Властта чука на задната врата на съда /две вълни на посткомунистически съдебни реформи/ Превод: Симеон Стойчев

През последните две десетилетия правителствени и неправителствени организации разгърнаха внушителен брой стратегии в подкрепа на демократичните реформи в авторитарните и тоталитарните режими (Belton, 2005; Burchill, 2005; Carothers, 1999; Ottaway & Carothers, 2000). Техните действия оказаха значително въздействие върху организацията на съдебните системи на засегнатите държави. Наистина, в демократизиращите се държави с правно и политическо наследство, пропито в недемократични институции, съдебните реформи улесняват промяната и така благоприятстват легитимирането на новия режим, въвеждайки механизъм за самоконтрол на държавата(Gargarella & Skaar, 2004; Larkins, 1996). Всъщност, това незабавно повдига въпроса, доколко съдиите, които са служили на един недемократичен режим, са способни да станат част от този „полезен и ефективен държавен демократичен апарат и как политическите и институционални промени могат да окажат влияние върху техните способности“ (Guarnieri & Magalhles, 2006, p. 139). По-конкретно подборът, назначаването и политиките, свързани с кариерното израстване, могат дълбоко да променят ситуацията, в която съдиите работят. Така демократизиращите се елити се сблъскват с трудността да преструктурират механизмите за назначаване, повишаване, атестиране и обучение на съдиите, за да бъде постигнато помирение с миналото и да се прокара път към бъдещата легитимна либерална държава (Russell & O’Brien, 2001).

В посткомунистическите държави външното влияние, формално насочено към насърчаване на съдебната независимост, доведе след себе си, от функционална гледна точка, до взаимстването на множество различни институционални модели и поради тази причина не предизвика до това реформите да поемат по един и същ път. Тази широка диференциация не e изследвана все още и не е обяснена напълно от изследователите. Действително, учените, ангажирани със сравнителни анализи, са изследвали причините, които стоят зад различията между възприетите съдебни реформи в държавите, принадлежащи към един географски регион (напр. Централна и Източна Европа, Magalhles, 1999). Независимо от това, техният анализ не разкрива вътрешните и външните фактори, защото е фокусиран предимно върху вътрешните сили, които оказват натиск за приемането на конкретен модел на съдебна организация.³

Настоящата статия ще се опита да хвърли нова светлина върху динамиката на реформите, предприети в централноевропейските държави. Изборът на тази емпирична област е много обещаващ по редица причини. В посткомунистическите държави съдебната независимост беше един от основните въпроси, включени в местния реформаторски дневен ред. Действително, всички тези държави бяха изправени пред един и същ политически проблем, опитвайки да се справят със „зависимата магистратура“, наследена от предходния режим (Orkeny & Sheppele, 1999). Началото на европейското влияние официално беше през 1997 г., когато посткомунистическите държави са превърнаха във вероятни бъдещи членове на ЕС. Като такива, от тях се очакваше да реформират съдебната си система, за да насърчат гаранциите за съдебна независимост (Burbank & Friedman, 2002, Dimitrova, 2002, Mattina, 2004). Въпреки сходствата в политическия проблем, пред който се изправи всяка една от тях, и приликите в принципните идеи, подкрепяни от външните фактори (като Европейския съюз), съдебните реформи, предприети от държавите-кандидатки, не тръгват по един и същ път към сходни модели на управление. Случва се точно обратното, защото местните различия се възпроизвеждат по драматичен начин по време на демократичната консолидация – период, който се припокрива в голямата си част с предприсъединителния период.

Бих казала, че е възможно много по-добро разбиране за причинно-следствените механизми, които движат реформите, ако предметът на изследването е разгледан на плоскостта на разпределението на властта вътре - в рамките на съдебната власт и между съдебната власт и изпълнителната власт. Ако погледнем отблизо двете вълни на съдебни реформи, осъществени от три от тези държави между 1989 г. и 1997 г. и между 1997 г. и 2004 г., виждаме, че настъпилите промени в резултат на съдебните реформи могат да бъдат по-добре обяснени, ако анализът се фокусира върху властовите сегменти, разменени между различните участници в реформите. За да представи емпирични доказателства за това твърдение, статията показва, че държавите, които са наследили сходна правна култура, не подхождат към съдебните реформи по един и същ начин.⁴ За целта на изследването ще бъдат разгледани три държави – Полша, Унгария и Чехия, които имат изключително исторически сходна правна култура (всички те са били част от австро-унгарската сфера на влияние), но се различават по отношение на стратегическите позиции на участниците в реформите.

От гледна точка на сферата на политики, статията разглежда реформи, насочени към „управлението на системата“⁵ (като управлението на системата на съдилищата, назначаване, повишаване, атестация и обучение) и управлението на съда, разбирано като управление на съдебно учреждение. Анализът на логиката на действие, движеща реформите на тези две нива, подсилва застъпената тук теза, защото ясно показва, че организационните промени са възприети само дотолкова, доколкото те не са били вредни за властта, разпределена в първата вълна реформи. Институционалната инертност се оказа много по-силна на нивото управление на системата, отколкото на нивото на отделени съдилища (вж. сходните аргументи, изтъкнати от Emmert, 2000), което означава на нивото, при което разпределението на властта е критичен въпрос за цялостното институционално устройство на държавата.

Много по-добро разбиране може да се постигне, ако се вземе предвид разпределението на политически ресурси между демократизиращите се елити и бившите комунистически политици. След падането на комунистическите режими и започването на разговорите на кръглите маси (Elster, 1996), позициите на бившите комунистически лидери доказват своята значимост за финалната част от пътя на реформите. Преди всичко, включването/изключването на бивши (пост) комунисти в процеса по изготвяне на конституция има значение за когнитивната перспектива, възприета от реформаторите, за оценката на очакваните ползи от алтернативните институционални решения. В полето на съдебните политики, комунистическите елити бяха най-пряко свързани с участниците от съдебната власт и по-конкретно – с високопоставените съдии. Председателите на върховните съдилища бяха много по-влиятелни в полския и унгарския конституционен процес, отколкото в Чехия, защото в първите две държави бившите (пост)комунисти, които бяха извъшили назначенията на председателите, взеха участие в процеса на възстановяване на държавата, докато това не беше така при последната (Selznick, 1999).

В Полша първата кръгла маса, която беше проведена през 1989 г., въведе Висшия съдебен съвет (ВСС, Osiatynsky, 1986). ВСС (Институт „Отворено общество“, 2001c) беше включен в конституцията чак по-късно - през 1997 г.⁸ След първите избори бившите комунисти управляваха заедно със социалистическата партия, която възникна от политическия опит на „Солидарност“. Правителството не посегна на съдебните кадри. Единствено високопоставената бюрокрация беше прогонена, като правителството очакваше, че обновяването на редовите съдии ще се извърши по вътрешен път. Бившите комунисти, които бяха представени в Sejm⁹ и които бяха най-пряко свързани с предишните съдебни назначения, не подкрепиха дълбока промяна в разпределението на властта в рамките на съдебната власт. Липсата на стратегия за лустрация остави непокътнато разпределението на властта между нивата на съдебната система, а именно – между председателите на съдилищата и министерството на правосъдието (Frankowski, 2005). Според международните наблюдатели въпросът за съдебната независимост в много по-голяма степен е разглеждан по отношение на отделните съдиите, отколкото по отношение на съдебната система. Съдиите са били свикнали да се защитават от вътрешен натиск чрез средствата на силен буквалистичен подход към правораздаването.

Резултатът от кръглата маса представляваше създаване на модел на съдебно управление с две остриета. Съгласно Малката Конституция, приета през 1993 г., ВСС беше съставен от мнозинство от съдии и имаше представителни правомощия. Беше му позволено да участва в срещата на парламентарната комисия по правосъдие и в консултациите при изготвяне на проектобюджета. Министерството на правосъдието остана отговорно за адмнистирането и определяне бюджета на съдебната власт в режим на споделени правомощия с ВСС при назначаване на председателите на съдилищата:

Основната причина е да бъде установен независим съд и да се отстранят компрометираните членове на съдебната система. Това беше идея на председателя на върховния съд Strzembosz - да няма намеса в съда, а да се позволи на съдиите да се изчистят сами и да променят системата отвътре, като я направят напълно независима. Беше извършена само една намеса – във Върховния съд бяха отстранени всички съдии. После протече процес по извършаване нови назначения, включително преназначаване, като най-компрометираните съдии бяха отстранени (интервю, A. Czarnota, професор по право, ноември 2006).

Въпреки това йерархичният контрол на министерството и ВСС е отслабен чрез дифузията на властта между тях и председателите на съдилища (Институт „Отворено общество“, 2001). Всъщност по-силното влияние дойде в рамките на съдебната власт именно от председателите на съдилищата. Председателите са не само първият канал за влияние на министерството при съдебното управление, но могат да играят и неформална роля при подбора, повишаването и атестирането на съдии поради неформалните отношения, които имат с министерството (Институт „Отворено общество“, 2002). Съдебното образование също е управлявано на местно ниво поради сътрудничеството между университетските преподаватели и съдиите от общите съдилища.¹⁰ Това е така, въпреки че министерството няма ресурси да организира пълно централизирано съдебно образование, председателите на съдилищата го осигуряват на местно ниво (Европейска комисия, 1997).

Унгарският преход включваше “reforma pactada” (Linz & Stepan, 1996). По време на прехода комунистическите елити останаха на политическата арена и поради присъствието на демократично крило в рамките на Унгарската социалистическа работническа партия. Тя пое тежестта на политическото договаряне с опозицията и подкрепяше мекия преход към демократична държава. Сделката между бившите комунисти, тогава унгарски социалисти, и опозицията, тогава организирана в Унгарски демократичен форум, беше основана на обща стратегия за запазване на правилата от миналото, като се започне с конституцията, която беше леко изменена въз основа на текстовете, приети през 1946 г. и 1952 г. (Pogany, 1993). Новата изпълнителна власт, доминирана от опозицията, прочисти съдебната власт, но даде на ВСС слаби правомощия, докато министърът запази някои важни - „Министерството осъществява надзор и направлява професионалната съдебна дейност на съдилищата“ (Magalhles, 1999, p. 55). С други думи, съдебното управление беше все още частично контролирано от властите, конституирани чрез избори. Назначенията, повишенията и обучението бяха управлявани от министерството заедно с Върховния съд (Magalhles, 1999), отличителна черта, която изглежда разкрива известна приемственост с предходното управление. Впоследствие „Унгарската социалистическа партия [посткомунистическа партия] спечели парламентарните избори през май“ (Magalhles, 1999, p. 56). Съответно, що се отнася до това какво се очакваше от стратегическата логика на действията, посткомунистите насърчаваха гаранциите за външна съдебна независимост. От 1994 г. нататък беше проведено прочистване/лустрация/ в съдебните редици. Веднъж щом бяха назначени нови съдии, възобновеният съдебен елит даде власт на Националния съдебен съвет (Országos Igazságügyi Tanács). Той беше създаден през 1997 г. в съответствие с модела, изготвен от Pal Vastagh, новия министър на правосъдието (Magalhles, 1999, p. 57). Това е институционалната рамка, уредена от Закон N° 66 от 1997 г. за организацията и администрацията на съдилищата. „Новият“ ВСС се състои от мнозинство съдии. Той упражнява надзор върху повишаването и атестирането на съдии, като и двете правомощия са в ръцете на председателите на съдилищата. Освен това ВСС назначава съдиите. Докладът за държавата, приет от Съвета на Европа в рамките на процедурата за мониторинг GRECO, повдигна въпроса, че Законът за организация и администрация на съда взема под внимание съдебната независимост на всеки отделен съдия.

От административна гледна точка ВСС надзирава административните дейности на председателите на съдилищата, с изключение на председателя на Върховния съд. Унгарските съдебни реформи показват, че промяната в политическите позиции на посткомунистите и на опозицията води към промяна на разпределението на властта между изборните власти и съдебната власт (системно управление). Разпределението на властта между нивата в съдебната система остава почти непроменено, дори при повишаване на йерархичния контрол на ВСС (Pokol, 2005).

Чешкият преход следва дори още по-различен път, характеризиран от радикално скъсване с миналото. Дългият процес на лустрация, започнал пред 1991 г., е в основата на освобождаването от длъжност на по-голямата част от съдиите (David, 2003). Чехия е една от първите държави в региона, която прие Закон за лустрацията (ibidem). Членовете на опозицията („Граждански форум“) създадоха правителствената коалиция. Те спечелиха мнозинството в парламента и така впоследствие и подкрепа за Закона за лустрацията. По този начин новото демократично правителство повиши лоялността на съдебните кадри към властите, конституирани чрез избори. Министерството на правосъдието запази контрола върху подбора, повишаването и атестирането на съдебните кадри. Административната отчетност и отговорност на съдебната власт беше поставена също под юрисдикцията на министерството (Институт „Отворено общество“, 2002a). Така, системата на управление, проектирана след прехода, беше фокусирана върху министерството на правосъдието.¹¹ Изпълнението на задачите за подбор, атестиране и повишаване на съдиите е управлявано съвместно с председателите на съдилищата, които са били назначени директно от министъра. Нормативните актове, приети през 1991 г., само частично регулират поделянето на властта между министерството на правосъдието и председателите на съдилищата. Много договорености са постигнати в практиката и чрез неформални правила, така че Министерството на правосъдието да запази влиянието си при администрирането на съдилищата и моделите на поведение на председателите (Институт „Отворено общество“, 2001), така както е установено в Закона за общите съдилища, приет през 1991 г.

През годините Министерството на правосъдието показваше готовност да приема съвети от председателите за назначаване на съдиите, а и много съдии са се включвали като експерти, номинирани от Министерството на правосъдието. Според Институт „Отворено Общество“ тези структурни условия ограничават съдебната независимост на всеки съдия и подкопават независимостта на съдебната власт. Министерството нямаше възможност да ограничи властта на председателите на съда и да централизира съдебното образование. Дори съдиите да не бяха развили колегиален дух, основан на общ опит и старшинство — само 30% от съдиите бяха останали на длъжността си след прехода — те се сплотиха в рамките на тази власт чрез дейността на Съюза на съдиите.