Тенденции в развитието на регионалното и местно самоуправление в европа1 Алеко Джилджов

С разпадането на традиционния международен ред националната държава – ключовата политическа единица на новото време все повече и повече губи облика си на централна суверенна единица на световните дела. По някои оценки от началото на интеграцията си националните правителства на страните-членки на ЕС от 1957 г. са предали 50% от правомощията си на местните и регионални власти.

Националната държава – ключовата политическа единица на ерата на втората вълна – е притисната като в менгеме отгоре и отдолу. Една група сили, се опитва да прехвърли политическата власт надолу – от националната държава към поднационалните райони и групи. Други се опитват да пренасочат властта нагоре – от нацията към транснационалните агенции и организации. Тенденциите националните държави да намаляват своята роля за сметка на местните органи на властта и на наднационалните глобални координатор са взаимосвързани. Цикълът на преобладаваща политическа концентрация вече завършва и навлизаме в цикъл на доминация едновременно на глобалната култура и на местните особености като паралелният процес глобализация/локализация ще въздейства силно върху досегашните държавни и политически образувания. В края на 20 век националната държава става твърде малка, за да решава глобалните проблеми и твърде голяма за неговите локални местни проблеми.

Дали мерките за борба срещу тероризма няма да доведат до обръщането на тенденцията към децентрализация в световен мащаб? На този етап някои ограничения на правата в интерес на националната сигурност и борбата с международния тероризъм вече са налице. Терористичното нападение на 11 септември 2001 г. е довело до преминаване в нова фаза на глобализацията – това е глобализацията на политиката, и преобразуването на държавите в транснационални мрежи за сътрудничество. Създаването на такива мрежи не означава, че държавата ще изчезне, а заедно с това и надзорът и мерките за принуда, разширяване правомощията на правителствата за сметка на правата и свободите. Държавите трябва да се лишат от част от суверенността си, за да имат контрол върху националната си съдба.

Децентрализацията стана предпочитан подход и предпоставка за по-доброто управление на населените места. Тя даде възможност на населението да взема участие в решаването на определен кръг въпроси от местен интерес и на достъп до властите, които го управляват. Вече не държавата, дори не региона или общината – градът – е мястото, в рамките на което все повече ще се определят икономическият възход и устойчивото развитие, благоденствието и социалните контакти на мнозинството хора.

Трансформацията на командно-административните методи и стил на управление и създаването на нови институции, които са по-близо до гражданите и предоставят по-качествени публични услуги беше възприемана в страните от Централна и Източна Европа, като част от процеса на демократизация, като най-важно проявление на прехода.

В последните няколко години се забелязва осезаема промяна в посоките, в които се осъществява децентрализацията в Европа. Най-обобщено тя може да бъде представена като постепенно изместване на вниманието от развитието на местното самоуправление на общинско ниво и поставянето на акцента върху регионализацията.

Успоредно с получаването на покана за преговори за членство в ЕС Съветът на Европа отмени наблюденията върху страните-кандидатки за състоянието на местното самоуправление в тях и понастоящем обект на мониторинг са главно страните от бившия СССР. За илюстрация можем да посочим, че веднага след поканата от Хелзинки в края на 1999 г. Съветът на Европа свали мониторинга по отношение на България. Показателно е, че единствената препоръка съдържаща се в резолюцията, свързана с местните власти в България не е насочена към общините, а към областното ниво. В чл. 4, т. 7 от резолюцията се препоръчва създаването на самоуправление на нивото на съществуващите 28 области.

В регионален план се наблюдават съществени различия в развитието на местното и регионално самоуправление. В едно изследване, посветено на децентрализацията се посочва, че до 1999 г. за страните от първата вълна за ЕС /Централна Европа/ е характерна системата от едно ниво на местно самоуправление. Второто ниво, там където го има, е слабо /например в Унгария/. Така началото на 1999 г. е повратно – освен Полша и други страни като Чехия и Словения реформираха структурата си в посоката към регионализация.

Като цяло в Източна Европа, и особено на Балканите, все още доминират представите, че свръхцентрализацията е най-ефективният начин за политическа и административна организация и за гарантиране сигурността на една държава. Как тогава да гледаме на различните схеми за федерализация и на различните форми на автономия – като на източници на сила и като ефективни средства за разрешение на местните проблеми или като източник на заплаха за сигурността? Уроците от войните в Македония, Косово, Босна и Херцеговина трябва да бъдат изследвани много внимателно за да си отговорим на въпроса дали създаването и съществуването на Югославия е било положителен пример за народите в региона и защо тя се разпадна? Защо след като европейските тенденции са към федерализация и регионализация единствената федерална държава в региона се разпадна? Този отговор е важен във връзка с моделите, които държавите от региона биха могли да следват. Разпадането на Югославия ясно показва, че трябва сериозно да преосмислим подхода си към нацията и атаките срещу еднонационалните държави на Балканите.

Подходът на децентрализация е малко вероятно да сработи, опасява се Уатс в своето изследване на етническите напрежения в Източна Европа, защото прилагането на федералистични или конфедералистични принципи или предоставянето на автономия под някаква форма може да подобри ситуацията само на функциониращите демокрации. Там където все още липсва стабилна демократична структура и поведение е еднакво вероятно децентрализацията да увеличи хаоса, напрежението и конфликтите, и да ги облекчи.

Парадоксално е, но по всичко личи, че балканските държави сравнително лесно ще успеят да се интегрират в европейските структури. В продължение на столетия регионът е организиран наднационално, като империя. Сравнително висока степен на интеграция в продължение на близо 4 десетилетия беше осъществена и в рамките на СИВ и Варшавския договор. В региона, и особено в България по традиция има силно местно самоуправление на общинско ниво. Следователно по-трудният за решаване въпрос е свързан с прехвърлянето на функциите на националните държави на Балканите към регионалните органи на власт. Не случайно българската Конституция установява модел, в който няма място за регионална власт. В този модел има два полюса, два стълба – силно правителство и силни общини. Така че ако в обозримо бъдеще у нас се установи самоуправление на регионално ниво то ще бъде с крайно ограничени правомощия. Има и един парадокс: Конституцията дава възможност на законодателя да създава самоуправление на всяко друго ниво освен на областно. Например може да се даде самоуправление на кметство, на район в големите градове. Може без пречки от гледна точка на конституционносъобразност да се създаде и самоуправление в сегашните райони за планиране. Единственото ниво, на което не може да се създава самоуправление е на ниво, което се нарича област.

В изследване на “Инициатива местно самоуправление” Будапеща за местната власт в Югоизточна Европа се констатира значително разминаване в задачите, които имат да решават страните от Централна и тези от Югоизточна Европа. В Югоизточна Европа приоритет е трансформацията на централната държава. Проблемите, които трябва да се решават тук изискват силни правителства за целите на стабилизацията. Друга важна констатация е, че тъй като националните държави тук са изградени по-късно преобладават тенденциите към централизация. Подчертава се също така, че “етническите конфликти все още са основната пречка пред реалната децентрализация на региона”. В тези държави се включват такива, които имат само едно ниво на самоуправление и едно ниво на териториално деление на страната /Македония/, такива с едно ниво на самоуправление, но с две териториални нива /България и Сърбия и Черна гора/ и такива с две нива на самоуправление /Албания, Хърватско, Молдова, Румъния/.

Проектът на Европейската харта за регионално самоуправление съдържа и визията за сроковете, в които се очаква да се осъществи процесът на регионализация. В нея се предвижда възможност да се ратифицира хартата в процеса на създаване на регионални структури. Държавите обаче се задължават в рамките на не повече от десет години от влизането на хартата в тяхната страна да създадат законодателната рамка и административните и финансови механизми, които ще им позволят да спазват по отношение на своите региони правата, заложени в хартата.
Европа на регионите и/или Европа на местните власти ?
Основен европейски инструмент за регионализация и децентрализация е прилагането на принципа на субсидиарността, който бе определен за първи път в международен документ на Европейската харта за местно самоуправление на Съвета на Европа през 1985 г. През 1992 г. този принцип беше включен като основен принцип в договора от Маастрихт. Договорът определя ЕС като структура, в която “решенията се вземат колкото е възможно по-близо до гражданите”. Този принцип отново се въвежда и в Конституцията на Европа, одобрена наскоро.

Важна стъпка към институционализирането на регионите и утвърждаването им като неразделна част от структурата на ЕС беше направена със създаването през 1994 г. по силата на договора от Маастрихт на Комитета на регионите със седалище в Брюксел. Той има статут на консултативен орган и осигурява представителство на регионалните органи в ЕС. Състои се от 222 представители, които са назначават за срок от 4 години от Съвета на министрите по предложение на страните-членки. Броят на членовете от регион се определя в зависимост от броя на населението на държавите. ЕК консултира задължително Комитета на регионите по въпросите, свързани с икономическото и социално единство /регионална политика и структурни фондове/; трансевропейските мрежи в областта на транспорта, телекомуникациите и енергетиката; обществено здраве; образование, младеж и култура; трудова и социална политика; околна среда; транспорт.

Исканията за промяна на ролята на местните власти и за участието им във формиране на политиката на ЕС се мотивират и с друг аргумент – доколкото Европа на регионите е нещо, което тепърва ще се изгражда, то Европа на местните власти е факт. В името на икономическата интеграция и хармонизация на условията на живот ЕС фаворизира регионализацията докато Съвета на Европа има по-реалистична позиция и поставя ударението върху този факт. Европа на местните власти няма официално признаване на ниво ЕС за разлика от Европа на регионите като в това отношение разликата между ЕС и СЕ е голяма. По отношение на местното самоуправление водеща роля играе СЕ.

Присъединяването към ЕС на още 10 страни поставя на преден план взаимоотношенията между двете организации. При положение, че броят на държавите-членки на СЕ, които не членуват в ЕС става все по-малък възниква въпроса за по-добрата координация между тях. В този контекст се обсъжда въпросът за предоставяне на ЕС на статут на наблюдател в Kонгреса на местните и регионални власти в Европа /КMPBE/. От друга страна сериозно се дискутира въпросът за разработване на европейско законодателство за местните и регионални власти. В резолюция на Европейския парламент /ЕП/ от края на 2002 г. се лансира радикалната идея за съвместяване на законодателството на ЕС с това на СЕ в областта на местната демокрация. Парламентът декларира подкрепата си за призива на Комитета на регионите на ЕС новата конституционна рамка на съюза да инкорпорира Европейската харта за местно самоуправление в acquis communautaire. В новата Конституция на ЕС одобрена през м. юни 2003 г. се създава специален Анекс ІІ ”Протокол за приложението на принципа на субсидиаритета и пропорционалността”.

Както в България, така и в редица други страни се считаше, че тези реформи вече са приключили. Още през 1996 г.бяха направени констатации, че в основни линии в Европа, в това число и в Източна, процесът на усвояване на местното самоуправление е приключил. Новото административно-териториално деление беше установено у нас в началото на 1999 г. като тогава правителството декларира, че реформата е приключила. Историческият преглед показва, че интезитетът на промените на териториалното деление на областно ниво в България е 12 години. Въпреки това 2 години по-късно у нас отново сериозно се говори за ново териториално деление, енергията на много градове и региони е концентрирана към определянето им като бъдещи центрове на райони за планиране. Така много скоро след като приключиха административните си реформи страните от Източна и Централна Европа трябваше отново да поставят на дневен ред въпроса за териториалното си устройство и по-специално да започнат дискусии дали да се обособяват административни региони или не.

Европейският парламент също констатира, че независимо от спазването на принципите на ненамеса от съюза в правните системи на страните-членки ЕС влияе върху процеса на регионализация чрез европейската регионална и кохезионна политика, които са насочени към намаляване на регионалните диспропорции. Тази политика насърчава административната регионализация в почти всички страни-членки.

Дебатите за необходимите структури за регионално развитие могат да доведат до засилване от центъра, както е в Унгария. В повечето страни от Централна и Източна Европа има такъв дебат с оглед по-ефективната регионална политика, но той е необходим, защото по-ранните реформи са давали повече власт на местното ниво. По този начин е създаден вакуум между централната и местна власт като регионалните власти са много слаби и това е довело до фрагментация. Реформите в Чехия, Полша и Унгария, започнали през 1999 г. – 2000 г. са в посока на решаване на този проблем.

Постепенно се налага разбирането за необходимостта от подреждането на регионите по определени признаци и на тази база постепенно въвеждане на определени правомощия на различните типове региони, на първо място и най-напред за регионите със законодателна власт. Този тип региони постепенно бяха въвлечени в ефективно участие при формиране на политиката на европейско ниво. Дълго време изработването на обща класификация, а следователно и на общо законодателство за регионите беше отхвърляно с аргумента, че съществуват значителен брой модели и форми на регионално самоуправление, съществуващи в различни правни системи при специфични за всяка държава социално-икономически, културни и географски обстоятелства. Постепенно обаче разбирането, че е възможно да се изработи комплекс от основни понятия и принципи, които са общи за всички модели за регионално самоуправление започна да надделява.

Комитетът на регионите разделя страните-членки на 4 типа с уточнението, че има страни, чиято конституционна уредба позволява по определени показатели да бъдат отнесени към повече от една категория:

• 
  Федерални държави;
  
• 
  Регионализирани унитарни държави;
  
• 
  Децентрализирани унитарни държави;
  
• 
  Централизирани унитарни държави.
  

Правени са различни типологизации на видовете региони. Различните подходи варират от систематизацията в зависимост от законодателната власт, през групиране по икономически, секторни и дори културни критерии. Най-пълното изложение и систематизация на различните модели на регионално самоуправление се съдържа в изготвения от Управителния комитет по местна и регионална демокрация на Съвета на Европа /CDLR/ доклад. Този доклад доби значителна популярност и е основан на типологизация в зависимост от притежаваната от регионите законодателна власт. В доклада се обособяват 6 модела: