Тема 54. Общински дълг и дългов мениджмънт на местно равнище

Мотиви. Ползи и негативи. Форми на дългово финансиране.

В съвременните условия теорията на фискалния федерализъм разглежда кредита като удачен инструмент за:

• 
  осъществяване на местни инвестиционни (обикновено инфраструктурни) проекти.
  

• 
  покриване на временни разриви между приходите и разходите в регионалните бюджети, поради недостиг на средства, защото значителна част от собствените местни приходи се акумулира в периода до 31 март, а разходите се правят целогодишно.
  

• 
  рефинансиране на стари задължения, т.е. минали заеми могат да се покриват с нови кредити. Разбира се, подобна практика крие рискове и следва да се прилага разумно.
  

Но валутният борд, който налага общи ограничения по отношение на ползването на чужди източници, оказва влияние и при набирането на средства за общините, извън техните собствени ресурси. Рискът при прекомерно вземане на кредити е голям при общата задлъжнялост на държавата.

Възникналите временни недостатъци на средства в процеса на изпълнение на общинските бюджети могат да се покриват по решение на общинските съвети със заеми от:

- извънбюджетни средства и фондове на общините, без създадените по волеизявления на дарители и средства по международни програми и споразумения;

- банки и други финансови институции;

- емитиране на ценни книжа;

- републиканския бюджет – по ред и срокове, определени от министъра на финансите;

- други общини.

С решение на общинския съвет общината може да извършва всички разрешени от закона сделки с банки и с други финансови институции. Гаранции за ползваните от общината банкови заеми са ипотеки или залог на общинска собственост. Задълженията на общините по банковите заеми се погасяват от собствените приходи и от общата изравнителна субсидия, като тези средства се предвиждат ежегодно в бюджета на общината.

Общинският съвет не може да взема решение за ползване на банкови заеми, за емитиране на общински облигации и за отпускане на временни безлихвени заеми от бюджета на общината в 6 месечен срок, преди изтичане на мандата му. Ако това се наложи трябва да се проведе референдум.

Договор за заем или облигационен заем, който създава финансови задължения за държавата към външни кредитори или който предвижда последваща ратификация, се сключва само по решение на Народното събрание, въз основа на предложение на Министерския съвет.

Ползи и негативи от дълговото финансиране

Аргументите в полза на дълговото финансиране (ползите) обикновено се свеждат до:

• 
  Осигурява се интергенерационна (междупоколенческа) справедливост, защото разходите за един инвестиционен проект се финансират от всички ползватели (настоящи и бъдещи);
  
• 
  Съкращават се текущите разходи на общината, свързани с поддържане на физически и морално остаряла инфраструктура;
  
• 
  Създават се условия за повишаване отговорността и ефективността на местната финансова политика;
  
• 
  Улеснява се достъпа до европейски фондове, защото европейските програми изискват част от разходите да се поемат от българските контрагенти. Необходимите на общините суми могат да се осигурят чрез заеми.
  
• 
  Гарантира се бързината на осъществяване на съответния проект.
  

• 
  Обикновено държавните и общински инвестиции са нискоефективни. Препоръчително е (когато е възможно) инвестициите да се правят от частния сектор;
  
• 
  Нарастването на дълга предполага и бъдещо нарастване на данъците, необходими за неговото изплащане;
  
• 
  Общинският дълг представлява риск за макроикономическата стабилност на национално равнище. При определени обстоятелства местните заеми се покриват от правителството и натоварват държавния бюджет;
  
• 
  Финансирането на местни публични блага със заеми създава т.н. фискална илюзия, хората възприемат благата като безплатни и увеличават своето потребление.
  

• Срокът на кредитите е сравнително кратък, а срокът на откупуване на общинските инвестиционни проекти обикновено е по-дълъг. Банковите инвестиционни кредити са подходящи в съчетание с други дългосрочни източници;

• Цената на финансирането с дългосрочен банков кредит е сравнително висока, като се вземат предвид не само лихвите, но и таксите и комисионните;

• Инвестиционните банкови кредити изискват обезпечение, което може да бъде само общинско имущество – частна общинска собственост;

• Банките отпускат инвестиционни кредити за общини с добро финансово състояние и добри перспективи за развитие;

• При инвестиционни проекти с големи по размер инвестиционни разходи се оказва, че годишният размер на дълга превишава максималната граница, определена в Закона за общинския дълг.

Банковият заем за общините се различава от банковия заем за търговските дружества по начина на обезпечаване и по източниците на погасяване. Тъй като общините са публична институция на бюджетна издръжка, заемите се обезпечават по нетрадиционни начини.

Най-популярен е обикновеният банков кредит. По своята същност банковият заем е временен приход на местния бюджет. Той е целеви и се отпуска срещу ипотека на общинска собственост, при условия, определени от банките. Но банките, у нас, не третират общините като надежден кредитополучател и много общини имат проблеми при желанието им да ползват банков кредит

Друг вид кредити са синдикираните кредити – тяхната същност се изразява в обединяването на няколко финансови институции с цел акумулиране на по-голяма сума пари и предоставянето им на общините. Този тип кредити имат голямо развитие през последните години, вследствие от необходимостта общините да инвестират в скъпоструващи проекти и за дълъг период от време. Практика в развитите страни е много банки да се специализират по цялостната подготовка и организация на синдикираните заеми за общините. България е в начален стадий на приложение на този вид банкови заеми. Но у нас има възможност за развитие на синдикираното финансиране поради сравнително ограничените ресурси в българските банки и рестрикциите в Закона за банките, лимитиращи отпускането на кредит от една банка до 25% от капитала й.

2. Средства от Еврофондове

Местните власти, като бенефициенти носят отговорността за практическото изпълнение на проектите. Процедурата позволява да се кандидатства за финансиране, както на проекти, така и на дейности по тяхната подготовка.

Задължително условие е осигуряването на собствено финансиране по всеки проект. Стойността на съфинансирането трябва да е минимум 15% от помощта, предоставена от ЕС. Изискваното от Европейската комисия национално финансиране се разпределя между държавния бюджет и собственото финансиране на участниците в проектите. Съфинансирането може да е финансово или нефинансово. Нефинансовото участие е дарение в натура, без което определена дейност от конкретния проект не може да бъде реализирана. Не е необходимо съфинансирането да бъде осигурено предварително, но трябва да има точен план за осигуряването му.

3. Общински облигационни заеми

От гледна точка на цената на привлечения ресурс, емитирането на облигации е по-изгодно от ползването на банков заем. Емитирането на облигации е реалистична алтернатива при наличието на определени условия. Към тях се отнасят: значителен номинален размер на емисията; относително висок кредитен рейтинг на емитента; развит и ликвиден пазар на дългови инструменти. Липсата на посочените условия ориентира местната власт към ползване на банков кредит.

Емитирането на общински облигации (документ, показващ, че някой дължи нещо на друг), винаги представлява предлагане на ценни книжа. Общинският съвет, след като вземе решение за емисията на облигации, прави предложение за възмездно прехвърляне на облигациите до неопределен кръг от лица. При публичното предлагане се предвижда емитентът или упълномощен от него инвестиционен посредник да публикува проспект и предложение.

Реализирането на облигационен заем може да стане и по-просто, без да се пускат ценни книжа в наличност, т.е. може да се спести техническата работа и разходите по отпечатването на ценните книжа. Облигациите могат да бъдат безналични, като общината или друго упълномощено лице води регистъра на емисията, в който отбелязва покупките и издава удостоверение на купувачите.

Облигационните заеми се правят при финансиране на конкретни инвестиционни проекти (водоснабдяване, изграждане на тролейбусни линии и пр). Въобще в световната практика чрез общински облигационни заеми се изграждат инфраструктурни проекти. У нас, тези заеми биха могли да се използват и в жилищното строителство.

Още при обявяването на емисията се посочва конкретен обект, в който ще се вложат средствата. Това не винаги е възможно, но все пак общината трябва да даде обща представа на инвеститорите, като посочи поне приоритетна дейност за инвестиционната си програма.

В зависимост от целта на заема облигациите могат да бъдат два вида:

• 
  Специални данъчни облигации (special tax bonds). Плащанията по тях са гарантирани с постъпленията от определени такси и цени на услуги (битови отпадъци, цена на вода, цена на рекламни и др.). За разлика от облигациите с общо задължение тук източниците на приходи са ограничени. Този вид облигации се приемат за доста сигурни.
  
• 
  Промишлени приходни облигации (industrial revenue bonds). Емитират се от агенции за промишлено развитие към общините. Средствата от емисията на такъв вид облигации се използват за изграждане на нови обекти, които се предоставят на лизинг. Сигурността на този вид облигации зависи от кредитоспособността на лизингополучателя.
  
• 
  Жилищни облигации (housing bonds). Този вид облигации се емитират с цел набиране на средства за изграждане на нови жилища. Гарантирани са чрез плащанията по ипотеките на жилищата. Изключително популярни са в Русия - заемат преобладаваща част от пазара на общински ценни книжа в страната. В САЩ те са допълнително гарантирани от федералните субсидии за социално слаби семейства, частни застраховки срещу ипотеки, застраховки от федералните жилищни власти.
  
• 
  Oблигации със смесено покритие (double barrel bonds). Този вид комбинира сигурността на облигациите с общо задължение и тези, гарантирани с приходи от проекти. Въпреки че не са често използвани в САЩ и повечето европейски страни, у нас, те предлагат определени предимства на емитентите, поради което са за предпочитане.
  
• 
  Облигации за сключване на лизингови договори (lease rental agreement bonds). Обикновено тези облигации се емитират от корпорации с идеална цел, общински болници или университети. Най-често се използват за закупуване на движимо имущество (транспортни средства, строителни машини и др.), но са приложими за всякакъв вид собственост. При тях общината закупува имуществото и го отдава на съответната общинска фирма или институция под форма на договор за лизинг. Основната част от средствата за плащане по заема са лизинговите вноски на лизингополучателя. Тази форма на заемане се прилага и за осигуряване на необлагаемо финансиране на общински болници или университети. Лизинговият договор се структурира като облигация, гарантирана с приходите от даден обект (revenue bond) и включва всички законови провизии, като лихвени нива и допълнителни изисквания към облигациите. Тъй като гаранцията е относително условна и общината не може да прилага пълните си данъчни правомощия, то рейтингът на тези облигации е по-нисък от този на облигациите с общо задължение.
  
• 
  Облигации за рефинансиране на стари емисии (refunded bonds). Обикновено се емитират от общините, когато настъпи промяна в лихвените проценти.
  

Като цяло общинските облигации се считат за ниско рискови, но все пак съществуват следните видове риск, обособени в две категории:

• 
  За инвеститора: пазарен, инфлационен, ликвиден, кредитен, данъчен, валутен.
  

• 
  За емитента: проектен, политически, кадрови, риск от непривлекателност на заема за инвеститора.
  

1. 
   Погасяване с нулев купон – главницата и лихвата са платими при падежа;
   
2. 
   Серийно погасяване – част от главницата се изплаща периодично, заедно с лихвите;
   
3. 
   Условно погасяване – лихвите се плащат периодично, а главницата-при падежа.
   

Световната практика показва, че основните инвеститори, влагащи средствата си в облигации, са холдинговите дружества, инвестиционните фондове, банковите институции, пенсионните фондове и др.

Най-големият и най-добре развит пазар на общински облигации е американският. Но в последно време и много големи общини в Русия емитират общински облигации и изграждат инфраструктурни обекти. И в България вече няколко общини емитираха облигации – София, Варна, Свищов, Дупница, Сливен, Шумен, Добрич, Стара Загора и др.

Облигационното финансиране повишава оперативността на управление на общинските финанси, поради възможността за перманентно акумулиране на средства чрез трансформация на падежите, при която общинските облигации се емитират за кратки срокове, които се револвират непрекъснато, което позволява на общината да получава ритмични приходи през цялата година.

Общинските финанси са модерен финансов инструмент, който разкрива пред местните власти нови и привлекателни перспективи за дългово финансиране на проекти с локално значение.

Практиката в страните с развит общински кредитен пазар показва, че голяма част от общинските облигационни емисии имат за цел набиране на средства за изграждане на производствени или търговски обекти, в последствие продавани или отдавани под аренда на частни компании, което подпомага изграждането и модернизацията на регионалната инфраструктура и стимулира икономическата активност на територията на общината.

От гледна точка на институционалните инвеститори, общинските облигации са надежден и сравнително нискорисков актив, който отстъпва единствено на държавните ценни книжа.

Критерии за разпределение на разходните отговорности на различните нива на публичния сектор. Икономически основи на общинските разходи. Видове общински разходи.

Един от най-важните въпроси за превръщането на фискалната децентрализация в реален икономически процес е въпросът за разходните пълномощия на общините. Общините трябва да имат разходни пълномощия, които им дават право да извършват различни разходи във връзка с изпълнението на предоставените им управленски правомощия /функции/. Причина за необходимостта от строго определени разходни пълномощия на общините е, че основната част от публичните услуги, особено тези с най-масов характер, се предоставят от местните власти, тъй като те са най-близо до потребителя и имат по-добри възможности да се съобразят с избора и разнообразието на регионалните потребности. Това стои в основата на децентрализацията на разходите в публичния сектор - а именно да се отговори по-добре на търсенето на публични блага и това да стане с възможно най-малко разходи.

Критериите при разпределението на отговорностите между централната и местните власти и съответно разходните пълномощия на общините са:

- икономия от мащаба – да се използва преимуществото на намаляване на средните разходи при производството и предлагането на единица публично благо;

- фискална еквивалентност – териториалният обхват на ползите от дадена публична стока или услуга трябва да съответства на границите на териториално-административната единица. При тази ситуация се избягва проблема на пътника без билет – в случая, граждани от една община да се облагодетелстват от услугите на друга, без да платят за това.

- политическа отчетност – гражданите на общината трябва да знаят кой отговаря за осигуряването на съответната услуга, да имат достъп до него и да могат да му търсят отговорност за качеството на предлаганата услуга;

- административна ефикасност – изпълнението на разходните пълномощия на общините трябва да става с възможно най-добра и евтина административна организация.

Икономически основи на общинските разходи

Разходите на местните власти представляват част от съвкупния доход, която се насочва за финансиране на регионалните потребности от местни публични блага, в съответствие с правомощията на местните власти.

Разходите на общинските бюджети изразяват, от една страна, икономически отношения между общинския бюджет и общинските фирми, във връзка с осъществяваната стопанска дейност, и от друга страна, отношения с населението на общината във връзка с безплатното задоволяване на социално-културните, здравни, образователни, комунални и др. потребности на населението.

Разходите на местните бюджети осигуряват редица материални предпоставки за усъвършенстване териториалната структура на производството, за подобряване на икономическата инфраструктура, за опазване на общинската собственост, за опазване от замърсяване на околната среда, за строителство на пътища и съоръжения на територията на общината.

В преобладаващата си част разходите на общините се финансират чрез техните бюджети. Определени разходи се осъществяват и от набраните извънбюджетни средства в съответствие с установените правила и направления на разходите, предписани в нормативните актове за създаването и използването на съответните извънбюджетни фондове.

Размерът на общинските разходи зависи от размера на БВП и степента на фискална децентрализация. У нас през последните няколко години делът на общинските разходи, спрямо разходите в консолидирания държавен бюджет е в границите между 13 - 16%. Този дял е около 5-6% от брутния вътрешен продукт, което е показател за ниска степен на фискална децентрализация.

Видове общински разходи

Видът и направленията на разходите на общините се регламентират със Закона за общинските бюджети. Органите на местно самоуправление, в рамките на делегираното им със закон право да приемат общинските бюджети, имат значителна свобода самостоятелно да вземат решения за направленията, размера и времето за осъществяване на съответните разходи. В същото време с ежегодните закони за държавния бюджет се поставят редица ограничения при разпределението и разходването на средствата от общинския бюджет, като се предписва определен задължителен ред – приоритетност, при разплащането на извършваните разходи, минимални или максимални задължителни лимити за определени разходи, административни ограничения за конкретни разходи и пр.

Разходите на местните общини се групират на базата на различни критерии. В съответствие с приетата от правителството Концепция и Програма за финансова децентрализация в разходната част на общинските бюджети се извършиха някои промени, които се свеждат преди всичко до това, че дейностите и съответно разходите на общините се разделят на „общински” и „делегирани от държавата” . Разходите за „местни дейности” се определят възоснова на закон или решение на общинския съвет по вид, количество и качество. Все още няма изработени стандарти за този вид разходи. В момента тече процес по тяхното разработване. Разходите за „делегирани от държавата дейности” по предоставянето на държавни публични блага се извършват по определените от държавата стандарти. Размерът на средствата по общини за финансиране на тези дейности се определя със закона за държавния бюджет за съответната година. С решение на общинския съвет делегираните от държавата дейности могат да се финансират допълнително и със средства от собствени приходи на общините и от изравнителната субсидия.

Втора класификациите на местните разходи ги подразделя на текущи и капиталови, според характера на извършваните плащания, регулярността на разходите или характеристиките на придобиваните материални активи. Текущи са разходите за заплати и осигурителни вноски, медикаменти, обезщетения и помощи, храна, материали и горива, текущи ремонти, стипендии и др. Това са преобладаващата част от разходите на общините, които имат приоритетен характер и се извършват с предимство.

3. Според разходната бюджетна класификация, която има оперативно значение при съставянето на местните бюджети, разходите се класифицират по дейности – това е най-важната класификация, която показва отрасловата принадлежност на разходите. Според тази класификация общинските разходи се насочват за изпълнение на следните функции на общината:

2. Общински дейности – финансирани от общинския бюджет

3. Отбрана и сигурност държавна дейност и държавно финансиране

4. Образование – смесена дейност и финансиране

5. Здравеопазване – държавна дейност и финансиране

6. Комунални и благоустройствени дейности – общинска дейност и финансиране

7. Почивно дело, култура, вкл. читалища – държавна дейност и финансиране

8. Икономически дейности и услуги – главно общинска дейност и финансиране, с изключение на последиците от стихийни бедствия и аварии.

Общинските разходи се класифицират още по раздели - посочват се институциите и звената, които извършват съответния разход; по параграфи - посочват вида на извършвания разход (за заплати, за осигурителни вноски, за стипендии, за медикаменти и др.)

На практика видът и направленията на разходите на общинските власти, у нас, са регламентирани със Закона за общинските бюджети.

В рамките, определени от закона, общинските органи имат значителна самостоятелност да вземат решения за конкретните направления и размера на бюджетните разходи. Тяхната свобода, обаче, е относителна, защото във всеки момент органите на централната власт могат да им наложат определени ограничения и лимити за разходи, да ги задължат да спазват определени приоритети при разходването на бюджетните средства и т.н. В този смисъл, финансовата автономия на местните органи на управление е относителна.

За ефиктивността на общинската разходна политика голямо значение има профилът (структурата) на общинските разходи. Трябва да се отделя приоритет на тези пера от структурата на разходите, които имат производителен характер (образование, здравеопазване, спорен в това отношение е характерът на разходите за социални грижи) за сметка на непроизводителните разходи. В това отношение всяка община има огромни резерви по отношение на повишаването на ефективността на разходната й политика.