Вх. № Кп-318-00-1/19. 02. 2013 г. До комисията по правни въпроси при четиридесет и първото



Дата18.12.2018
Размер285.95 Kb.




Вх. № КП-318-00-1/19.02.2013 г.

ДО

КОМИСИЯТА ПО ПРАВНИ ВЪПРОСИ

ПРИ ЧЕТИРИДЕСЕТ И ПЪРВОТО

НАРОДНО СЪБРАНИЕ НА

РЕПУБЛИКА БЪЛГАРИЯ

С Т А Н О В И Щ Е

от

Гроздан Николов Илиев – кандидат за



конституционен съдия от квотата на Народното събрание

ОТНОСНО: Тълкувателната роля и практика на Конституционния съд, произнасянето по искания за установяване на противоконституционността на законите и другите актове и по спорове за компетентност
Уважаеми дами и господа народни представители,
Приемам номинирането ми за съдия в Конституционния съд като признание не само за работата ми на експертно ниво в Комисията по правните въпроси, но и като една положителна оценка за дейността на Върховния касационен съд, към който принадлежа в качеството ми на ръководител на наказателната му колегия. Макар на конституционно ниво да има ясно разграничаване във функционалната компетентност на Върховния касационен съд, Върховния административен съд и Конституционния съд, условно може да се приеме наличие на допирни точки и взаимно допълване в тяхната дейност. Абстрактните норми на Конституцията се привеждат в изпълнение чрез законите, които приема парламентът. Надзорът за точното и еднакво прилагане на законите се осъществява от върховните съдилища. На свой ред правилното прилагане на законите гарантира стабилността на правовия ред, основан на конституционните принципи, които определят юридическата рамка на обществото. В това сложно взаимодействие приматът несъмнено принадлежи на Конституцията, поради което закономерно се поставя следващият въпрос, как институционално се осъществява защитата на основния закон на държавата. В процеса на правоприлагането, поради своето върховенство Конституцията дерогира действието на всеки по-долустоящ нормативен акт, който ѝ противоречи. В този процес именно Конституционният съд, явявайки се особена юрисдикция, създаден от самата Конституция, има предназначението да осигури приоритета на Конституцията, като върховно позитивно право.

Седмото Велико Народно събрание с тайно гласуване прие действащата Конституция на България, която е в сила от 13.07.1991г. С Конституцията бе създаден Конституционният съд, а на 16.08.1991 г. бе приет и Законът за Конституционния съд, с който се конкретизираха конституционните предписания, като в чл. 1, ал. 1 от закона е посочено и основното му предназначение – да осигурява върховенството на Конституцията. Така, чрез създаването на Конституционния съд, действащият дотогава парламентарен механизъм на контрол за конституционност на законите бе заменен със специализиран извънпарламентарен контрол. След двадесет години функциониране на институцията може да се каже, че Конституционният съд и конституционното правосъдие представляват неделимата и същностна част на българския конституционализъм.

Конституционният съд, с оглед на специфичните правомощия и статута, който има, заема особено и наред с това самостоятелно място в системата на държавните органи. В Решение на Конституционния съд №18/1993 г. ясно са очертани характеристиките на съда, като се посочва, че „Конституционният съд не може да се включи в нито една от трите власти - законодателна, изпълнителна и съдебна, нито организационно, нито функционално. Той е равнопоставен спрямо върховните органи на трите власти. Затова, като защищава Конституцията, той е призван да внася необходими корекции и да балансира при упражняването на държавната власт от органите, поставени на върха на трите власти". Незначителните промени, извършени през изтеклия двадесетгодишен период, показват, че институцията е обществено приемлива и нещо повече, доколкото може да се твърди, че сред българските конституционалисти се води дебат за легитимността на конституционното правосъдие, той не би могъл да доведе до радикална промяна в същността на институцията. И това е така, защото се основава на действащата Конституция, която е предвидила конституционното правосъдие и органът, който го осъществява, определяйки изчерпателно неговите правомощия, поради което всеки възглед, оспорващ съществуването на Конституционния съд и неговите правомощия, се явява по същество противоконституционен.

Следващото основание от значение за легитимността на Конституционния съд е свързано с въведените критерии относно избора на състава на съда и качествата, които трябва да притежава всеки член на съда. Като се съобрази и кръгът от институции, които избират конституционните съдии, може да се направи изводът, че в това основание се съзира принципът на елитарността. Наличието на 15-годишен юридически стаж и високите професионални и морални качества, които трябва да притежават конституционните съдии, предполагат вече доказана и общопризната зрялост, мъдрост и неоспорим професионализъм, даващи им право да отсъждат кое е съответно на закона и кое противоречи на закона.

По въпроса за високите нравствени качества, които трябва да притежават кандидатите за конституционни съдии, Конституционният съд вече е имал възможност да се произнесе с Решение № 11/1994 г. по к.д. № 16 от 1994 г. Вярно е, че Конституционният съд не допусна до тълкуване по реда на чл.149, ал. 1, т. 1 съдържанието на вложения в чл. 147, ал. 3 от Конституцията израз „високи професионални и нравствени качества”, но от анализа на мотивите за отказ е видно, че макар и имплицитно, Конституционният съд дава отговор на поставения с искането въпрос като отбелязва, че критериите за високи нравствени качества са критерии на морала и не подлежат на юридизиране, включително няма как да бъде съставен каталог на тези качества, които Конституционният съд да прогласи в своето решение. На следващо място отговорността за спазване на изискването кандидатът да има високи нравствени качества се носи от органа, който е излъчил конституционните съдии от съответната квота. Може да се приеме, че с оглед мястото, което заемат тези органи в държавата, са налице достатъчно гаранции за конституционни съдии да бъдат избрани личности, притежаващи високи професионални и нравствени качества. При неправилност на избора отговорността (политическа и обществена) носи органът, излъчил съответния конституционен съдия, тъй като Конституционният съд не може да осъществи процедура за отстраняване поради неизбираемост, защото липсва такова конституционно основание за прекратяване на мандата на конституционния съдия. За органа, предложил кандидатурата на избрания конституционен съдия, също не е предвидена възможност да ревизира избора си. Предполага се, че това ще бъде изключително рядка, но не невъзможна ситуация, която следва да намери юридическо разрешение, защото считам за недопустимо да се използват извънправни средства, които биха се явили и противоконституционни, като упражняване на обществен или уличен натиск за разрешаване на възникналия конституционен проблем. Позволявам си да направя това заключение, защото в посоченото решение Конституционният съд не обсъжда възможности за неговото разрешаване.

Конституционното правосъдие се осъществява посредством правомощията, предоставени на Конституционния съд, изчерпателно посочени в чл. 149, ал. 1 от Конституцията. С предвидената в чл. 149, ал. 2 Конституцията на Република България забрана със закон да не се дават или отнемат правомощия на Конституционния съд, на конституционното правосъдие преди всичко се придава стабилност и предвидимост, така необходими, за да се защити доверието в отношенията между държавата и гражданите.

На първо място, в чл. 149, ал. 1, т. 1 от Конституцията е изведено най-силното, по отношение на правни последици, правомощие - „ да дава задължително тълкуване на Конституцията”. При това почти неограничено по обхват правомощие Конституционният съд може да дава задължителни тълкувания на основния закон като цяло или на отделни негови части, норми, понятия или думи. Тълкуването се извършва от гледна точка на съотношение между различни конституционни норми или установяване на приоритети в хипотезата на конкуренция между конституционно защитими права. От гледна точка на предмета, тълкувателното правомощие има възможно най-широк обхват, от който е изключен преамбюлът на Конституцията, който няма нормативен характер. Но тъй като преамбюлът обхваща най-важните принципи, относими към статуса на човека, държавата и юридическите лица, следва да бъде съобразяван в тълкувателната дейност на съда. В доктрината някои автори споделят другото разбиране, според което Преамбюлът също подлежи на тълкуване, защото е част от Конституцията, а Конституционният съд тълкува всички конституционни текстове1.

Предоставяйки на Конституционния съд изключителното правомощие да тълкува Конституцията, законодателят гарантира точното и еднакво прилагане на основния закон като съвкупност от норми, на които е присъщо прякото действие. В мотивите си към Решение № 4/1994 г. Конституционният съд, подчертава същността и значението на тълкувателната дейност, а именно „Чрез изясняване съдържанието и смисъла на конституционните норми тълкувателната функция на Конституционния съд разкрива заложените в Конституцията ръководни начала и общи критерии. По този начин се разкрива действителното значение на конституционните положения.” В същото решение Конституционният съд отбелязва, че тълкувателната дейност „определено не включва създаването на ръководни начала с политически или морално-политически характер - задача, която съответства на органи, които функционират на политическа основа”.

Тълкуването, което прави Конституционният съд при упражняване правомощията си по чл. 149, ал. 1, т. 1 от Конституцията е известно още като абстрактно или нормативно тълкуване. Чрез този вид тълкуване, имащо нормоподобен характер се изяснява смисълът или съдържанието на съответната конституционна норма, които се извеждат в предмета на диспозитива на конституционното решение. По този начин резултатът от този вид тълкуване се превръща в неразделна част от конституционната норма. Приема се, че нормата е имала точно това съдържание и смисъл още при самото си създаване. Нормативното тълкуване на Конституцията е необратимо по правни последици, поради което се изключва възможността впоследствие Конституционният съд да даде друго различно, респективно противоположно тълкуване. С последващото решение не е възможно да се отмени предходното, поради липсата на конституционен механизъм за това, поради което отстраняването на допуснатото противоречие може да се извърши само чрез промяна на Конституцията. Тук следва да се отбележи, че досега Конституционният съд не е допускал промени в практика си във връзка с дадено нормативно тълкуване.

Представените характеристики по отношение на съдържание и последици отличават нормативното от казуалното тълкуване /свързано с определен казус/, което може да прави всеки правоприлагащ орган, включително и Конституционният съд. При казуалното тълкуване проблемът за тълкуването възниква във връзка с правоприлагането на една или друга конституционна норма, за която съдът е преценил, че следва да се изясни нейното съдържание и съображенията за това се съдържат в мотивите към решението, докато при нормативното тълкуване съдържанието на конституционната разпоредба е предмет на диспозитива на решението. При казуалното тълкуване обикновено се изяснява съдържанието на конституционната разпоредба, за да се изпълни задача, свързана с произнасяне от Конституционния съд по основното искане, което може да бъде за обявяване на противоконституционност на акт на Народното събрание, на Президента на републиката или обявяване противоконституционност на политическа партия или друго сдружение.

За нормативното тълкуване на конституционна разпоредба е характерно това, че винаги се иска самостоятелно, без да е обвързано с конкретна хипотеза на правоприлагане. Най-сетне двата вида тълкуване се различават и по действието си във времето. Докато казуалното тълкуване е с действие за в бъдеще, при нормативното тълкуване, както бе отбелязано по-горе, е налице обратно действие, от момента на приемане на конституционната разпоредба, която е била предмет на тълкувателна дейност.

За пълнота на изложението относно видовете тълкуване следва да се посочи и така нареченото конформно или щадящо /съхраняващо/ тълкуване. Изследователи на практиката на Конституционния съд отбелязват, че в Решение № 5/1995 г. за първи път е извършено конформно тълкуване на закона – той се приема да е конституционносъобразен, но само при положение, че се разбира и прилага със смисъла и съдържанието, разкрити от Конституционния съд. Съдът избира между възможните тълкувания на закона онова, което съответства на Конституцията на Република България, обявява, че той остава да действа при това именно тълкуване и така избягва постановяването на решение, с което законът се обявява за противоконституционен.

Още преди приемането на Република България за член на Европейския съюз Конституционният съд приложи конформното тълкуване при постановяването на известното Решение № 3 от 2004 г. по конституционно дело № 3 от 2004 г., с което обосновава начина за адаптиране на Конституцията към изискванията, налагащи се на България във връзка с влизането й в Европейския съюз. Това решение придоби фундаментално значение и с оглед изведения примат на правото на Европейския съюз над националното право в случай на противоречие. Последваха и други решения като Решение № 11/2007 г., Решение № 6/2008 г., Решение № 12/2010 г., Решение № 4/2011 г., постановени при упражняване на контрол за конституционност на различни закони, в които е приложено правилото за конформно тълкуване, при отчитане на примата на правото на Европейския съюз над националното право в случай на противоречие.

При упражняване на правомощието по чл.149, ал. 1, т. 1 от Конституцията Конституционният съд следва да разкрие точното съдържание на съответна конституционна разпоредба, да отстрани претендираните неясноти в рамките на тълкувателното питане. Упражнявайки това си правомощие, Съдът прилага общите способи за тълкуване – буквалното или граматическо, логическо - семантическо, систематическо и историческо/телеологическо/. В практиката на Конституционния съд не е намерило място така нареченото тълкуване по аналогия. През последните години обаче, се използва така нареченият сравнителен анализ, за да се разкрие замисъла и съдържанието на правен институт, който има пестелива конституционна уредба, се сравнява със сродни по отношение на конституционното му регламентиране в развитите демокрации, с цел извличане на класическо и традиционно разбиране за неговата същност.

Тълкувателните решения на Конституционния съд са задължителни за всички (erga omnes) държавни органи, юридически лица и граждани, до които се отнасят. Освен това, нормативното тълкуване има ретроактивно действие и това е обяснимо, защото се приема, че съответната конституционна норма има смисъла, до който е стигнал Конституционния съд, в резултат на тълкувателната дейност от момента на влизане в сила на Конституцията.

Предвид изключителния характер на правомощието по чл. 149, ал. 1, т. 1 от Конституцията и отсъствието на нормативно регулиране на това правомощие, изискванията за допустимост на питанията са се формирали в процеса на практиката на Конституционния съд, създавана и надграждана в съгласие с основните начала на конституционното правосъдие.

Ограниченията, въведени на полето на допустимост, са в няколко направления и първото от тях е свързано с възможния предмет на тълкуване.

Конституционният съд има безпротиворечива практика, че задължителното тълкуване се отнася само до Конституцията, но не и до законите. В тази насока е възприето разбирането, че ако конституционният законодател е желаел тълкувателната дейност да се разпростре и върху други нормативни актове, той би го посочил изрично. Доколкото все пак законодателните актове могат да бъдат предмет на тълкувателна дейност от страна на Конституционния съд, тази дейност е ограничена до разкриване на точния им смисъл, за да бъдат подложени на преценка за конституционосъобразност в случаите когато съдът упражнява компетентността по чл. 149, ал. 1, т. 2 от Конституцията на Република България.

В своята практика Конституционният съд е изразявал разбирането, че на тълкуване подлежат само конкретни конституционни тестове. При липсата на конкретен текст искането е отклонявано по съображения, че компетентен да попълни празнотата е законодателят, конституционен или обикновен според допустимото ниво на регулиране. В този смисъл е Определение № 2/1996 г. по конституционно дело № 5/1996 г.

Следващата задължителна предпоставка за допустимостта на искането за тълкуване е свързана с наличието на правен интерес. Искателят трябва да убеди Конституционния съд, че тълкуването е необходимо поради неяснота в съдържанието или смисъла на конституционната норма или норми, които следва да бъдат изяснени, за да се задоволи определен правен интерес. Мотивирането на правния интерес в повечето случаи се свежда до искания, в които правният интерес се мотивира с противоречиво или нееднакво тълкуване или прилагане на определени конституционни норми, които представляват директно приложимо право. При следващата група искания тълкуването се иска, за да послужи като основание за конституционосъобразно развитие на законодателния процес. Правният интерес може да бъде обоснован и със съображения, от които е видно, че тълкуването се иска с цел съпътстващо или последващо искане за обявяване на противоконституционност на закон или става дума за искания, с които се преследват разрешаване на скрит спор за компетентност.

Тогава, когато искането за тълкуване изисква прилагане на неюридически критерии и признаци, които не са свързани с ясни конституционни последици, Конституционният съд отказва тълкуване. Отказ е налице и тогава, когато се иска доктринално тълкуване, обосновано с чисто научни съображения. И това е обяснимо, защото в тези случаи липсва необходимост от тълкуване от гледна точка на нормативното функциониране на конституционните разпоредби като действащо право.

В практиката на Конституционния съд е формирано и трайното разбиране за недопустимост на повторното питане. Според Конституционният съд недопустимо е да се пита повторно за едно и също нещо, като при това е без значение дали съдът е приел искането и се е произнесъл по него или го е отклонил като недопустимо. В този смисъл е Определение № 7 по конституционно дело № 21/2001 г., с което Конституционният съд е приел, че искането, с което отново се иска задължително тълкуване на чл. 158, т. 3 Конституцията в частта й “промени във формата на държавно устройство и на държавно управление”, вече се е произнесъл с Решение от 10 април 2003 г. по конституционно дело № 22 от 2002 г., поради което искането, по което е образувано конституционно дело № 21 от 2002 г., се явява недопустимо поради изчерпване на предмета на тълкуване. Становището на Конституционния съд по това дело е израз на разбирането, че тълкувателното решение, произнесено по чл. 149, ал. 1, т. 1 от Конституцията има неотменим характер, става част от конституционната норма и само последваща промяна, извършена от законодателя, може да промени смисъла или значението й. Това разбиране отчетливо е изразено и в Определение № 4 от 18.04.1996 г. по конституционно дело № 6/1996 г. Делото е образувано по искане на повече от 1/5 народни представители с искане за установяване противоконституционността на чл. 4, ал. 1, т. 6 в края "и гражданските летища", чл. 4, ал. 1, т. 8 и 12 и чл. 5, т. 3 от Закона за концесиите (ДВ, бр. 92 от 1995 г.). по съображение, че постановеното предходно Решение № 2 от 6.02.1996 г. по конституционно дело № 26 от 1995 г. (ДВ, бр. 16 от 1996 г.) е било недействително, тъй като е взето, без да е формирано изискуемото мнозинство съобразно разпоредбата на чл. 151, ал. 1 от Конституционният съд. Конституционният съд е приел, че решението, предмет на искането, след като е обявено и обнародвано в "Държавен вестник", е влязло в сила. Според чл. 14, ал. 5 от Закона за Конституционния съд актовете на Конституционния съд са окончателни и съгласно чл. 14, ал. 6 от същия закон решенията му са задължителни за всички държавни органи, юридически лица и граждани, включително и за Конституционния съд. Щом като това е така „Съдът не може да отменя, изменя или да обявява за недействителни собствените си решения. Такива правомощия Конституционният съд няма и не може наново да поставя на разглеждане и да пререшава по същество решени дела.” Нещо повече съдът е постановил, че „Никой не може да се позовава на недействителност на влезли в сила решения на Конституционния съд.”. Това искане Конституционният съд е определил като недопустимо, поради което е прекратил делото.

Нормативно в Закона за Конституционния съд е уредена само една от възможните хипотези на забраната за повторно искане. Така съгласно чл. 21, ал. 5, когато Конституционният съд се е произнесъл с решение или определение за недопустимостта на направеното искане, по същия предмет не могат да се правят нови искания. В своята практика Съдът е разширил обхвата на забраната, като е приел, че е недопустимо повторно искане, не само когато то вече е било обявено за недопустимо, но и когато има същия предмет, разбиран като идентичност на тълкуваната норма и тълкувателния въпрос и Конституционният съд се е произнесъл по него с решение. Тук следва да се направи и следното уточнение.

Дадена конституционна разпоредба може да бъде тълкувана неколкократно, но това е възможно само при условие, че няма повторяемост на отправените до Съда питания. Така с Определение по конституционно дело № 23/1995г. Конституционният съд е приел, че конституционната разпоредба, в случая тази по чл. 106 от Конституцията, макар да е била вече предмет на тълкуване от съда, няма пречка да се иска ново тълкуване на същата разпоредба, по повод на друг различно поставен тълкувателен въпрос. Това разбиране е изразено по повод поредното питане за тълкуване на чл. 106 от Конституцията в частта й, в която на Министерския съвет е предоставено правомощието да организира стопанисването на държавното имущество. Макар, че съдържанието на посоченото правомощие по принцип е изяснено още в първото задължително тълкувателно решение, това по конституционно дело № 11 от 1993 г., където е прието, че „организирането” по смисъла на чл. 106 от Конституцията е „типична управленска функция”, в следващите тълкувателни питания, тези по конституционно дело № 23 от 1995 г. и по конституционно дело № 18 от 2002 г, въпросите са формулирани в други аспекти – с оглед основополагащата норма на чл. 8 от Конституцията, прокламираща принципа на разделение на властите, сътрудничеството и взаимодействието между тях и с оглед необходимостта за институционно изграждане на органите от всяка от трите власти, а във връзка с чл. 117 Конституцията, правомощието на Министерския съвет да организира стопанисването на държавното имущество, необходимо на органите на съдебната власт. Затова всяко следващо след първото тълкувателно питане е било допуснато за разглеждане по същество от Конституционния съд, който е приел, че в тези случаи не действува забраната по чл. 21, ал. 5 от Закона за Конституционния съд и с постановените решения питанията са получили отговорите по същество.

За редовността на искането следи както председателят на Конституционния съд, така и самият съд. Според Определение № 3 по конституционно дело №3/1996 г. Конституционният съд може да поиска отстраняването на констатирани недостатъци в искането през цялото конституционно производство и при неотстраняване на недостатъците в указания срок да прекрати производството по делото.

Субектите, оправомощени да предявят искане към Конституционния съд за тълкуване на чл. 149, ал. 1, т. 1 от Конституцията, са посочени в чл.150, ал. 1, а именно: 1/5 от народните представители, президента на Републиката, Министерския съвет, Върховния касационен съд, Върховния административен съд и главния прокурор. Спорове за компетентност по чл. 149, ал. 1, т. 3 могат да се повдигат и от общинските съвети. С изменението на чл. 150, ал. 3 от Конституцията (ДВ, бр. 27 от 2006 г.) на омбудсмана бе дадено право да сезира Конституционния съд с искане за установяване противоконституционност на закон, с който се нарушават права и свободи на граждани.

Законодателят би проявил последователност, ако предостави на омбудсмана правомощие да иска тълкуване и по чл. 149, ал. 1, т. 1 Конституцията. Такова правомощие би следвало да получат Върховният касационен съд и Върховният административен съд в случаите, когато Конституцията се оказва непосредствено действащо право, а конституционната разпоредба е с неясно съдържание, но от тълкуването ще зависи дали приложимата към казуса законова норма е конституционосъобразна или не, за да могат във втория случай да сезират Конституционния съд. Една бъдеща промяна в тази насока съдържа изключителни възможности особено, ако правомощието бъде предоставено за случаите, когато приложимият конституционен текст се отнася до защита на основните права или свободи на гражданите.

Прегледът на практиката на Конституционния съд по допустимостта показва, че de lege ferenda в Закона за Конституционния съд е наложително да се обособи относително самостоятелна тълкувателна процедура в рамките на общия конституционен процес, която да обхване разпоредбите по допустимостта на искането, сезиращите субекти, най-общите указания за способите на тълкуване, както и тези за действието на тълкувателното решение.


ІІ. Произнасяне по искане за установяване на противоконституционност на законите и другите актове на Народното събрание, както и по споровете за компетентност.
Норменият контрол е сърцевината на конституционното правосъдие, което ще рече, че Конституционният съд извършва проверка за съответствие на законите и другите актове, посочени в чл. 149, ал. 1, т. 2 и сл., за съответствие с Конституцията. По този начин упражняваният от Конституционния съд контрол осигурява безпротиворечивостта на правната система и гарантира върховенството на Конституцията.

Освен конституционосъобразността на законите норменият контрол обхваща още и контрола за съответствие на законите с международните договори, по които България е страна, предварителния контрол за конституционосъобразност на международните договори преди тяхната ратификация и контрола върху нормативните решения на Народното събрание.

Норменият контрол по дефиниция е абстрактен контрол, защото се упражнява от Конституционния съд, без да е предизвикан и да обслужва конкретен правен спор. Решението, което се постановява обаче, има общозадължително действие за всеки възникнал впоследствие съдебен спор. Абстрактен е и контролът в случаите по чл. 150, ал. 2 във връзка с чл.149, ал. 1, т. 2 от Конституцията. Вярно е, че при тази хипотеза Конституционният съд е сезиран от Върховния касационен съд или Върховния административен съд по повод на конкретно дело, което е на производство в съответния съд и по повод на което е бил поставен въпросът за конституционосъобразност на приложимия закон, но това не променя същността на абстрактния характер на контрола, защото и в тези случаи решението на КС ще има общозадължителна сила.

Поначало норменият контрол е последващ и се упражнява едва след като съответният акт бъде издаден и влезе в сила. Изключение е хипотезата, предвидена в чл. 149, ал. 1, т. 4, в която е предвидено, че Конституционният съд „се произнася за съответствието на сключените от Република България международни договори с Конституцията преди ратификацията им”. Следва да се има предвид, че този предварителен контрол е предвиден от законодателя като факултативен, тоест поставя се в действие от волята на сезиращия орган. Само ако, примерно 1/5 от народните представители направят такова искане, тогава Конституционният съд ще се произнесе преди ратификацията на сключените международни договори. Ако бъде упражнен контролът от Конституционния съд, по повод направеното искане, постановеното решение има задължителна сила за Народното събрание, което при отрицателна оценка по отношение на съответствието с Конституцията, не може да извърши съответната ратификация. Ако стори това, ще извърши нарушение на Конституцията.

Превантивният нормен контрол е характерен именно за случаите, когато се упражнява по отношение на сключените международни договори. По този начин се предотвратява поемането на ангажименти по един противоконституционен международен договор.

В своята практика Конституционният съд вече има ясна позиция по отношение на обхвата на нормения контрол за конституционността на законите. Приема се, че контролът обхваща както действащото, така и завареното законодателство. Тази практика е установена с Определение № 1/1996г. по конституционно дело № 31/1995г. със следните съображения: ” По спор за конституционност на закон Конституционният съд е винаги компетентен да се произнесе със задължително решение. Няма значение кога е приет законът - преди или след Конституцията, законодателят не прави разлика, защото иначе би го казал в конституционна разпоредба”. По отношение на законите, които са отменени или такива, които са били с еднократно действие и към момента на влизането на закона в сила той произвежда целеното действие веднага и изцяло, разбирането на Конституционния съд е изразено в определение № 3 от 1994 г. по конституционно дело № 7 от 1994 г. „Конституционният съд е компетентен да се произнася по съответствието на действащи закони с Конституцията, но не и на тези, които са престанали да действат преди влизането й в сила. В този смисъл е и Определение № 6 от 30.06.1992 г. по конституционно дело № 12 от 1992 г. на Конституционния съд.” По тези съображения Конституционният съд отказва да се произнесе по конституционността на Наредбата-закон за съдене от Народния съд на виновниците за въвличане на България в световната война срещу съюзените народи и за злодеянията свързани с нея.

Съвършено друго е становището на Конституционния съд в Решение №12/1998г. по конституционно дело № 13/1998 г., с което прогласява противоконституционност на Закона за обявяване на държавна собственост на имотите на бившите царе Фердинанд и Борис и техните наследници. За противоконституционен е обявен закон, който е проявил и изчерпал действието си през 1947 г., когато е влязъл в сила. Решението не е издържано откъм правни аргументи, с които би могла да се обоснове промяната в иначе утвърдената практика. Кратко време след Решение №12/1998г. Конституционният съд приема Решение № 15/1998 г. по к.д.12/1998 г., с което отрича напълно разбирането по отношение на компетентността, изразено в предходното решение, като приема, че реституцията на имущества не е институт, уреден в Конституцията и не може да бъде причислявана към основните права на гражданите, поради което препраща към компетентността на законодателя решаването на всички въпроси, свързани с реституцията, тъй като става дума за законодателна преценка на полето на целесъобразността.

Нещо повече, с Определение № 1/1999 г. по конституционно дело № 37/1998 г. Конституционният съд приема, че не подлежат на конституционен контрол законите, приети преди Конституцията, които имат еднократно действие. Посочената непоследователност в практиката на Конституционния съд при определяне обхвата на законите, които са предмет на контрола за конституционосъобразност не следва да се приема за трайно състояние, но все пак е индикатор за възможността в определени случаи за решаване на значим проблем да се ограничи използването на правните средства и да надделеят други съображения.

В обхвата на контрола за конституционосъобразност попадат не само законите, но и приеманите по законодателната процедура актове, какъвто например е Правилникът за организацията и дейността на Народното събрание, който според чл. 73 от Конституцията има силата и действието на закон и Съдът е разглеждал искания за обявяване на противоконституционност на текстове от правилника, (Решение № 11/2009 г.), както и решенията на Народното събрание (Решение № 3/1991 г., Решение № 13/1998 г.) и др. С последното решение Конституционният съд е отхвърлил искането на група народни представители за обявяване за противоконституционен на § 1 от решението на Народното събрание за изменение и допълнение на чл. 5, ал. 1, т. 2, чл. 5, ал. 2 и чл. 12, ал. 2 от Правилника за организацията и дейността на Народното събрание. С атакувания § 1 от решението на Народното събрание е въведено ново основание за предсрочно освобождаване на председателите и заместник-председателите на Народното събрание, а именно „при преустановяване съществуването на парламентарната група, от която е излъчен”. Конституционният съд е приел, че не е нарушена Конституцията, проблемът не е предмет на конституционно уреждане и е от изключителна компетентност на самото Народно събрание.

Съгласно чл. 149, ал. 1, т. 2 от Конституцията на конституционен контрол подлежат освен законите, и всички решения на Народно събрание, които по своята същност предизвикват общозадължителни правни последици, действащите решения, както и решенията, приети преди влизане на Конституцията в сила, в какъвто смисъл са и според Определение по конституционно дело № 17/1991 г. и Определение по конституционно дело № 19/1995 г.

Решенията на Народно събрание за даване на разрешение за възбуждане на наказателно преследване срещу народен представител и за задържането му под стража, като мярка за неотклонение, също подлежат на конституционен контрол.

Докато при упражняване на контрола за конституционосъобразност по отношение на решенията не се наблюдават усложнения и отклонения в практиката на Конституционния съд, по-сложно е положението с декларациите и обръщенията, приемани на основание чл. 86, ал. 1 от Конституцията, които са най-съществената част от политическия инструментариум на Народно събрание. Предвид неполитическата същност на Конституционния съд, този вид актове при едно бъдеще изменение на Конституцията, би следвало да се извадят от упражнявания от Съда конституционен контрол. Тези съображения са относими и за конституционния контрол, който обхваща всички актове на президента, сред които освен указите са включени и отправените от него обръщения и послания. Очевидно е, че последната група актове имат неюридически характер. Това са политически актове, с които президентът се изявява преди всичко като държавен глава, олицетворяващ единството на нацията. При изразена противоконституционност в негов политически акт ще се постави въпросът за реализиране на политическата му отговорност чрез предсрочно отзоваване по реда на чл. 103 от Конституцията, поради което не е наложително да съществува и конституционният контрол по чл.149, ал. 1, т. 2 от Конституцията. Изваждането на политическите, неюридически актове на Народното събрание и Президента на републиката само ще укрепи неполитическата характеристика на Конституционния съд и ще засили правното начало в неговата дейност.

По отношение на указите на президента, практиката на Конституционния съд по упражняване контрол за конституционосъобразност е доста ограничена и безпроблемна, като в Решение № 13 по конституционно дело № 9/1999г. самият съд е приел, че няма правомощия да навлиза в контрол за предмета на целесъобразността на подобни актове, а може само да контролира конституционните изисквания, посочени в чл. 102 от Конституцията за издаване на укази на президента.

С разпоредбата на чл. 149, ал. 1, т. 3 от Конституцията е уредено правомощието на Конституционния съд да решава спорове за компетентност .

Въпросът за същността на правомощието на Съда да решава спорове за компетентност предполага на първо място да се уточни понятието „компетентност”. Не може да има спор за това, че вложено в съдържанието на чл. 149, ал. 1, т. 3 това понятие означава преди всичко власт, възложена на държавен орган, която е определена по предметен и териториален признак и е насочена към определен кръг правни субекти, които са нейни адресати. При това положение нарушаването на компетентността от органите, посочени в чл. 149, ал. 1, т. 3 представлява нарушение на принципа за разделение на властите по хоризонтала, при нарушаване на компетентност от или на Народното събрание, президент и Министерски съвет и по вертикала, при спорове за компетентност между централната изпълнителна власт и органите на местно самоуправление. В тези случаи чрез сезиране и намесата на Конституционния съд, като независима юрисдикция, се преследва възстановяване на нарушеното съотношение между разделението на властите.

Конституционният съд, произнасяйки се в редица свои решения по повод искане за тълкуване компетентността на посочените в чл. 149, ал. 1, т. 3 органи, е предотвратявал и евентуални спорове за компетентност между тях. Това е една от причините делата по спорове за компетентност да са рядкост в практиката на съда. Следващата причина за това е съгласувателна процедура между страните, уредена в чл. 18, ал. 4 от Правилника за организацията на дейността на Конституционния съд, който задължава искателят да приложи към искането писмени доказателства за това, че е изпълнено изискването за съгласувателна процедура. Това ще рече, че преди да се обърнат към Конституционния съд, за да реши възникналия спор, спорещите институции трябва задължително да са провели предварително обсъждане на спорните въпроси, което да е обективирано писмено и приложено към направеното искане като писмено доказателство в съгласие с изискването на чл. 17, ал. 3 от Закона за Конституционния съд. При настоящата редакция на чл. 150, ал. 1, конституционната разпоредба не осигурява ефективна защитата на общинските съвети, като органи на местното самоуправление, доколкото са лишени от правомощието да сезират пряко Конституционния съд с искане за обявяване на противоконституционност на закон, когато той накърнява компетентностите на местното самоуправление. Такова право общинския съвет на още по-голямо основание следва да получи, след като по конституция му е дадено право да повдига спор за компетентност, което е по ниската степен на засягане на интересите на местното самоуправление в сравнение с една противоконституционна разпоредба с която директно, в нарушение на Конституцията му се отнема правомощие. На следващо място, за да се улесни решаването на споровете за компетентност би следвало да се отмени разпоредбата на чл. 17, ал. 3 от Закона за Конституционния съд, която с въведеното изискване за допустимост осуетява бързината и нарушава равнопоставеността на страните по спора за компетентност, особено когато това са органи на местното самоуправление от една страна и централната изпълнителна власт от друга.

Според чл. 150, ал. 1 Конституционният съд упражнява правомощията си по контрол за конституционосъобразност, след като е сезиран от най-малко от 1/5 от народните представители, Президента, Министерския съвет, Върховния касационен съд, Върховния административен съд и Главния прокурор. Това са универсалните субекти с обща компетентност, за които Конституцията не въвежда ограничения,относно вида и броя на компетенциите, по които могат да се обръщат към него. Все пак е необходимо и следното уточнение. Субектите по чл. 150,ал. 1 могат свободно да сезират Съда, за да упражни контролните си правомощия, стига това да е в съответствие с конституционно установената им компетентност и като съдържание да се обхваща от възложените им правомощия.


    Освен групата на универсалните субекти с обща компетентност Конституцията е предвидила и сезиращи субекти които могат да се обръщат към Конституционния съд, само за реализация на определените им специфични правомощия. Това са общинските съвети по отношение решаване споровете за компетентност между органите на местно управление и централните изпълнителни органи, съставите на Върховния касационен съд и Върховния административен съд относно искане за противоконституционност на приложим закон по конкретно разглеждано от тях дело и омбудсмана за установяване противоконституционност на закон с които се нарушават основни права и свободи на гражданите.

Така направения преглед на субектите които могат да сезират Конституционния съд показва, че конституционния законодател е извършил внимателен подбор, така че да покриват възможно целия тематичен набор от въпроси които могат да бъдат предмет на конституционен контрол.

По отношение на втората група сезиращи субекти - тези по чл. 150, ал. 2 в своята практика Конституционният съд прие, че искането по чл. 150, ал. 2 принадлежи на решаващи състави на Върховния касационен съд и Върховния административен съд, а обект на контрола за конституционосъобразност е приложимия по конкретното дело закон. Затова когато установят несъответствие между Конституция и приложим закон съответния съдебен състав спира производството по делото и внася искането в Конституционния съд.

С извършеното през 2006г. изменение на чл. 150, ал. 3 от Конституцията бе дадена възможност и на омбудсмана да сезира Конституционния съд с искане за обявяване на противоконституционност на закон, с който се нарушават права и свободи на гражданите. С така извършените промени, особено чрез Върховния касационен съд и Върховния административен съд по конкретни дела за нарушени права на гражданите, се компенсира липсата на възможност Конституционния съд да бъде сезиран пряко от граждани, чийто права са нарушени. В тази връзка следва да се отбележи, че доктрината предлага по-радикални стъпки с предоставяне правото на апелативните и окръжни съдилища да сезират Конституционния съд в случаите на конфликт на полето на противоконституционност между конституция и приложим по конкретното дело закон. Достатъчно убедителен аргумент в тази насока е даденото право на всички съдилища в редица държави от Източна Европа - Полша, Чехия, Словакия, Словения и Унгария без оглед на техния ранг да сезират Конституционния съд. Струва ми се, едно такова разширяване на сезиращите субекти в България на този етап би било преждевременно, не само поради организационно кадрови проблеми, но и поради това, че все още не са ясни като нормативна основа и отработени в практиката хипотезите при които съответния съд би могъл да направи обоснования извод за противоречие между приложим закон и Конституция на полето на противоконституционност. Това би предизвикало неоснователно спиране на производства по десетки дела и изпращането им в Конституционния съд с произтичащите от това негативни последици, свързани с неоснователно забавяне на производството, претоварване на Съда с произнасяне по искания, зад които вместо противоконституционност се съзират други мотиви и които в крайна сметка ще се окажат неоснователни.

От този аспект може да се разгледа и въпросът за правото на конституционна жалба като средство за правна защита при която индивидуалната защита се извежда на преден план. Веднага следва да се отбележи, че конституционната жалба не е въведена във всички европейски държави - липсва във Франция и Италия. В държавите където се прилага е налице разнообразие в нормативната уредба. В Испания приложното поле е изключително стеснено. С конституционната жалба пред Конституционния съд могат да се атакуват само съдебни и административни актове, които засягат основни права, като последна възможност за защита без да може да се иска директно обявяване противоконституционност на закон. На другия полюс е Унгария където чрез така наречените петиции всеки гражданин без дори да бъдат накърнени негови лични основни права или други конституционни права и свободи, както и без да е налице индивидуален правен интерес, може да сезира Конституционния съд за да бъде проверена която и да е правна норма, тоест предоставено му е правото да предизвика абстрактен правен контрол. Тук всъщност водещо е политическото съображение всеки гражданин да може да участва в трансформирането на старата правна система. Решенията на Конституционния съд са задължителни за всички и имат действие за в бъдеще с изключение на приключените наказателни производства. В Полша конституционната жалба също е въведена, но с нея не може да се атакува акт на публичната власт. В повечето държави е възприет германския модел, които предвижда ефективна защита при нарушаване на основни конституционно установени права. С конституционната жалба могат да се атакуват и актове на съдебната и изпълнителната власт. За настоящето изложение считам, че и приведените примери показват разнообразие в правния режим на конституционната жалба, като всяка държава е отчитала необходимостта от специфика в нормативната уредба.

В България дебатът по въпросите, свързани с конституционната жалба, продължава без изгледи в скоро време да приключи, но не може да не се отчете несъмнения факт, че в повечето европейски държави конституционната жалба е работещ институт. България е част от семейството на европейските държави и новите реалности неизбежно ще доведат до въвеждането и като част от правните инструменти за защита на основните права. Необходимо е, отчитайки опита на другите държави да регламентираме конституционната жалба, съобразявайки конституционния ни модел, своите национални особености, включително ценностната ни система. Водещо съображение следва да бъде конституционната жалба да се предвиди като правно средство, с което да се сезира Конституционния съд само при положение, че постановяването на съдебен или административен акт, с който са засегнати основни права се дължи на приложението на противоконституционен акт или при нарушаване правото на справедлив процес. Изключително внимание следва да се отдели и на останалите условия за допустимост, за да не се постави Конституционния съд в условия на невъзможност да изпълнява основните си задачи отредени му от Конституцията.

В заключение искам да отбележа, че настоящото виждане в никаква случай не съдържа пълен преглед и оценка на конституционното правосъдие. Придържал съм се към приетите в решението на Народното събрание тематични насоки, свързани с тълкувателната дейност на Конституционния съд и правомощията му във връзка с упражнявания нормен контрол за конституционосъобразност на актовете на законодателната власт. При този преглед съм си позволил да предложа и свои виждания за отделните направления в дейността на Конституционния съд. Независимо от поляритета, който пораждат някои решения, практиката на Конституционния съд като цяло вдъхва доверие и сигурност, така необходими в отношението гражданин - държава. Усещането за сигурност, предвидимост, необходими и присъщи на всяка държавност се създава и надгражда преди всичко от институцията, натоварена да осигурява върховенството на Конституцията.



Позволете ми да Ви уверя, че ако получа вашето доверие, като съдия в Конституционния съд, ще положа необходимите усилия и старание да продължа най-добрите традиции за усъвършенстване и подобряване на конституционното правосъдие и укрепване независимостта на институцията.
ПОДПИС:
/Гр.Илиев/

1 Пенчо Пенев. Конституционно правосъдие-стр.92



Поделитесь с Вашими друзьями:


База данных защищена авторским правом ©obuch.info 2019
отнасят до администрацията

    Начална страница