останалите държави, за които определената дата на приемане е 1 май 2004 г. В тази, по думите на Л. Брузт, „институционална пустиня” Агенциите за регионално развитие в много случаи успяват да разработят функциониращи, макар и неформални и квазиформални мрежи на взаимодействие чрез осигуряването на информация и насърчаването на различни видове партньорски отношения между правителствения и неправителствения сектор.

Основен проблем в рамките на социалното измерение на европейската интеграция на държавите от ЦИЕ е степента, в която регионалните и общински структури биха могли да бъдат овластени и институционализирани пред Европейския фонд за регионално развитие. Подобно развитие би могло да осигури липсващата брънка между националното и местното равнище при осигуряването на европейско финансиране на социалните услуги.




  • Механизми за кандидатстване за финансиране

В сферата на социалната политика наличните средства се разпределят чрез допълнително финансиране на институции или по-често чрез проекти, чиято пригодност се определя на конкурентен принцип. Проектите са по-предпочитаният от европейските институции механизъм за кандидатстване. При структурните фондове това означава, че ударението се поставя върху кофинансирането (т.е финансиране при съвместно участие на европейски и национални ресурси), високата степен на отчетност и партньорството на няколко равнища. Тази практика притежава доказан потенциал за стимулиране развитието на политическите процеси в отделните държави, както и за превръщането на фондовете от източник на средства в генератор на иновации при програмирането и управлението на проекти. При подобно развитие най-облагодетелствани биха били гражданският сектор и по-малките неправителствени организации. Като цяло подходът за финансиране, основано върху създаване и управление на проекти, спомага за установяването на по-високи стандарти по отношение на формулирането на целите и повишава както ефективността, така и ефикасността на различните програми. По-високата степен на отчетност пък позволява по-точното измерване на реализираните чрез проектите положителни ефекти. От друга страна, неподготвеността за създаване на проекти на общинско и национално равнище може да доведе до неуспех при усвояването на средствата, отпускани чрез структурните фондове.




  • Координация между различните целеви сфери

При повечето бивши социалистически държави е налице значителна фрагментация в институционалните структури, включително финансиращите звена, които координират различните аспекти на социалната политика. По-голяма част от проблемите в социалната сфера са свързани с образованието, заетостта, здравеопазването и регионалното развитие, а често между тях не се осъществява ефективна координация. Липсата на хоризонтална координация при планиране на развитието, съчетана с фрагментация при разпределение на финансовите средства за въпросните сфери, създава редица трудности при реализиране на институционалното, финансово и програмно сътрудничество. Този проблем принуждава институциите и организациите от различните сфери в ЦИЕ да изграждат по-скоро неформални, отколкото формални мрежи за взаимодействие при реализирането на проекти. Трудностите при използването на програми, които изискват едновременното участие на институции от образователната, здравната сфера или сферата на заетостта, до голяма степен обуславят нежеланието за изготвяне на такива проекти. Това от своя страна затруднява работата и използването на средства по проблеми, като например борбата със социалното изключване в образованието, социалните грижи или здравеопазването, както и при прилагането на дългосрочни програми за заетост на общинско ниво.




  • Нови инструменти: логическа рамка (логическа матрица), мейнстрийминг

Кандидатстването за финансиране пред структурните фондове предполага един вид минибюджетиране, съчетано с преговори и спазване на стриктни, формализирани правила. Това от своя страна налага съответните управленски структури. Именно поради това към всяка политическа сфера, включително социалната, се отправя изискването да формулира собствените си цели и приоритети, които в дългосрочен план да служат за по-подробно и с по-висока степен на отчетност политическо планиране и програмиране. Друг пример за новия инструментариум, необходим при кандидатстването за финансиране от структурните фондове е т.нар. мейнстрийминг, или установяване на хоризонтални приоритети при планирането на развитието. Макар и не автоматично изискванията на ЕС по отношение на създаването и управлението на проекти създават допълнителни стимули за развитие на националния административен капацитет.




  • Насърчаване прилагането на активни политики

Както споменахме по-горе, основният европейски източник на целево финансиране в социалната сфера е Европейския социален фонд (ЕСФ) и Европейския фонд за регионално развитие. ЕСФ е ориентиран главно в областта на заетостта – средствата, отпускани от него се използват предимно в програми за заетост на социално уязвими групи, заетост в изоставащи региони, програми за преквалификация и предприемачество и т.н. Съответно усвояването на финансовия ресурс на фонда налага провеждането на активни мероприятия и програми, директно свързани с тези области, а оценката на проектите се извършва при спазването на строги изисквания за отчетност. Това поражда редица трудности за държавите от т.нар. „първа вълна” – в Унгария, Полша, Чехия, Словакия голяма част от проектите, които кандидатстват за финансиране от ЕСФ не получават одобрение поради несъвместимост с изискванията на фонда. При проверката на различни програми за защита на децата, за реформи в сферата на социалните услуги и т.н., се оказва, че те са свързани само формално със заетостта и другите основни цели на фонда. В рамките на първата година от стартирането на пълноправното членство от ЕК се отчита отсъствието на значими инициативи, свързани с насърчаването на равните възможности за заетост. Именно поради това ЕСФ на няколко пъти обръща внимание на кандидат-бенефециентите към нарушаването на връзката между активната, ориентирана към създаване на заетост политика, и пасивната (или още – „индиректно активна”) политика, изразяваща се в семейно подпомагане, корекции на нарушения в демографския баланс, социални грижи за деца и възрастни и т.н.




  • Засилване на социалния и граждански диалог

При изготвянето на националните планове за развитие се вграждат клаузи, които да гарантират овластяването на неправителствените организации, участващи в процеса на усвояване на европейските фондове. Задължителният характер на диалога между социалните партньори придава обаче известна двойственост на процеса, тъй като, от една страна, предоставя редица възможности на различните социални движения, лоби групи, профсъюзи, представители на местната власт и т.н. да дават препоръки при набелязването на националните приоритети и разпределението на средствата от европейските фондове, но от друга стана, информацията се монополизира от структурите на централната власт и така се ограничават реалните възможности на неправителствения сектор за участие в процеса на планиране.

Националният план за развитие включва сложен набор от инструкции, които се отнасят до изискванията за достъп, включително институционалния профил на бенефициентите и разпределението на отговорностите между участниците. В първоначалните стадии на планирането и изготвянето на проектите тази информация би следвало да се предостави на всички необходими и потенциални участници за коментари и въпроси. Това обаче, както показва опитът на най-новите членове на ЕС от последните години, е много трудно да бъде осъществено, най-вече поради липсата на изградени преди присъединяването административни механизми. В резултат в обществото се създава усещането, че единствените институции, които притежават необходимия капацитет за планиране и управление на проектите са министерствата. Това от своя страна поражда значителен дисбаланс в отношенията между националните и европейските финансиращи институции, който се превръща в пречка при усвояването на средствата.


  • Достъп и оценка на добри практики

Прилагането на отворения метод на координация в новите страни членки доведе до известна институционализация на процеса на взаимно обучение. Този процес включва достъпа и оценката на добри практики (в смисъла им на успешни практики), както и размяната на препоръки за разрешаването на общи за различните държави членки проблеми. Въпреки че прилагането на специфични за различните държави мерки се оставя в ръцете на националните правителства, съществува изискването за създаване на обща позиция по отношение на общите проблеми [8]. Така прилагането на добрите практики улеснява прокарването на нови инициативи и програми, насочени не само към усвояването на средствата, но и към решаването на същинските проблеми.




  • Нова проблематика, нови приоритети

Европейската интеграция за присъединяващите се държави не се състои само в интегрирането в Общия пазар и на националните институции в наднационални, а също така и в интегрирането на европейските политически прерогативи в националното политическо пространство. Този процес внася една нова проблематика в сферата на социалната политика, която представлява изцяло нов по характера си набор от концепции, непознати до този момент в региона на ЦИЕ. Равните възможности и борбата със социалното изключване са едни от най-характерните за този процес примери.

Въпреки че ЕС притежава ограничени възможности за критика по отношение прилагането на неетични, дискриминиращи или по друг начин несъвместими с политическите ценности на общността практики, ЕК ясно демонстрира чрез редовните си доклади за напредъка на отделните държави, че все пак може да прилага определен натиск върху правителства, уличени в „лоши практики”. При държавите от ЦИЕ една от най-проблематичните области си остава политиката към малцинствата и по-конкретно политиката към ромите. Унгария, въпреки че като цяло получава едни от най-високите оценки сред останалите държави от „първата вълна”, бе призована от ЕК през 2005 г. да включи в Националния си план за развитие отделна глава за ромското малцинство. В резултат бе инициирана по-близка форма на сътрудничество между институциите, отговорни за политиката към малцинствата.

Като цяло можем да обобщим, че институционалната динамика на политическите процеси се променя под въздействието на европейската интеграция. В рамките на този процес, чрез различни програми на ЕС, определени участници – общини и различни социално уязвими групи като жените и малцинствата, се насърчават за по-активно участие в интеграционните усилия. В употреба се въвежда нов политически инструментариум. Сложността на този процес и многопластността на проблемите обаче ни водят до извода, че ще са необходими дългогодишни систематични изследвания, за да се отговори на въпроса как новите страни - членки на ЕС, ще се променят в социално отношение в резултат на интеграцията си в Общността.


4. Предизвикателства пред новоприетите държави
В недалечното минало членството в ЕС носеше на по-малко напредналите държави гарантирано подобряване на общите икономически условия. Въпросът е доколко ще си струва членството за държавите, присъединили се след 2004 г.? Тук ще се ограничим само до някои от централните аспекти на проблема поради сложността и дълбочината му. Въпреки че всяко поред разширяване се различава от предхождащите го, може да се каже, че петото разширяване със сигурност ще донесе на новите страни членки редица предимства, поне в дългосрочен план. Трябва да се има предвид, че помощите за регионално развитие вероятно няма да са толкова щедри, колкото досега, но все пак ще са достатъчни, за да подпомагат процеса на конвергенция. В такъв случай положителните ефекти, породени от институционалното приспособяване, ще са по-значителни за новите държави членки, особено в условията на институционален дефицит, на който се спряхме по-горе. Икономическата интеграция (вкл. присъединяването към еврозоната няколко години след присъединяването към ЕС) ще спомогне за икономическото развитие поне в по-развитите от новите държави членки. Интеграцията към ЕС не само ще повлияе на развитието на новите страни-членки – дори само перспективата за членство през последните петнайсет години донесе редица позитивни промени.

Проблемът с високите очаквания на населението от членството и произтичащите от това непосредствени облаги ни връща на въпроса какво точно ще отдели ЕС, за да преодолее тяхното изоставане. В един хипотетичен ЕС, съставен от 27 държави,, (тук не включваме Турция) ще се удвои населението, което обитава райони, попадащи в критериите за достъп до структурни фондове по Цел 1. Поне в сравнение с ЕС, съставен от 15 държави, в разширения ЕС ще има два пъти повече региони, нуждаещи се от помощ за преодоляване на значимите си икономически и социални проблеми. След като ЕС няма намерение да увеличи размера на отпусканите за структурна политика средства над сегашните 34 % от общите разходи на Общността, резултатът може да бъде представен като малко по-голяма баница (по-голяма поради финансовия принос на новите страни членки), която трябва да се дели на много повече парчета. За да не се допуска срив в бюджета на Общността, във финансовата рамка на ЕС е заложено ограничението общите трансфери по линия на структурната политика към една държава да не надхвърлят 4 % от нейния БВП. Това обаче означава, че най-бедните държави, които най-много се нуждаят от тази помощ – като България, Румъния, Литва, ще получат в абсолютно изражение най-малко помощ от ЕС. Освен това някои от по-старите държави членки, водени от Испания, не желаят да се откажат от европейските помощи, които досега са получавали и се опитват всячески да договорят гаранции за продължаване на субсидирането от ЕС (или поне за плавното им намаляване) след поредното разширение на Общността. Този тлеещ конфликт е възможно и в бъдеще да постави на изпитание политиката на разширение, а в краткосрочен план да забави процеса на конвергенция.

Според редица индикатори, отчитащи благосъстояние и модернизация, Кипър, Словения и Чехия са сравними с равнището на Гърция и Португалия след влизането им в Общността, но в същото време са далеч от средното равнище на ЕС. Реалистична цел за повечето от другите новоприсъединили се държави и за тези, които тепърва им предстои да се присъединят към ЕС, би била да настигнат по развитие най-изоставащите членове на Общността, но дори и това е сравнително дългосрочна цел. Новите държави членки ще напредват с различна скорост, която много силно ще зависи от собствения им потенциал за икономически растеж. Перспективите явно са по-добри за страни с конкурентен производствен сектор; малък, но производителен селскостопански сектор; образована и добре квалифицирана работна ръка; добро политическо управление, макроикономическа стабилност и ефективна държава на благосъстоянието, която да насърчава икономическия растеж. Като цяло изброените предимства са и предпоставка за привличането на чужди инвестиции, което заедно с успешното усвояване на средствата от европейските фондове би трябвало да гарантира постепенната конвергенция със средните показатели за благосъстояние в ЕС.

Всяка страна има свой собствен профил и характерни за нея възможности и предизвикателства. Държавите, които най-тясно са обвързани с Общността – Унгария, Словения, Чехия, Естония, най-вероятно ще са и най-облагодетелствани от членството си в ЕС. Като проблематичен за Полша се очертава обширният й селскостопански сектор. В резултат от протичащите интеграционни процеси е много вероятно да се оформят все по-остри различия в региона на ЦИЕ между равнището на благосъстояние и съответно социалната сигурност в държавите от различните вълни на присъединяване към ЕС. Някои държави, като Унгария и Словения, според докладите на ЕК са много по-подготвени за предизвикателствата на членството от Гърция, но доколко въпросните държави ще са способни да повторят ирландското чудо, остава под въпрос. Стратегията на Ирландия е подходяща ниша по-скоро малки за, отколкото за големи държави, и може да се окаже не толкова успешен модел за подражание, ако много държави го последват.

Един от основните уроци, усвоени при предишните разширявания на ЕС, е, че макар и да е възможно постигането на частична конвергенция със средното равнище на благосъстояние в Общността, достигането на равнището на най-богатите пост-индустриални европейски общества е много трудно. Нереалистично е да си представяме, че държави като Румъния и България могат за няколко години да се превърнат в по-малки копия на държави като Франция и Германия. Конвергенцията е дългосрочна цел – дори на Ирландия й отне почти 25 години, докато настигне по-развитите европейски държави, а освен това конвергенцията не е и задължително непрекъснат процес – може да има периоди на стагнация и дори връщане назад. Без съмнение присъединяващите се държави ще са облагодетелствани от членството в ЕС, но те трябва да бъдат подготвени да останат в периферията на Общността поне за още едно поколение както по важност, така и по равнище на благосъстояние. Преструктурирането в посока икономика на знанието може и да ускори процеса, но няма как да замести трудните решения, които предстои да се вземат в социалната сфера. По всичко личи, че социалната държава ще запази националния си характер още дълго време, а това означава, че и отговорността няма да бъде така щедро поделена с европейски наднационални структури, както се надяват някои. Това означава, че реформата на социално-чувствителни сфери като здравеопазването, социалните грижи и пенсионното осигуряване, макар и насърчавана и насочвана от Общността, остава задача на националните правителства и ще зависи твърде много от икономическия контекст, в който е поставена. Регионалната политика, институционалното приспособяване и икономическата интеграция, макар и ключови външни фактори, не могат да гарантират постигането на предизвикателствата, поставени пред новите страни членки, но със сигурност правят процеса по-лесен.

Литература


1. Alber, J., G. Standing, Social dumping, catch-up or convergence? Europe in a comparative

global context, In: Journal of European Social Policy, Vol. 10, No. 2, 2000, p. 99-119.

2. Bruszt, L., Making Markets and Eastern Enlargement: Diverging Convergence, West European Politics, Special Issue 2, No.1, 2002, p.121-141.

3. Diener, E., E. Suh, Measuring Quality of Life: Economic, Social and Subjective Indicators. In: Social Indicators Research, Vol. 40, No. 1-2, 1997, p. 189-216.

4. European Commission (1997): Impact Study, The Effects on the Union’s Policies of Enlargement to the Applicant Countries of Central and Eastern Europe, Brussels, On : http://europa.eu.int/comm/enlargement/agenda2000/impact/, Version from 9 January 2001.

5. Hopfmann, A., Transformation and Market Integration: Perspectives for Reforms, In: Prokla, Jg. 25, Nr. 4, 1995, p. 541-564.

6. Guillen, A. M., M. Matsaganis, Testing the ‘social dumping’ hypothesis in Southern Europe: welfare policies in Greece and Spain during the last 20 years, In: Journal of European Social Policy, Vol. 10, No. 2, 2000, p. 120-145.

7. Juchler, J., Global Processes, The Transformation in Eastern Europe and European Unification, In: Dialogue and Universalism, 12/2000, p. 1-28.

8. Scharpf, F., The European Social Model: Coping with the Challenges of Diversity, Journal of Common Market Studies, vol.40, number 4, 2002, p. 645-700.

9. World Economic Outlook, International Monetary Fund (IMF), Washington, 2000.




1 Т.нар. “Acquis Communautaire”.

2 През 1993 г. Европейският съвет в Копенхаген направи решителна крачка към ново разширяване, съгласявайки се, че „асоциираните страни от Централна и Източна Европа, които желаят, могат да станат членове на Европейския съюз“. Относно графика за разширяване Европейският съвет декларира: „Присъединяването ще се състои веднага щом асоциираната страна бъде способна да изпълнява задълженията на членството, като изпълни икономическите и политическите условия за това.“ В решението от Копенхаген бяха дефинирани и критериите за членство в ЕС (т.нар. Копенхагенски критерии):

- стабилност на институциите, гарантиращи демокрацията, върховенството на закона, човешките права и закрилата на малцинствата;

- съществуване на функционираща пазарна икономика и способност за издържане на конкурентния натиск и пазарните сили в рамките на ЕС ;

- способност за изпълнение задълженията на членството, включително готовност за придържане към целта за политически, икономически и валутен съюз.



Критериите за членство изискват освен това страните кандидатки да създадат условия за интегрирането си в ЕС чрез приспособяване на административните си структури. Изискването беше въведено от Европейския съвет в Мадрид през декември 1995 г. Това условие се отнася до способността на страните кандидатки не само да приемат, но и да прилагат ефективно хармонизираното европейско законодателство чрез съответните административни и съдебни структури.


3 Националният план за развитие (НПР) е стратегически документ, който формулира визията за развитието на всяка държава - членка на ЕС, както и стратегическите й цели. На тази база се определят приоритетите и конкретните мерки за постигането им. Въз основа на плана се водят преговори с Европейския съюз за финансиране.





Каталог: alternativi -> br12
br12 -> Конструиране на неутрални портфейли от ценни книжа акад. Иван Попчев ч
alternativi -> Кръгла маса по проблемите на компютърните престъпления срещу интелектуална собственост
alternativi -> Основни информационни източници за социалната статистика доц д-р Никола Чолаков, унсс, катедра „Труд и социална защита”
alternativi -> Гл ас д-р Мая Ламбовска
alternativi -> Балансираните карти за оценка доц д-р Огнян Симеонов
br12 -> Практико-приложна конференция
br12 -> Ванина Ванева Миланова – Джанони унсс, докторант в катедра „Управление на социално-културната сфера”
br12 -> Науката, технологията и енергията в международните отношения
br12 -> Стратегии за водене на преговори в мултикултурна бизнес среда
br12 -> Дискусията за трансформациите и перспективите на европейския проект Андрей Георгиев унсс, Катедра „Международни отношения”


Поделитесь с Вашими друзьями:




База данных защищена авторским правом ©obuch.info 2020
отнасят до администрацията

    Начална страница