За първи път тази година последният обхваща само в един документ както ипп

Настоящият доклад обхваща основните стратегически и оперативни аспекти на развитието през 2010 г. във връзка с изпълнението на предприсъединителната помощ, включително съображенията относно бъдещите перспективи. Подробности за дейностите, осъществени през периода на отчитане, могат да бъдат намерени в техническия работен документ на службите на Комисията, приложен към настоящия доклад¹. За първи път тази година последният обхваща само в един документ както ИПП², така и предшестващите инструменти за предприсъединяване и за Западните Балкани (т.е. програма ФАР, CARDS, инструмент за предприсъединяване за Турция и преходния финансов инструмент)³.

Тъй като попада в средата на периода от финансовата перспектива за 2007―2013 г., Годишният доклад за 2010 г. дава възможност за преглед на успехите и извлечените поуки и за поглед напред към бъдещето. В настоящата част от доклада е изложен накратко политическият и икономическият контекст, в който се осъществяват дейностите, финансирани от ЕС. Тя обхваща основните събития през годината и напредъка, постигнат за подобряване на документите за стратегическо планиране и програмиране. В нея са включени обобщителни доклади за изпълнението и резултатите от проектите, както и за координацията на донорите. Представени са приоритетите за подобряване на ефекта от средствата по ИПП. Анализът на досегашния опит, направен въз основа на оценките, и заключенията от Конференцията за ИПП през 2010 г. са използвани за формулиране на препоръки за по-нататъшно подобряване на ефекта от средствата по ИПП до 2013 г. и след това.

***

1.Преглед на годината: политически и икономически контекст

Въпреки трудните икономически условия, през 2010 г. заслужават да бъдат отбелязани някои важни аспекти от напредъка по пътя към европейска интеграция за част от присъединяващите се страни:

• 
  Хърватия е на последния етап от своето присъединяване към ЕС;
  
• 
  на Черна гора и Исландия бе даден статут на страни кандидатки и Исландия започна преговори за присъединяване;
  
• 
  Сърбия подаде своята кандидатура за членство в ЕС;
  
• 
  безвизовото пътуване в Шенгенското пространство бе разширено за Албания и Босна и Херцеговина.
  

2.Към по-ефикасно и по-ефективно предоставяне на помощта: по-тясно обвързване на помощта с приоритетите на политиката за разширяване и секторния подход

След решението от 2009 г. за преминаване от подход, основаван предимно на проекти съгласно раздел І, към по-цялостен и основан на политики или сектори подход към предприсъединителната помощ⁷ през 2010 г. Комисията осигури обучение по ефективност на помощта и секторния подход за оперативния персонал в нейната централа и в делегациите на ЕС. През март 2010 г. Комисията също така организира в Сараево общ и широкообхватен международен семинар за секторните подходи в контекста на разширяването на ЕС. Тези прояви бяха в отговор на необходимостта от обмен на практически опит при разработване на секторни планове, обвързване на секторните подходи с целите на ЕС за интеграция, подобряване на националната ангажираност, организация на управлението на секторните подходи и създаване на рамка за оценка на дейността с оглед измерване на резултатите.

Семинарът, който бе организиран съвместно от Комисията и Босна и Херцеговина, даде възможност за взаимодействие на практически работни заседания между представители на бенефициерите, служители на ЕС и други донори. Заседанията показаха, че секторните подходи могат да улеснят сътрудничеството между донорите и бенефициерите, при възможност — под ръководството на националните власти. Тъй като заинтересованите страни обръщат сериозно внимание на въздействието от съвместните усилия, ще бъде възможно да се избегне рискът от дублиране и да се засили управлението, основано на резултатите. Секторните подходи трябва да дадат възможност за по-добро определяне на краткосрочните и дългосрочните приоритети, както и на поредица от краткосрочни и средносрочни мерки във връзка с нуждите от изграждане на капацитет, техническа помощ, инвестиции и пр.

Семинарът показа, че интеграцията в ЕС е била основният двигател за националните секторни стратегии и че някои от основните компоненти на секторните подходи, като координиращ орган на донорите в центъра на управлението, политическа рамка за връзка между националните стратегии и приоритетите за интеграцията на ЕС и програмна рамка, свързана с бюджетната процедура, са въведени в много от държавите бенефициери. Въпреки това е било необходимо да продължи помощта за изготвяне на секторни стратегии на национално равнище, които да могат да функционират.

Предизвикателствата и поуките от семинара в Сараево са описани в документа „Прилагане на секторни подходи в контекста на разширяването на ЕС: обяснителна бележка ‘Как се прави’“⁸, в който са дадени практически указания за това как да се прилага секторният подход, предназначени за служители на ЕС, национални правителствени служители, както и за други донори, които развиват дейност в държавите в процес на предприсъединяване.

Преразглеждане на документите за многогодишно индикативно планиране за периода 2011―2013 г.

В изготвените през 2010 г. документи за многогодишно индикативно планиране (ДМИП) за периода 2011―2013 г. за определяне на стратегията за финансова предприсъединителна помощ, за първи път беше представено преминаването към секторния подход. Девет референтни сектора бяха определени като най-важни области за процеса на интеграция в ЕС, а именно: i) реформа на публичната администрация; ii) правосъдие и вътрешни работи; iii) развитие на частния сектор; iv) транспорт; v) енергетика; vi) околна среда и изменение на климата; vii) социално развитие; viii) земеделие и развитие на селските райони и ix) подпомагане и други дейности. От тях в отделните ДМИП бяха подбрани по-малък брой приоритетни сектори.

Определянето на приоритетите на помощта по ИПП чрез подбрани сектори беше трудна задача, особено в случаите, когато държавите бенефициери бяха изправени пред редица трудности, свързани с пътя им към членство в ЕС. Въпреки това преминаването към секторния подход бе одобрено от държавите бенефициери на семинара в Сараево и по време на заседанията на националните координатори за ИПП, състояли се през септември 2010 г. в Черна гора, за подготовка на Конференцията за ИПП през 2010 г.

Комисията ръководеше процеса на разработване като се консултираше с местните заинтересовани страни, държавите-членки на ЕС и други донори. Секторите за подпомагане бяха определени посредством диалог с държавите бенефициери въз основа на нуждите, изложени в националните планове за развитие и националните и секторните стратегии, в съответствие с приоритетите, установени в Стратегията за разширяване и докладите за напредъка⁹, и вземайки предвид взаимните допълвания с предходни или настоящи дейности на ЕС, други донори и международните финансови институции.

Секторите, свързани с политическите критерии, а именно правосъдие и вътрешни работи и реформа на публичната администрация, бяха подбрани във всички ДМИП като потвърждение на тяхното значение и на приоритетния им характер. В съответствие с препоръките на Стратегията за разширяване от 2010 г., в ДМИП бе потвърдено, че мерки за гарантиране на основните права на хората от малцинствата и уязвимите групи ще бъдат включени във всички дейности, програмирани по ИПП, по-специално във връзка с обществените услуги, законодателните въпроси и социално-икономическото развитие.

В специален ДМИП за трансграничното сътрудничество са изложени планове за възстановяване на предишните връзки между пограничните региони, прекъснати поради конфликтите в региона, което ще бъде много важно за бъдещото сътрудничество и за по-добрите отношения между съседите. В ДМИП за няколко бенефициери беше даден приоритет на завършването на процеса на помирение в Западните Балкани. В него се подчертава също подкрепата за засилване на регионалното сътрудничество в борбата срещу организираната престъпност и корупцията, както и за бенефициерите на ИПП при създаване на силна публична администрация, по-конкретно чрез създаването на Регионалното училище по публична администрация (ReSPA) ― вж. следващото каре.

Откриването на Регионалното училище по публична администрация (ReSPA) в Даниловград, Черна гора, през ноември 2010 г. дава възможност служителите от администрациите в Западните балкани да бъдат обучени в съответствие с принципите на Европейското административно пространство и за подобряване на сътрудничеството в областта на реформата на публичната администрация.

Помещения за ReSPA бяха предоставени през 2009 г. от черногорските власти в Даниловград, а оборудването и мебелите бяха доставени от ЕС през 2010 г. Целта на Етап 2 от проекта, стартирал по време на първото заседание на управителния съвет на 23 и 24 септември 2010 г., е да се назначи персонала на ReSPA, който да бъде обучен да провежда обучения и да развива дейности, свързани с работа в мрежа, за служители от администрациите на партньорите на ReSPA, както и да засили популярността на ReSPA и неговата дейност.

В няколко ДМИП бе посочена необходимостта от помощ по ИПП за подкрепа на възстановяването от икономическата криза. Освен това в ДМИП бе подчертано, че политиката за разширяване подкрепя също стратегията „Европа 2020“, която предлага на държавите бенефициери важен стимул за реформи. Всяка държава бенефициер бе приканена да разгледа приоритетите на стратегията „Европа 2020“ и да ги адаптира към своите национални условия. Други важни сектори, подбрани в ДМИП, бяха социалното развитие, околната среда и изменението на климата, земеделието и развитието на селските райони, енергетиката и транспорта.

В ДМИП беше изложена идеята, че ИПП може да финансира дейности, които не са специфични за определен сектор, като например определянето и подготовката на програма за даден проект/сектор, мерки, свързани с достиженията на правото на ЕС, които трябва да бъдат адаптирани/приложени по установен график, участие в програми и агенции на ЕС, на чиито условия отговаря съответната държава, както и мерки в подкрепа на изпълнението, мониторинга, оценката и одита на програмите на ИПП.

Възможността на ИПП през 2010 г. да даде отговор на приоритетите, определени в докладите за напредъка чрез документите за многогодишно стратегическо планиране, доказва, че той е неразделна част от стратегията за разширяване, а не отделен инструмент. ИПП предоставя стратегическа рамка, както и преминаване от политическия мониторинг на редовните доклади и партньорските документи към планирането и програмирането на финансовата помощ.

През 2010 г. Комисията координира действията и реакциите от две международни проучвания за координацията на донорите, започнали към края на годината. Първото проучване, включващо Албания, Сърбия и бившата югославска република Македония, се отнасяше до изпълнението на бързата инициатива на ЕС за разделението на труда. Второто проучване имаше за цел да подготви проучването за 2011 г. от Комитета за подпомагане на развитието (КПР) на ОИСР относно ефективността на помощта¹⁰ и включваше Косово¹¹, Босна и Херцеговина и Албания. Постигането на максимална ефективност на помощта е от особена важност за Косово, което е един от най-големите бенефициери на помощ в света¹², както и една от най-бедните държави в Европа с БНД на глава от населението и показатели, значително под средните за региона в области като здравеопазване и образование¹³. Ето защо властите в Косово дадоха приоритетно значение на увеличаването на въздействието от външната помощ.

Съгласно първоначалните показатели от последното проучване (които ще бъдат окончателно определени през 2011 г.) трябва да се направи повече за засилване на съвместните дейности ― съвместни мисии, съвместна аналитична работа и съвместно техническо сътрудничество. Ангажираността в тези по-широкообхватни инициативи за ефективност на помощта може да даде много полезен начален тласък за подобряване на интервенциите на място в съответствие с утвърдената най-добра международна практика, като се имат предвид особеностите на инструмента ИПП, който подготвя също така оперативни структури, съвместими с бъдещото участие във вътрешните политики на ЕС.

От 2005 г. насам „Европейският консенсус за развитие“¹⁴ е рамковият документ на ЕС за развитие на сътрудничеството, който представя една обща визия на ЕС за развитието, неговите цели, ценности и принципи. В този документ се изтъква двойната роля на Комисията, т.е. нейната добавена стойност като представител на общите интереси на всички държави-членки и ролята ѝ на донор (който управлява финансовите средства на ЕС и ЕФР). ИПП е един от няколкото финансови инструмента, чрез които се осъществява политиката за развитие на ЕС.

Комисията отчита, че нуждите за развитие в отделните присъединяващи се страни са различни и че ИПП трябва да бъде насочен към мерки за подготовка за присъединяване на бенефициерите, при които има големи различия в социално-икономическото развитие и които се намират на различни етапи на присъединяване. През 2010 г. Комисията изпълняваше ролята на координатор в подкрепа на програмата за разширяване на ЕС и насърчаваше съгласуваността и взаимното допълване между различните участници от ЕС, които продължиха да предоставят двустранна помощ на Западните Балкани и Турция.

С оглед на последиците от глобалната икономическа криза, особено важно е финансирането от ИПП и другите безвъзмездни помощи и заеми да бъдат още по-добре координирани, за да се стимулира възстановяването в присъединяващите се страни. Въвеждането на секторния подход през 2010 г. бе важна стъпка по отношение на гарантирането на взаимна допълняемост.

Още повече, поради продължаващият натиск върху националните бюджети съставът на донорите се променя: когато държавите-членки на ЕС се отдръпват от региона, повечето предпочитат да подкрепят интеграционния процес на ЕС непряко чрез бюджета на ЕС и ИПП, признавайки сравнителното предимство на ЕС. Световната банка и други международни финансови организации (МФИ) също обвързаха своите стратегии и финансирането си с приоритетите на ЕС в региона. Скоро след като на Черна гора бе даден статут на страна кандидатка, в стратегическият документ за страната на Световната банка за периода 2011―2014 г. бе потвърдено, че „присъствието на ЕС може да се очаква да стане дори по-силно, което налага банката и другите донори да координират своите програми по-систематично с ЕС и с програмата за разширяване на ЕС“¹⁵.

През 2011 г. ще продължи работата за насочване на избора на различните начини на подпомагане, предлагани от различните донори, и за неговото рационализиране чрез подходящо разделение на труда. Средствата по ИПП ще продължат да бъдат насочвани посредством многостранни агенции, когато тези агенции имат ясно определена добавена стойност и когато съществуват адекватни правила за видимостта на ЕС. Секторният подход помага за по-ясната отчетност на правителството пред донорите и гражданите, както и за отчетността на донорите, като по този начин увеличава максимално външните ресурси. По-ясните цели и измеримите показатели, установени в даден сектор съвместно с бенефициерите в рамките за оценка на резултатите, ще помогнат да се гарантира количественото определяне на напредъка, а редовното проследяване ще помогне да се гарантира, че когато дадена програма не постига своите цели, могат да бъдат предприети действия за възстановяване.

Конференцията за ИПП през 2010 г., организирана съвместно от Комисията и Световната банка, се състоя на 6 и 7 декември 2010 г. На нея присъстваха около 350 участници, включително представители на държавите-членки на ЕС и други донори, Европейската банка за възстановяване и развитие, Европейската инвестиционна банка и Банката за развитие на Съвета на Европа. На конференцията бяха обсъдени трудностите, пред които страните кандидатки и потенциалните кандидатки бяха изправени след кризата, и бяха проучени възможности за начини, по които задълбочените партньорства между ЕС, Световната банка и европейските финансови институции могат да помогнат за посрещането на тези предизвикателства. Обсъдени бяха също оценките на нуждите на бенефициерите за изпълнение на критериите на ЕС за присъединяване и условията, необходими за макроикономическа стабилност и устойчив растеж.

На конференцията беше потвърдено важното значение на инвестициите и засилените партньорства, по-специално с международните финансови институции, за подпомагане на държавите бенефициери да участват в общата визия на стратегията „Европа 2020“ за интелигентен, устойчив и приобщаващ растеж. Взаимното допълване, комбинирането на средства и „подемният капацитет“ на помощта на ИПП за подкрепа на МФИ, инвестициите и трансферът на знания може да усилят въздействието на финансирането за предприсъединяване. Инвестиционната рамка за Западните Балкани се оказа добър пример за обединени безвъзмездни помощи, заеми и експертен опит от ЕС, МФИ и от двустранни донори за приоритетни инвестиционни проекти.

Инвестиционната рамка за Западните Балкани
Усилване на въздействието на финансирането за предприсъединяване

Инвестиционната рамка за Западните Балкани поставя ударението върху ключови сектори от икономиките на Западните Балкани, включително енергетика, околна среда, транспорт, социална инфраструктура и развитие на частния сектор. Тя си поставя за цел да оптимизира сътрудничеството и да увеличи финансовия капацитет за инвестиции, които допринасят за социално-икономическото развитие и процеса на присъединяване в Западните Балкани.

Подпомагат се национални приоритети, насочени към постигане на напредък в процеса на присъединяване към ЕС. Националните координатори по ИПП във всяка от държавите бенефициери определят националните приоритети след консултации със съответните министерства. Консултации с Комисията се правят, за да се гарантира, че планираните проекти са в съответствие с националните стратегии и са съобразени с политиката на ЕС.

Обединяването на ресурсите се използва за извличане на максимална стойност от безвъзмездните помощи. Когато е уместно, помощите, предоставени от Инвестиционната рамка за Западните Балкани, се съчетават с текущото финансиране по ИПП за оптимизиране на жизнеспособността на проектите, ускоряване на подготовката по проекта и във връзка с бъдещите възможности за отпускане на заеми. През 2010 г. ЕС допълни недостигащите средства за проектите с безвъзмездно съфинансиране на инвестициите по 12 проекта.

В контекста на подготовката за следващата многогодишна финансова рамка на ЕС за периода след 2013 г. конференцията за ИПП през 2010 г. даде възможност за започване на консултации със заинтересованите страни относно бъдещата предприсъединителна помощ¹⁶.

На конференцията беше установено, че по-голямата ангажираност от страна на бенефициерите, в съчетание с повече гъвкавост на ИПП, може да подобри въздействието и ефективността на предприсъединителната помощ. Потвърдено бе, че има място за опростяване или намаляване на административната тежест, свързани с предоставянето на управленски правомощия. Подобрения в тази област ще бъдат проучени допълнително през 2011 г. с напредването на работата по оценката на въздействието от Инструмента за разширяване за периода след 2013 г. През периода 2011―2013 г. според предвиденото в съответните ДМИП в присъединяващите се страни следва да бъдат положени усилия и за осигуряване на повече съгласуваност и взаимно допълване между помощите, предоставени в рамките на различните компоненти на ИПП.

На конференцията бяха определени също така някои други области и дейности за подобряване на ефективността в съответствие с настоящата рамка за помощ по ИПП. Съгласно предложенията за подготовка на бъдещия инструмент за предприсъединяване, обобщени в заключенията на председателя на конференцията¹⁷, следващият инструмент трябва:

• 
  да остане насочен към помощ, която дава ясна перспектива за изпълнение на изискванията за присъединяване към ЕС и тези на достиженията на правото на ЕС;
  
• 
  да бъде съобразен със стратегията „Европа 2020“, да дава ясна перспектива за дългосрочно планиране и програмиране и да засили изграждането на значителна поредица от реалистични и приемливи за банките проекти;
  
• 
  да подобри капацитета за усвояване на предприсъединителните фондове, както и на структурните фондове, които стават достъпни след присъединяването, като проучи възможностите за намаляване на несъответствието между обема на тези фондове;
  
• 
  да постигне устойчивост и непрекъснато подобряване на административния капацитет, включително на равнището на стратегическото планиране и програмиране;
  
• 
  да предвиди по-широко и по-стратегическо използване на секторната бюджетна подкрепа и на многогодишните програми;
  
• 
  да създаде благоприятни условия за предоставяне на заеми от международните финансови институции (МФИ) и за привличане на частния капитал;
  
• 
  да разработи критерии за ефективни стратегии за безвъзмездна помощ по ИПП, които ще оптимизират взаимното допълване, комбинирането на средства и „подемният капацитет“ на инструмента ИПП за подкрепата на МФИ, инвестициите и трансфера на знания;
  
• 
  да даде възможност за иновационни инвестиции и засилени партньорства, по-специално с международните финансови институции, които могат да подпомогнат държавите бенефициери да участват в общата визия за интелигентен, устойчив и приобщаващ растеж.
  

На 7 декември в „Среща на специалисти по трансграничното сътрудничество (ТГС) в рамките на ИПП между държавите от Западните Балкани“ взеха участие 200 представители на Западните Балкани, държавите-членки на ЕС и институциите на ЕС. На срещата бяха потвърдени положителните резултати от програмата за ТГС в региона, включително по отношение на процеса на помирение, беше направен обзор на основните етапи и постижения през периода 2007―2010 г. и бяха обсъдени бъдещите перспективи. Срещата даде също така начало на обсъжданията със заинтересованите страни по ТГС в рамките на ИПП в Западните Балкани след 2013 г. Участниците подчертаха общото си задоволство от програмите за ТГС и по-специално положителното въздействие върху местното население (възстановяването и утвърждаването на връзките със съседните общности, осъществяването на проекти, с които се обединяват хората от двете страни на границите, подготовката за структурните фондове и т.н.). Засиленото търсене от страна на бенефициерите е довод в полза на увеличаването на финансовите средства за ТГС. Налице бе единодушие относно необходимостта от опростяване на правилата за прилагане чрез допълнителна хармонизация с тези на структурните фондове на ЕС.