Тема 5 Права, съставляващи свободата на движение по чл. 45 Дфес

1. 
   Права по отношение на движението. Уредбата на § 3 също е рамкова – тя не е изчерпателна, а урежда само основните аспекти. Нормата обаче е с достатъчно висока степен на конкретност, за да се ползва с директен ефект. Тя гарантира:
   
   1. 
      Право на излизане от една ДЧ и влизане в друга ДЧ („придвижване свободно по територията на ДЧ с цел постъпване на работа и осъществяване на трудова дейност – чл. 45, § 3, б. „б”).
      
   2. 
      Право на пребиваване във всяка ДЧ за целите на заетостта (за търсене на работа или осъществяване на трудовата дейност). Това право включва всички, свързани права – получаване на удостоверение за пребиваване (карта за пребиваване), права на членовете не семейството и т.н. (по § 3, б. „в”, по отношение на обхванатите лица виж по-горе).
      
   3. 
      Право на пребиваване след края на трудовата дейност („да остава на територията на ДЧ след наемане на работа” – по § 3, б. „г”).
      

1. 
   Права по отношение на трудовата дейност. Разбира се, това е ядрото на свободата на движение – правата, свързани с осъществяването на трудовата дейност в друга ДЧ или конкретизацията на принципа на недискриминация на основание гражданство.
   
   1. 
      Член 45, § 2 гарантира равното третиране по отношение на:
      

• 
  „заетостта”, т.е. постъпването на работа и осъществяването на трудова дейност без каквато и да било дискриминация на основание гражданство – доразвито в § 3, б. ”а”);
  
• 
  „възнаграждението”, посочено изрично като аспект, по който на практика най-често възникват проблеми – работодателите не рядко наемат граждани от други, разбирай по-бедни, ДЧ именно с намерението да им заплащат за същия вид дейност или резултат по-малко, отколкото на своите сънародници с по-висок стандарт;
  
• 
  „другите условия на труд” – рамкова уредба, включваща всички други аспекти на трудовото правоотношение: работно време, правото на отпуск (чл. 31, § 2 ХОПЕС, озаглавен „Справедливи и равни условия на труд” изрично закрепва право на ограничаване на максималната продължителност на труда, на периоди на дневна и седмична почивка, както и на платен годишен отпуск), конкретните условия на труд, обезщетения, социални и осигурителни права и задължения, привилегии, облекчения и т.н. (виж подробно по-нататък). Член 31, § 1 ХОПЕС изрично потвърждава правото на справедливи и равни условия на труд,  които опазват неговото здраве и сигурност и зачитат достойнството му”.
  
• 
  Изброяването е очевидно неизчерпателно. Разбира се, съдът в Люксембург най-често приема, че именно тази формулировка е правната основа, както за конкретизацията във вторичните правни източници, така и за извеждането в съдебната практика на множество права, които не са споменати изрично нито в чл. 45 ДФЕС, нито в производното законодателство. Така например чл. 32 ХОПЕС изрично закрепва „забрана на детския труд и защита на работещите младежи”.
  

1. 
   Материята е детайлно доуредена в Регламент 1612/68 на Съвета от 15 октомври 1968 г. относно свободното движение на работници (в Общността).
   
   1. 
      Член 1 на Регламента урежда едновременно
      

• 
  правото на достъп до работа (достъп до свободни работни места) при същите условия, като гражданите на приемащата ДЧ; чл. 29 ХОПЕС закрепва изрично и право на достъп до безплатна услуга за намиране на работа;
  
• 
  и правото на осъществяване на трудова дейност на съответното работно място.
  

1. 
   Член 2 доразвива концепцията за недискриминация изрично по отношение на предложенията, сключването и изпълняването на трудовите договори – при равно прилагане на релевантното национално законодателство.
   
2. 
   Член 3 конкретизира забраната за дискриминация по отношение на неприлагане на национални правни норми, които
   

• 
  пряко или
  
• 
  косвено (като цел или резултат) ограничават или чрез дискриминационни условия препятстват достъпа на граждани на ЕС до пазара на труда.
  

1. 
   Изрично забранени (ал. 2) са разпоредби или практики, които:
   

• 
  предписват специална процедура за набиране на чужди граждани;
  
• 
  ограничават или не допускат обявяването на свободни работни места в пресата или друго средство за масово осведомяване или го поставят при условия, различни от тези, приложими към работодателите, осъществяващи своите дейности на територията на тази държава-членка;
  
• 
  включват в изискванията за постъпване на работа условия за регистрация в службите по заетостта или възпрепятстват набирането на отделни работници, когато се засягат лица, които не пребивават в тази държава.
  

1. 
   Изискване за владеене на език е допустимо само ако характерът на длъжността го предполага (ал. 1).
   
2. 
   Член 27 ХОПЕС закрепва и едно ново право, пряко свързано с изброените: „право на информиране и консултиране на работниците в предприятието” (разбира се засягащо и мигриращите работници по силата на общия принцип за равно третиране, макар да не е посочено изрично).
   
3. 
   Тези права са доуредени надолу в изричен Дял ІІ „Заетост и равно третиране” (чл. 7-9), които налагат забрана на всяка форма на дискриминация по отношение на:
   

• 
  условията за наемане на работа, и в частност, по отношение на трудовото възнаграждение, уволнението, а при безработица – възстановяването или новото наемане на работа;
  
• 
  социалните и данъчните предимства („същите”) – ХОПЕС потвърждава в чл. 34, § 2 (в раздел ІV „Солидарност”), че всеки, който пребивава и се придвижва законно на територията на Съюза, има право на обезщетения за социална сигурност и на социални придобивки в съответствие с правото на Съюза и с националните законодателства и практики”. Член 34 ХОПЕС гарантира в § 1 „социална сигурност и социална помощ”, вкл. по отношение на майчинство, заболяване, трудова злополука, зависимо положение, старост, загуба на работа, помощ за жилище за достойно съществуване, а в § 2 изрично посочва правото на социална закрила на лицата, които се придвижват в ЕС;
  
• 
  достъпа до професионално обучение и квалификация. Член 14 ХОПЕС гарантира на „всеки” право на образование, вкл. професионално и продължаващо обучение (§ 1) и безплатно задължително образование (§ 2);
  
• 
  всички клаузи на индивидуалния или колективния трудов договор;
  
• 
  синдикални права, като членство в профсъюз и свързаните с това права (чл. 8, с изрично предвидена възможност за „по-широки права на работниците от други ДЧ”, а чл. 28 ХОПЕС закрепва „право на колективни преговори и колективни действия в защита на интересите на работниците, вкл. стачка, в случай на спор”;
  
• 
  социални права, в частност по отношение на получаване на жилище (в чл. 9, както и в чл. 34, § 3 ХОПЕС) или социални помощи (в чл. 5, както и в чл. 34, § 2 ХОПЕС). В чл. 36 на ХОПЕС е гарантирано и „правото на достъп до услугите от общ икономически интерес (с цел насърчаване на социалното и териториално единство на Съюза).
  

1. 
   Неприложими спрямо гражданите на ЕС са всякакви квотни ограничения за наемане на чужденци (чл. 4, вкл. и по отношение на дейности, имащи специфична регламентация, като тази за футболните отбори).
   
1. 
   Изрично са предвидени разпоредби относно членовете на семейството (Дял ІІІ, чл. 10-12: очертаване на кръга на членовете на семейството – виж в предишната глава и правото на пребиваване, право на самостоятелно постъпване на работа, право на достъп до всички форми на образование). Защитата на семейството е водещ принцип в правото на ЕС, прогласен изрично и в чл. 33 на Хартата на основните права на ЕС („гарантирана в юридически, икономически и социален план”.
   
2. 
   Гражданите на 3-ти страни, които пребивават законно в една ДЧ като част от семейството на работник – гражданин на ЕС, също имат определени права.
   
   1. 
      Първоначалните ограничения по чл. 11 на Регламент 1612/68 отпаднаха с отмяната на този член с Директива 2004/38. Нейният чл. 23 определя, че „независимо от националността си, членовете на семейството на гражданин на Съюза, които притежават право на пребиваване или право на постоянно пребиваване в ДЧ, имат право да извършват там дейност срещу възнаграждение”.
      
   2. 
      Гражданите на трети страни, с които е сключено споразумение за асоцииране, имат правата, които споразумението определя. Когато споразумението предвижда прилагането на принципа на недискриминация, съгласно неговите условия гражданите на съответната трета страна ще имат пълни права.
      
   3. 
      По отношение на гражданите на 3-ти страни, с които не е сключено споразумение за асоцииране, принципът на недискриминация ще поражда своите пълни последици само ако те имат предоставено право на дългосрочно пребиваване (чл. 11 и 21 на Директива 2004/38), като се има пред вид запазената възможност на ДЧ да определят условията за достъп до своя пазар на труда (квоти, изискване за виза и т.н.). Спрямо тях принципът на недискриминация се прилага в пълен обем по отношение на условията на труд, но не и по отношение на самия достъп до пазара на труда: ДЧ могат да ограничават постъпването на такива лица на работа, но когато това е разрешено, те са напълно равнопоставени на националните граждани.
      
   4. 
      Най-общо Хартата на основните права на ЕС защитава в целия интеграционен съюз и по отношение на всички граждани правата, които гарантира. Това, разбира се, не препятства наличието на диференциран режим (според чл. 52 всички права се прилагат при условията, предвидени в другите актове, в които са закрепени, в частност в ДФЕС, който пък допуска известни възможности за прилагане на различни национални разпоредби, виж предходната глава). Независимо обаче от възможността съгласно производните съюзни източници ДЧ например дори да изведат от територията си граждани на трети страни като крайна мярка, според чл. 19 принудително отвеждане, експулсиране или екстрадиране е напълно недопустимо, ако лицето бъде отпратено към държава, в която съществува сериозен риск да бъде осъден на смърт, да бъде подложен на изтезание или на друго нечовешко или унизително отношение или наказание. Нещо повече – дори съюзното право да не ограничава някои национални мерки (отнасящи се до „изцяло вътрешни ситуации”), то ЕКПЧ може да наложи недопустимост на националните мерки.
      
1. 
   Право на придвижване
   

1. 
   За да се ползва от правото на свободно придвижване по територията на ЕС, гражданинът на една ДЧ трябва първо да може да напуска своята държава, което се удостоверява с простото представяне на ва­лидна лична карта или паспорт.
   
   1. 
      Това право само по себе си произтича от националните конституции и международните инструменти за защита на правата на човека. По същество чл. 4, § 1 на Директива 2004/38 само го потвърждава за нуждите на института на свободното движение: „Всеки гражданин на ЕС, притежаващ валидни лична карта или паспорт, както и членовете на неговото семейство, които не са граждани на една ДЧ…, имат право да напускат територията на една ДЧ, за да влязат в друга ДЧ”.
      
   2. 
      Администрацията на всяка ДЧ е длъжна да издава или да подновява съответния документ и е лишена от правото да изисква изходна виза или нещо друго със същия ефект (чл. 4, § 2 на Директивата). Разбира се, отделните ДЧ не са и не могат да са лишени от възможността да огра­ничават напускането на своята територия от отделни лица, извършили престъпления, за които това се предвижда – стига мярката да е „обоснована и пропорционална”.
      
   3. 
      Правото на един гражданин на ЕС да напуска своята ДЧ е естествено съпроводено и с недопустимостта на негативни за него последици от този факт – самото напускане по никакъв начин не може да обоснове ограничения на правото му обратно да влезе в същата ДЧ.
      

2. 
   Право на влизане в друга ДЧ. Това право също естествено произтича от разпоредбата на чл. 21 и чл. 45 ДФЕС (единствена преди Маастрихт).
   
   1. 
      Аналогично, правото на влизане на територията на всяка друга ДЧ е свързано единствено с простото представяне на валидна лична карта или паспорт (чл. 5, § 1) и „приемащата администрация" също не може да изисква входна виза (чл. 5, § 1)¹⁹⁴. Холандия например е била осъдена за това, че граничните й власти изискват и други формалности, несъвместими с общностния правов ред. Според решението по делото Commission c/ Pays Bas¹⁹⁵ изискването да се отговаря на поставени от граничните служители на приемащата държава въпроси (например относно продължителността на престоя или притежаваните финансови средства) не може да се превръща в предварително условие за достъпа да територията й.
      
   2. 
      Правото на влизане се ползва и от членовете на семейството на мигриращия работник, които не са граждани на ЕС, ако разполагат с карта за пребиваване в друга ДЧ (чл. 10, § 1). Те ще се ползват от това право дори когато не разполагат с такъв документ, ако отказът за влизането им е непропорционална мярка¹⁹⁶.
      
   3. 
      Самата идея за вътрешен пазар („пространство без вътрешни граници” – чл. 26 ДФЕС) е несъвместима с наличието на контрол при преминаването на съществуващите само по смисъла на международното право граници (дори инцидентен). ДЧ бяха задължени до 31 декември 1992 г. да премахнат всякакъв контрол по всички граници по отношение на всички лица (по смисъла на предвиденото с Единния европейски акт в чл. 7А ДЕИО). На практика обаче това не се случи в пълна мяра. Интеграционният съд прие дори, че контролът, „ако е пропорционален и не създава сам по себе си изкуствени затруднения”, може да бъде осъществяван при определени условия¹⁹⁷.
      
   4. 
      Именно затова се налага да се вземат мерки за „постепенно премахване на контрола”. Конвенцията от 19 юни 1990 г. за прилагането на Шенгенските споразумения (от 1985 г.) позволи пресичането на вътрешните граници на всяко място, без да се прави никаква проверка на лицата, „освен когато общественият ред или националната сигурност го изискват" (чл. 2 на Конвенцията). Договорът от Амстердам (в сила от 1 май 1999 г.) включи Шенгенските споразумения в „първия стълб" на ЕС (освен по отношение на Обединеното Кралст­во, Дания и Ирландия). Днес след ЛД те са част от компетентността на ЕС в рамките на „пространството на свобода, сигурност и правосъдие” (поделена компетентност по чл. 4, § 2, б. „J” от ДФЕС).
      
   5. 
      Правото на краткосрочно пребиваване до 3 месеца (туристическо) не е свързано с осъществяването на икономическа дейност и може да се разглежда просто като проявление на правото на напускане на една ДЧ и влизане на територията на друга ДЧ извън икономически контекст. Чл. 6 на Директива 2004/38 предвижда то да се осъществява от гражданина на ЕС и членовете на неговото семейство, които не са граждани на ЕС, „без други условия или формалности, освен валиден документ за самоличност”. Това право не допуска изискването влизащите лица да се регистрират пред местната администрация. Отменената Директива 73/148 определяше тези лица като „получатели на услуги”, валидно от момента на първата покупка в чуждата ДЧ на стока или получаването на услуга. Новата Директива 2004/38 премахна тази условност, като обаче потвърди изискването тези лица „да не се превръщат в „тежест за социалната система на приемащата ДЧ” (чл. 14, § 1).
      

3. 
   Право на „пребиваване”
   

1. 
   Възниква въпросът дали съюзното право ще се прилага и за гражданин на ДЧ, който иска да пребивава в друга ДЧ, не за да упражнява някаква определена дейност, а просто за да търси работа. Според чл. 45, § 3, б. „а” свободата на движение съдържа правото „да се приеме действително направено предложение" за работа, но практиката на СЕО е значително по-либерална. Тя приема, че правото на престой в друга ДЧ „съгласно целите на Договора и в частност, за да търси или упражнява професионална дейност, съставлява право, непосредствено гарантирано от Договора или според случая от разпоредбите на вторичното право, приети за приложението му"²⁰⁰.
   
   1. 
      При определянето на срок, въз основа на който да се установи наличието на необходимата „връзка с държавата”, приложение намира чл. 14, § 4, б. „б” на Директива 2004/38, съгласно който ДЧ не могат да постановят експулсиране на граждани на Съюза или на членове на техните семейства, ако те „са влезли на територията на приемащата ДЧ, за да търсят работа“. При това положение не се допуска никакво ограничение („дискриминация на основание гражданство”), ако заинтересованите лица могат да представят доказателства, „че продължават да търсят заетост и за това, че имат реален шанс да бъдат наети на работа“.
      
   2. 
      Правото на престой на търсещите работа съобразно чл. 45 ДФЕС може да бъде лимитирано във времето. При липса на съюзна разпоредба, определяща конкретен срок за престой за търсене на работа за европейските граждани, ДЧ имат право сами да определят разумен срок за тази цел. Ако обаче след изтичането на този срок заинтересованото лице все пак представи потвърждение,че има реални шансове да бъде заето, то не трябва да бъде принуждавано да напускане територията на страната²⁰¹.
      

Отчитайки факта, че правото на престой е директно гарантирано от Учредителните договори, СЕО определя, че предоставянето на документ (титул) за престой, както е предвидено в Директива 68/360, трябва да бъде считано не като правопораждащ акт, а като акт, предназначен да констатира от страна на държавата, индивидуалната ситуация на всеки гражданин на друга ДЧ от гледна точка на интеграционното право²⁰². Правата съществуват независимо от документа за престой – „той констатира, а не разрешава”. Конкретното им упражняване от всяко отделно лице е в зависимост от неговата индивидуална ситуация, от всички изброени по-горе предпоставки – дали за пръв път идва в качеството си търсещ работа в дадена страна, дали разполага с достатъчно средства за себе си и за семейството си, дали представлява заплаха за обществения ред и сигурност, дали не мигрира само с цел използване на по-благоприятна система за социално подпомагане и други условности, които всяка държава взема предвид. Но и които не трябва да бъдат тълкувани стеснително – и винаги в съответствие с основните принципи на съюзното право. И едва след като се вземат предвид тези съображения, може да се прецени дали един престой, въпреки наличието на „титул за престой”, е незаконосъобразен…

3. 
   В запитването по делото Collins²⁰³ се посочва, че Федерална република Германия не позволява на лицата, пристигнали на територията й с цел намиране на работа, да получават социални помощи. Националната правна уредба прилага най-тясно тълкуване на чл. 24, § 2 на Директива 2004/38. Германските разпоредби не допускат каквато и да било преценка, въз основа на която ищците по конкретното дело пред националния съд да установят някаква връзка с територията на Германия, поради което следва единствено да се приеме, че е налице несъответствие на германските норми с ДЕО.
   

2. 
   Съдът е приел също, че срок от 6 месеца „по принцип би бил достатъчен”, но се противопоставя категорично на възможността лицето да бъде принудено да напусне приемащата страна, ако докаже, че продължа­ва да търси работа и че има действителни шансове да бъде нает (да намери)²⁰⁴. Особено ясно се подчертава изискването да се предостави право на „разумно дълъг престой" – реално позволяващ на лицето без притеснение да търси и евентуално наистина да намери работа – което се предполага и като действителен мотив на неговото желание за престой.
   

3. 
   Правото на пребиваване не се прекратява, когато приключи професионалната дейност – например, когато работникът достигне възраст за пенсия или е засегнат от увреждане, което не му позволява повече да работи. Специално са приети разпоредби, които му гарантират правото да продължи престоя си в страната, в която се е настанил²⁰⁵. Правото на престой не се прекратява и с приключването на трудовото правоотношение. Дори един работник да се намира в безработица в приемащата страна, правото на престой се запазва, ако преди това е работил там²⁰⁶. Въвежда се едно просто и логично изискване – лицето, което иска да продължи престоя си в „приемащата" страна, просто трябва да е финансово обезпечено.
   

Националната юрисдикция (Sozialgericht) поставя и въпрос за прекратяването на социалната помощ поради превишаване на максималната продължителност на пребиваване, предвидена в Директива 2004/38. С други думи има съмнения относно законността на мярка, която изначално изключва прилагането на общностните норми, когато дадено лице, упражнило правото си на свободно движение, вече не отговаря на условията, при които е ползвало това право. В конкретния случай лицето е притежавало определения в чл. 45 статус на „работник”, но когато става безработен, правата му, включително да получават социални помощи, са прекратени.

За да разреши този въпрос, в своето писмено становище Комисията се позовава на чл. 7, § 3, б. „в” на Директива 2004/38, който е приложим към положението на жалбоподателя в главното производство. Когато работник, който е упражнявал правото си на свободно движение за период по-кратък от една година, е в положение на принудителна безработица и „е регистриран в съответното бюро по труда“, Директива 2004/38 гарантира трудовия му статут и оттам правото да пребивава в приемащата държава. При наличие на тези обстоятелства лицето запазва правата си, предоставени му от интеграционната правна уредба, за период не по-малко от 6 месеца.

Тази разпоредба потвърждава пълното прилагане на чл. 45 в конкретния случай. Макар че жалбоподателите са работили и пребивавали по-малко от една година и поради това не са влезли в изискваната в съдебната практика „връзка”, така че свободното движение да придобие истинско измерение, Директива 2004/38 преодолява това изискване, като подчинява свободното движение на хора на определени условия, за да се избегнат злоупотреби и за да се запази стабилността на публичните финанси в приемащите държави-членки.

Съгласно определението на запитващата юрисдикция (Sozialgericht), както г н Vatsouras, така и г н Koupatantze не по своя вина са загубили работните си места преди изтичането на една година. Не се уточнява дали са се регистрирали в бюрото по труда, в който случай би бил приложим чл. 7 от Директива 2004/38. Запитващата юрисдикция е тази, която трябва да проучи този въпрос.

Съмненията на Sozialgericht засягат същността на Директива 2004/38. Член 24, § 2 обхваща две различни правни положения. От една страна: положението на лицата, които искат помощи за издръжка като стипендии или заеми за обучение, т.е. студентите, които упражняват правото на свободно движение (по делото Förster²⁰⁸ СЕО обаче постановява, че ограничението, наложено от чл. 24, § 2 на Директива 2004/38 спрямо студентите – изискване на 5-годишен минимален срок на обучението – е съвместимо с чл. 21 ДФЕС). От друга страна: положението на лицата, които се установяват на територията на дадена ДЧ за период от три месеца или за периода, необходим за активно търсене на работа. Първите могат да искат помощи от такъв характер едва след като придобият право на постоянно пребиваване, което съгласно Директива 2004/38 се предоставя след изтичането на 5 години. Вторите придобиват право на „социално подпомагане“, когато си намерят работа.

4. 
   Едно лице се ползва от правата по чл. 45 и производните източници, ако пребивава в една ДЧ, за да „търси работа”, след като вече е осъществявало в тази държава трудова дейност. Дори дейността да е била „странична и допълнителна“, полаганият труд, колкото и скромен да е, доказва способността на лицата, които го извършват, да встъпят в трудово правоотношение. Още повече, че конкретното лице изпълнява своите трудови задължения почти една година, обстоятелство, което не позволява престоят му в Германия да бъде определяно като „социален туризъм”. Конкретното лице (Koupatantze) не уточнява каква е работата и заплатата му, но и „нищо не сочи дейността му да е била фиктивна, доколкото е прекратена по причини извън неговата воля”. Освен това след спирането на помощите се връща на работа, което показва, че в разумен срок действително и ефективно е търсил работа.
   

5. 
   
   Каталог: home.nsf
   home.nsf -> Закон за държавния служител
   home.nsf -> І. общи положения
   home.nsf -> Заседание в състав: председател: йордан константинов
   
   
   
   Изтегляне 0.6 Mb.
   
   Сподели с приятели: