Закон за изменение и допълнение на Изборния кодекс

Председателя

на Комисията по правни въпроси към НС

г-жа Искра Фидосова

Антоанета Цонева

Председател на УС

на Институт за развитие на

публичната среда

	Закон за изменение и допълнение на Изборния кодекс	Предложения и коментари на Институт за развитие на публичната среда
1.	§ 1. В чл. 1 се правят следните допълнения: 1. В ал. 1 навсякъде след израза “кметове на общини” се поставя запетая и се добавя “райони”. 2. В ал. 2 след думата “община” се поставя запетая и се добавя “район”.	Подкрепяме предложението. В подкрепа на предложението е и изводът на Конституционния съд, съдържащ се в решението по Конституционно дело № 4 от 2011г1., че премахването на прекия избор на районни кметове „представлява отстъпление от процеса на децентрализация на местната власт и се намалява демократичната легитимност на общинските органи.“ Предлаганата промяна засяга възможността 1691101 избиратели в градовете с районно деление - София, Варна и Пловдив, да избират пряко своя районен кмет. Нелогично е кмет на населено място с 500 жители да се избира пряко, а кмет на район с десетки и стотици хиляди жители да не се избира пряко.
2.	§ 5. В чл. 13 се правят следните изменения и допълнения: 1. В ал. 2 изречение второ се изменя така: “Съгласувателната процедура започва с предложение за бюджета на избирателните комисии, направено от Централната избирателна комисия.” 2. Създават се нови ал. 3 и 4: „(3) Централната избирателна Комисия до 30 число на месец септември на всяка календарна година, в която няма редовни или предсрочни избори за президент и вицепрезидент, избори за членове на Европейския парламент от Република България или избори за общински съветници или кметове представя пред министъра на финансите проектобюджет, който подлежи на съгласуване. (4) В срок до 7 дни от датата на насрочване на изборите Министерският съвет може да възложи координацията и изпълнението на дейностите по организационно-техническата подготовка на изборите на определен министър.” 3. Досегашните ал. 3 и 4 стават съответно ал. 5 и 6.	Подкрепяме предложението, като предлагаме промяна в него. Предлагаме в ал. 2 изречение второ да се измени така: „Съгласувателната процедура започва с предложение за бюджет за подготовка и провеждане на изборите, направено от Централната избирателна комисия.“ Бюджетът на избирателните комисии е съставна част бюджета за подготовка и провеждане на изборите и следва да стъпва на методика за определяне на размера на възнагражденията на членовете на ОИК, РИК и СИК, включена в разпоредбите на Изборния кодекс, например някакво съотношение спрямо от минималната работа заплата или средната месечна работна заплата за обществения сектор за съответното тримесечие, предхождащо определянето на възнагражденията. Необходимо е да има стандарт, определящ възнагражденията на членовете на изборните комисии в период на избори и в извънизборен период, както това е предвидено за възнагражденията на ЦИК. Необходимо е ЦИК да има влияние върху определянето и на размера на други разходи в кампанията – информационна и образователна кампания за избирателите, обучения на изборните комисии и т.н. Изборният кодекс следва да гарантира водеща роля на ЦИК при определяне на бюджета на органа и бюджета за провеждане и организиране на избори. Предлаганата нова ал. 3 следва да се прецизира - не става ясно ЦИК за коя година предлага проект на бюджет всъщност. Така предложен текстът е неясен. Коментар: Преди началото на миналите избори, зам.-министърът на финансите Владислав Горанов публично изрази мнение, че щом квотите в избирателните комисии са партийни, всяка партия трябва да си осигурява средства за допълнително заплащане на своите представители в тях. Това беше реакция на изразеното недоволство от зле платените членове на избирателните комисии. Недоброто заплащане на труда на членовете на ОИК на последните избори беше основната причина за голямото текучество в състава на комисиите. Това доведе до значителен брой решения на ЦИК за промяна в състава на ОИК – близо 22% (337 броя) от решенията на ЦИК са за промяна в състава на ОИК. В Изборния кодекс се посочва, че е желателно членовете на РИК и ОИК да са юристи по образование (Чл. 16, ал. 4 от ИК). За да бъдат привлечени в избирателните комисии компетентни хора е необходимо да се гарантира достойното им възнаграждение – това е превенция срещу купуването на комисии и не стимулира практиката партиите да доплащат на своите членове, което е заплаха за обективността и неутралността им. В доклада на ОССЕ/ Служба за демократични институции и човешки права2 е отбелязано: „някои ОИК съобщиха или за липса на парични средства, или за отсъствие на базови материали” - това са общините Пазарджик, Драгоман, Божурище, Русе и Видин. Изборният кодекс не съдържа достатъчно гаранции, че изборите ще бъдат финансово и ресурсно обезпечени в необходимата степен. Липсата на ясна съгласувателна процедура между държавните институции, натоварени с провеждането на изборите, за необходимото финансиране доведе до значително влошаване на качеството на изборния процес през 2011 г. – ниски възнаграждения на изборната администрация, зле обучени членове на ОИК и СИК, недостатъчен брой секции и „тъмни стаички” за гласуване, слаба информационно-разяснителна кампания в страната и чужбина и др.
3.	§ 6. В чл. 15, ал. 3, изречение второ след думата “Председателят” се поставя запетая и се добавя “заместник-председателят”.	Подкрепяме предложението. Приемането на такъв принцип на разпределение на ръководството на комисиите ще даде гаранция за обективност в работата на избирателните комисии. Коментар: На миналите избори, на много места партиите и коалициите не можаха да постигнат споразумение, в рамките на провежданите консултации от кметовете на общините, как да се разпределят ръководните длъжности в ОИК – председател, заместник -председател и секретар. В такива случаи решението се взема от ЦИК. Изискването на Изборния кодекс е нито една партия или коалиция да няма мнозинство в комисиите, както и председателят и секретарят да са от различни политически формации. (Чл. 15, ал 3 от ИК) В много от избирателните комисии председателят и заместника му са от една партия – ГЕРБ. Точното число на тези комисии не може да се посочи, защото ЦИК отказа да съобщи на медиите как са разпределени по политическа принадлежност ръководствата на ОИК. На пресконференция на ЦИК (17 август 2011 г.)3 бе заявено, че традиционно при провеждане на избори в България управляващата партия доминира в ръководството на ОИК. Във връзка с назначаването на ОИК пред ВАС бяха образувани 104 дела по жалби срещу решения на ЦИК. По четири дела жалбите са уважени и решенията на ЦИК отменени. По 6 дела жалбите са оставени без разглеждане, по останалите 94 дела жалбите са отхвърлени и решенията на ЦИК са оставени в сила. Право на ЦИК е при равни условия да реши кой от предложените членове на общинските комисии да назначи, мотивира се ВАС, отхвърляйки жалбите срещу решения на ЦИК за назначаване на комисиите. Магистратите подчертават, че няма други специални критерии кои да са членовете на ОИК освен това никоя политическа партия или коалиция да няма мнозинство и председателят и секретарят да не са от една политическа сила. Изборният кодекс не съдържа гаранции, че представители на опозиционните партии ще бъдат допуснати до ръководството на комисиите. Основна препоръка от доклада на ОССЕ/ СДИЧП от наблюдението на изборите през 2011 г.: Изборният кодекс трябва да осигури включването на опозиционни номинации в ръководните позиции на всички нива на изборната администрация, за да се намали усещането за политическо пристрастие.
4.	§ 8. В чл. 20 се правят следните изменения и допълнения: Вариант І 1. В ал. 2 изречение второ се изменя така: “Когато за приемане на решението не може да се събере необходимото мнозинство, се смята, че е налице отхвърляне на проекта за решение. Този акт на комисията подлежи на обжалване в сроковете по чл. 26, ал. 3 съответно: - решенията на секционните избирателни комисии – съответно пред районните или общинските избирателни комисии; - решенията на районните и общинските избирателни комисии - пред Централната избирателна комисия; - решенията на Централната избирателна комисия – пред Върховния административен съд.” Вариант ІІ 1. В ал. 2 изречение второ се изменя така: „Когато за приемане на решение липсва необходимото мнозинство, се смята, че е налице решение за отхвърляне, което подлежи на обжалване по реда на този кодекс“. 2. В ал. 4 думите „могат да“ се заличават, след думите „с особено мнение“ се добавя „когато не са съгласни с решението или с посоченото в протокола“, а думите „като изрично отбелязват дали гласуват "за" или "против" конкретното решение“ се заменят с „като посочват в какво се изразява особеното мнение.“ 3. Създава се ал. 8: “(8) На заседанията на избирателните комисии могат да присъстват наблюдатели.”	Подкрепяме предложението във Вариант І, с корекция – следва да се запише „в сроковете по чл.26, ал.8“. Предлагаме сроковете в по чл.26, ал.8 да се променят от 24 часа на 3 дни, за да бъде осигурена възможността за събирането на релевантни доказателства и да се гарантирана пълноценна защитата на участниците в изборния процес - препоръка на Венецианската комисия и OCCE от обединеното становище от прегледа на Изборния кодекс от юли 2011 г.4. Кодексът на добрите изборни практики допуска съкратените срокове за обжалване, но от 3 и 5 дни5 ( раздел II 3.3g.) Коментар В доклада на ОССЕ/СДИЧП е посочено: ”Ангажиментите на ОССЕ и Кодексът на добрите практики в изборните въпроси изискват, както правото на съдебно обжалване, така и на своевременни решения.” В изминалата изборна кампания са известни поне пет отказа на ЦИК да вземе решение поради невъзможност да се събере мнозинство от 2/3 от присъстващите членове. Два такива случая на „отказ” бяха обжалвани пред Софийския административен съд, който постанови, че е незаконно ЦИК да прави отказ от вземане на решение, когато се обжалва решение на ОИК и че когато се произнася по подобни жалби, ЦИК може да взима решение с обикновено мнозинство. Тези съдебни решения са в конфликт с дълго установената практика на ЦИК и създават нестабилност относно процедурите, прилагани от комисията. Затова предлаганото изменение е добро и гарантира правото на обжалване в сроковете, предвидени в Изборния кодекс, а не по реда на АПК, което би забавило произнасянето. Подкрепяме Вариант ІІ за създаване на нова ал.8 на чл.20, предвиждаща на заседанията на избирателните комисии да могат да присъстват наблюдатели, което ще осигури гаранции независимото наблюдение да покрие всички етапи на изборния процес. Коментар Приоритетна препоръка от доклада на ОССЕ/СДИЧП е: Заседанията на избирателните комисии на всички нива трябва да бъдат отворени за обществеността по време на целия изборен период. Изборният кодекс трябва изрично да уточни, че упълномощени представители на участниците в изборите, местни и чуждестранни наблюдатели и представители на медиите могат да присъстват на заседания на изборните комисии. В настоящия си вид Изборният кодекс не урежда възможността за независимо наблюдение на всички етапи от изборния процес. В Изборния кодекс няма яснота относно пълните права на наблюдателите. Изборният кодекс предвижда ЦИК да определя с решение условията и реда за участие на наблюдатели в изборите. Константно според тези решения наблюдателят има право: - да присъства при откриване и закриване на изборния ден; - да присъства в изборните помещения по време на гласуването, без да пречи на гласуването; - да присъства при отварянето на избирателните урни и при установяване на резултатите от гласуването, за което му се осигурява пряка видимост; - да получи извлечение от протокола на съответната избирателна комисия. На практика наблюдателите имат достъп само до изборния ден. Не могат да се наблюдават заседанията на ЦИК, ОИК, СИК в периода на кампанията и след изборите. Така извън наблюдението остават много важни етапи от процеса: организацията на изборите; разглеждането на жалби и сигнали срещу решения и действия на изборната администрация и действията на изборната администрация след приключването на изборния ден. От доклада на ОССЕ/СДИЧП става ясно, че за техните наблюдателите е допуснато изключение от ЦИК - получили са специално разрешение да присъстват на заседания на ЦИК и ОИК, както и да получават всякаква информация и документи, които те изискват. Невъзможността да се наблюдават заседанията на избирателните комисии от местни наблюдатели не позволява да се направят заключения за тяхната практика. Нормативната уредба и практиката в България се разминава с международните стандарти: Параграф 8 от Копенхагенския документ на ОССЕ посочва, че „страните членки считат, че присъствието на наблюдатели, както местни, така и чуждестранни, може да подсили изборния процес в страните, където се провеждат избори(...).”6 Кодексът на добрите изборни практики на Венецианската комисия посочва, че „заседанията на централната избирателна комисия трябва да бъдат отворени за всеки”, CDL-AD (2002) 23 rev., стр. 28
5.	§ 10. В чл. 26 се правят следните изменения и допълнения: 1. В ал. 1: а) в т. 1 накрая се добавя „и приема вътрешни правила за организацията на дейността си”; б) в т. 2 накрая се поставя запетая и се добавя „осигурява създаването на интернет страница на районните избирателни комисии и общинските избирателни комисии”; в) точка 3 се изменя така: “3. издава методически указания за работата на избирателните комисии по прилагане на този кодекс не по-късно от назначаването им и провежда обучение на районните и общинските избирателни комисии не по-късно от 7 /10/ дни от назначаването им, а на членовете на секционните избирателни комисии извън страната преди заминаването им”; г) точка 12 се отменя; д) в т. 22 след думите „решенията си” се добавя „стенографските протоколи от заседанията си”, а след думата „изборите” се поставя запетая и се добавя „сканираните и получените по електронен път екземпляри от протоколите на районните и общинските избирателни комисии”; е) създават се т. 22а и 22б: „22а. излъчва заседанията си в реално време на интернет страницата на комисията; 22б. води и поддържа актуален списък на лицата с избирателни права по данни от регистъра на населението - Национална база данни "Население", като се осигурява възможност всеки избирател да може да прави справка в списъка по единен граждански номер;” Вариант І 2. В ал. 7 преди цифрата „5“ се добавя „4“, а след цифрата „6“ се добавя „16“. Вариант ІІ 2. В ал. 7 изречение първо се изменя така: “Решенията на Централната избирателна комисия, с изключение на тези по ал. 8, могат да се обжалват пред Върховния административен съд чрез Централната избирателна комисия в срок от три дни от обявяването им.”	Подкрепяме предложенията за изменения в чл.26 - считаме, че те ще осигурят прозрачност в дейността на избирателните комисии, ще гарантират по-професионално и компетентно провеждане на изборите и съдебен контрол върху решенията на ЦИК. Предлагаме в чл. 26, ал.1, т.1 след думите „и приема вътрешни правила за организацията на дейността си“ да се сложи запетая и да се добавят думите „приема процедурни правила, по които ЦИК разглежда и се произнася по жалби срещу решения и действия на избирателните комисии, процедурни правила за разглеждане на жалби и сигнали, свързани с неправилно прилагане на изборните правила, начина на протичане на предизборната кампания, отразяването на предизборната кампания в медиите.“ В чл.26 да се създаде нова ал. 11 „ЦИК се произнася по жалби и сигнали за нарушения на изборния процес, подадени от граждани, наблюдатели, застъпници и участници в изборите.“ Коментар В подкрепа на горните предложения е основна препоръка от доклада на ОССЕ/СДИЧП: Отсъждането на изборните комисии по жалбите и оплакванията, свързани с изборите, трябва да бъде изцяло прозрачно и отворено към заинтересованите страни и обществеността. Правилата за обжалване на решенията на изборните комисии трябва да бъдат организирани в кодекс, като се вземат предвид последните решения на Конституционния съд и Върховния Административен съд. Обжалването трябва да гарантира правото на съдебно преразглеждане на решенията свързани с правото на гласуване, спазването на правилата, които управляват предизборната кампания, както и достъпа до медиите или партийното финансиране. Предлагаме в чл. 26, ал.1, т.8 на края да се постави запетая и да се добавят думите: „ЦИК поддържа електронен регистър на жалбите и сигналите, подадени до комисията, който позволява проследяване на движението им и решенията по тях, чрез страницата на комисията.“ В т. 22 след думите „стенографските протоколи от заседанията си”, да се постави запетая и да се добавят думите „дневния ред на протичане на заседанията“. В т.22 а след думите „излъчва заседанията си в реално време на интернет страницата на комисията“ да се добавят думите „ и съхранява архив от записите на заседанията“. Подкрепяме Вариант ІІ. - така всички решения на ЦИК ще подлежат на обжалване. Приложимо е срокът в ал. 7 за обжалването пред ВАС да бъде поне 5 дни, за да се гарантира ефективна защита на интересите на избирателите.
6.	§ 11. В чл. 29 се правят следните изменения и допълнения: 1. В ал. 1: Вариант І а) точка 10 се изменя така: “10. регистрира застъпниците на кандидатските листи за общински съветници и кметове и им издава удостоверения, регистрира пълномощниците на партиите, коалициите от партии и инициативните комитети; броят на пълномощниците е не повече от една втора от броят на избирателните секции на територията на изборния район”; Вариант ІІ а) в т. 10 думата „кандидатите” се заменя с „кандидатските листи на политическите партии, коалициите от партии и инициативните комитети”, а след думата „удостоверения” се поставя запетая и се добавя „в които се посочва номера на избирателната секция, в която ще упражняват правата си по този кодекс”; б) създава се т.10а: „10а. води регистър на застъпниците по кандидатски листи при изборите за народни представители, президент и вицепрезидент на републиката и за членове на Европейския парламент от Република България, който публикува на интернет страницата си;”; в) създава се т. 16а: „16а. в срока по т. 16 сканира и изпраща в Централната избирателна комисия протокола си с данните от гласуването в изборния район (района);“ г) създава се т. 20: „20. поддържа интернет страница, в която публикува решенията си, протоколите от заседанията си и други документи и данни.”. 2. В ал. 2 изречение първо накрая се добавя „и чрез публикуване на интернет страницата си ”. 3. В ал. 3 думите „не подлежи на обжалване” се заменят с „подлежи на обжалване пред съответния административен съд в тридневен срок от обявяването му. Административният съд се произнася в тридневен срок в открито заседание с призоваване на жалбоподателя, районната избирателна комисия и заинтересованите лица и решението му е окончателно, освен когато се обжалва отказ или заличаване на регистрация по ал. 1, т. 7, 8 и 9. В последния случай решението на административния съд подлежи на обжалване пред Върховния административен съд по реда на чл. 26, ал. 7.” 4. Създава се ал. 4: „(4) При обжалване на решенията на общинската избирателна комисия сроковете по Административнопроцесуалния кодекс не се прилагат.” § 12	Подкрепяме предложението за регулиране на броя на пълномощниците на партиите и намаляване на броя на застъпниците на един за кандидатска листа, както и поддържането на регистър на застъпниците, предвидени в § 11 и § 12. Коментар: Чрез намаляването на броя на застъпниците и представители на партиите ще се препятства възможността за „легитимно” купуване на гласове и контролиране на избирателите от тези фигури вътре и вън от изборните помещения.
7.	§ 14. В чл. 40 се създават ал. 3, 4, 5 и 6: “(3) Лицата, които не притежават активно избирателно право или не могат да упражнят правото си на глас в избирателната секция по постоянния им адрес съгласно разпоредбите на този кодекс, се вписват в Списък на лицата, които не могат да бъдат дописвани в избирателния списък в изборния ден. (4) Списъкът по ал. 3 се изготвя от Главна дирекция "Гражданска регистрация и административно обслужване" по избирателни секции въз основа на данните вписани в Националния регистър “Население” и данните получени от органите по ал. 1, Министерството на правосъдието и Министерството на външните работи. (5) Списъкът на лицата, които не могат да бъдат дописвани в избирателните списъци в изборния ден се изготвя и обявява по реда за изготвяне и обявяване на избирателните списъци. Всички промени в него се обявяват незабавно. За извършването им се уведомява веднага заинтересованото/ите лице/а. (6) Изготвянето и промените в списъка по ал. 3 могат да се обжалват пред съответния районен съд в срок от два дни от съобщаването. Съдът се произнася по жалбата в срок от два дни от постъпването й в съда в открито заседание с призоваване на жалбоподателя и органа по ал. 1. Решението на съда е окончателно и не подлежи на обжалване.”	Подкрепяме предложението т.нар.„забранителен списък” да се публикува предварително и Изборният кодекс да се регламентира реда за обжалването му. Предлагаме в ал.6 срокът за обжалване да е 5 дни от съобщаването, за да бъдат гарантирани правата на избирателите и защитени стандартите на Кодекса за добри изборни практики на Венецианската комисия, относно сроковете за обжалване. Коментар На изминалите избори, въведеното изискването за уседналост, „отмервана” според наличието на настоящ и постоянен адрес на територията на страната, за период не по-кратък от 4 месеца (по изключение – иначе срокът 6 месеца ) преди датата на провеждане на изборите за местна власт, доведе до появата на т.нар. ”забранителни списъци”. В тях бяха включени 444 749 избиратели. В списъците попаднаха хора, които твърдят, че никога не са регистрирали настоящ адрес в чужбина или че са се завърнали в България преди много време. В доклада на ОССЕ/СДИЧП се посочва, че мисията се е запознала със случаите на четирима кандидати за кметове или общински съветници, които са били дерегистрирани от участие в изборите поради тази причина. В изборния ден до ЦИК са подадени 92 жалби за недопускане на избиратели до гласуване, поради включване в „забранителния списък”. Констатират се сериозни проблеми основно в два текста на ИК – чл. 187, ал.1, т.7 (списък на заличените лица, които нямат право да бъдат дописвани в избирателния списък в изборния ден, който се предоставя на СИК в деня преди изборния ден) и чл. 56, ал.1 (списъци на гражданите, които са заминали извън България не по-малко от два месеца преди изборния ден и не са се завърнали до предаването на списъците на СИК – по данни на МВР). Според Конституционния съд7: „Общата и неясна формулировка на чл. 187, ал. 1, т. 7 от ИК, в която липсва изрично изброяване на всичките компоненти на списъка, несъмнено затруднява изборната администрация, не е в съответствие с принципа за правовата държава и законодателят е длъжен да отстрани законовия недостатък, като посочи изчерпателно компонентите на такъв списък, недопускащ дописване в изборния ден.” „Забранителните списъци по чл. 187, ал. 1, т. 7 ИК не се публикуват, представят се на секционните избирателни комисии в деня, предхождащ изборния ден и грешките в тях не могат да бъдат преодолени в изборния ден.” Аналогична констатация се съдържа и в решението на АССГ по делото срещу избора на Йорданка Фандъкова за кмет на София, където съдът отбелязва съществуването на специален ред по чл. 50 от Изборния кодекс за отстраняване на непълноти и грешки в избирателните списъци - с писмено заявление не по-късно от 7 дни преди изборния ден, като административният орган издава решение, което може да се обжалва пред съответния районен съд от заинтересования. Тази процедура обаче е неприложима по отношение на „забранителните списъци“: „Независимо от това обаче, списъкът по чл. 187, ал. 1, т. 7 от ИК не се публикува, а наред с това се представя на секционните избирателни комисии в деня, предхождащ изборния ден, поради което грешки в него не могат да бъдат поправени в изборния ден. В този смисъл съдът счита, че нормата на чл. 187, ал. 1, т. 7 от ИК следва да се регламентира по-обстоятелствено или да се промени, тъй като в тази й редакция страда от недостатъци, които не кореспондират с принципите на съвременното избирателно право и правова държава.” По отношение на президентските избори съществува и допълнително законово основание за заличаване от избирателния списък – основанието по чл. 56, ал. 1, изр. 1 от ИК, съгласно което от избирателния списък се заличават имената на избирателите, които са заминали извън Република България не по-рано от два месеца преди изборния ден и не са се завърнали до предаването на списъците на СИК, т.е. до деня, предхождащ деня на изборите. Заличаването се извършва от ГД “ГРАО” по предоставени от МВР данни. „Съдът заключава, че тази законова процедура за служебно заличаване е затрудняваща, а с това и вредна, защото на практика води до заличаване само по предположението, че след като избирателят не се е завърнал 15 дни преди изборния ден, той няма да се завърне и към деня на изборите и ще се възползва от възможността да гласува в чужбина. Освен това налице са основания за сериозни съмнения относно изчерпателността на събираната от МВР информация за пътуванията на българските граждани в чужбина (в този смисъл е представеното становище рег. № 1-33907/1.12.2011 г. на министъра на вътрешните работи). Нещо повече, Конституционният съд намира, че така, както е редактирана нормата на чл. 56, ал. 1 от ИК, тя е негодна за постигането на своето предназначение, а именно – предотвратяване на възможността в изборния ден един избирател да гласува в чужбина и в страната, т.е. повече от един път… Заключението на Съда е, че предвиденото в ИК заличаване по чл. 56, ал. 1 не означава забрана за дописване, а е затрудняваща процедура, която няма място в съвременен изборен закон и практика.”