Закон за изменение и допълнение на Закона за собствеността /зидзс обн. Дв., бр. 33 от 19 април 1996 год

1. Основните нормативни положения по отношение правото на собственост са генерално регламентирани в членове 17, 18, 21 и 22 от Конституцията на Република България /КРБ/ от 1991 година. Промени в областта на вещното право бяха направени още през 1990 година, непосредствено след измененията в Конституцията от 1971 година. Великото Народно събрание през 1991 година със Закона за местното самоуправление и местната администрация /ЗМСМА - § 6/, също внесе някои промени в Закона за собствеността /ЗС/. Но тези изменения в основния правен източник на българското обективно вещно право от 1990 и 1991 години бяха частични и непълни и поради това не отговориха на всички практически проблеми, които постави развитието на българската икономика през последните пет години. Осъзнавайки тази потребност сегашното Народно събрание прие на 5 април 1996 година Закон за изменение и допълнение на Закона за собствеността /ЗИДЗС - Обн. ДВ., бр. 33 от 19 април 1996 год./.

2. Последните изменения и допълнения на ЗС могат да се разделят най-общо на следните групи:

а/ редакционни и терминологични изменения;

б/ допълнения, създаващи нови правни институти или положения;

в/ изменения на вече съществуващи институти и положения;

г/ отмяна на правни институти, несъвместими с новите правни идеи и принципи.

Трябва да се отбележи, че повечето промени в закона са свързани пряко едни с други, и поради тази причина техният анализ в настоящите редове няма да следва точно подредбата, посочена по-горе.

3. В чл. 2, ал. 2 от ЗС думите “форми на” се заменят с “видове”. Това изменение е не само редакционно, но то носи и определена смислова натовареност. От теоретична гледна точка по-правилно е да се говори за видове право на собственост, а не за форми. Това следва от факта, че става въпрос за определена класификация на едно субективно гражданско право - правото на собственост. Това право не може да има в обективната правна действителност различни форми, в смисъл на различно реално проявление. То винаги е едно и също като съдържание, независимо от класификациите. Неговото съдържание са правомощията на собственика, така както са очертани в закона и доктрината. Съобразно основният класификационен критерий - носител, по отношение на него може да се определи видово деление, което е дадено в чл. 2, ал. 1 от ЗС. Нужно е да се посочи, че законодателството от недалечното минало последователно си служеше с понятието “форми на собственост”. То се употребяваше в текстовете на чл. 14, 15, 21 и др. от Конституцията от 1971 година и в други нормативни актове, и беше отражение на определена политико-правна тенденция. При анализа на тези норми действително можеше да се открие идеята, че собственоста има форми, защото беше прокламирано тяхното динамично развитие - те “постепенно се развиват и сближават, за да прерастнат в общонародна собственост”. Историческото развитие на българското общество и държава през последните петдесет години доказа безапелационно несъдържателността на тази правна идея.

Във връзка с тази терминология е нужно да се отбележи, че в Конституцията от 1971 година, ЗС /показателно е самото му наименование/ и в други нормативни актове /напр. Закона за собствеността и ползването на земеделските земи/, често под собственост се разбира не само субективното вещно право, но и неговия обект - вещта. Това дава отражение и на употребяваните термини. И ако може в определени хипотези да се оправдае понятието “форми на собственост”, то по отношение на субективното право трябва да се използва терминът “видове”. Не трябва да се забравя, че “собственост” е преди всичко икономическо понятие, а в правото се борави с понятието “право на собственост”. При разглежданата нормативна промяна, законодателят трябваше да прередактира нормата “всички видове право на собственост”, и по този начин ще се избегнат теоретичните спорове.

4. В чл. 45, ал. 1, б. “б” от ЗС, визиращ едно от законовите основания за валидност на решение на Общото събрание на етажната собственост и материално-правна предпоставка за налагане на специфичната санкция - изваждане на провинил се участник от обекта, думите “правилата на социалистическото общежитие” се замениха с “добрите нрави”. Промяната на текста е редакционна, но отпада и класовото съдържание, което се е влагало в понятието морал по време на създаването на ЗС. Идеята на законодателя не е променена - въздигане на господстващите в обществото към даден момент нравствените правила като обективен критерий за поведение на участниците в такъв конфликтен правен институт, какъвто е етажната собственост.

5. Редакционните корекции в чл. 52 и чл. 88, ал. 1 се свързват с новата структура на местната държавна администрация и конституционните идеи за местно самоуправление /гл. VII от КРБ/. Старите местни органи на държавна власт - общински народен съвет и местните изпълнително-разпоредителни органи - изпълнителен комитет на общинския народен съвет или кметство /по терминологията на гл. VII от Конституцията от 1971 година и отменения Закон за народните съвети/ се заменят съответно с “кмет на община, район или кметство” и служба “Общинска собственост”, която трябва да се изгради към всяка община. По този начин се достига до синхронизиране на нормите и термините в ЗС с тези в чл. 136-139 от КРБ и ЗМСМА.

6. В чл. 35, ал. 1 от ЗС, определящ формата на договора за доброволна делба на движими вещи над определена парична стойност - писмена с нотариална заверка на подписите, се промени законовата граница в паричен еквивалент, отговаряща на новите икономически и социални условия в страната - тя вече е 50 000 лева.

От подобен характер е и промяната в чл. 49, ал. 2 нормиращ размера на глобата, която Общото събрание, Управителният съвет или управителят могат да налагат на провинил се участник в етажна собственост. Новото е, че този размер не е фиксиран като точна парична сума /както е старата редакция/, а вече е “една минимална месечна работна заплата, уставена за страната”, която според чл. 244, т. 1 от Кодекса на труда се определя с постановление на Министерския съвет. Чрез въвеждането на тази динамична величина се избягва неудобството от постоянна законодателна промяна на нормата, предвид бързо изменящите се социални и икономически условия в държавата.

7. Чл. 17, ал. 2 от КРБ постановява, че “собствеността е частна и публична”, без да се дава критерият за това деление. В КРБ се използват и понятията държавна и общинска собственост /напр. чл. 17, ал. 4; чл. 18, ал.1/. Но никъде в конституционния текст тези понятия не се свързват в смислово единство едно с друго, не се уточнява кой може да бъде субект на публична и частна собственост и какъв ще бъде обхвата на понятията. Чл. 17, ал. 4 от КРБ определя, че “режимът на обектите държавна и общинска собственост се определят със закон”, т.е. възложи се на текущото законодателство една нелека нормативна задача.

Правната теория първа изведе разграничителния критерий на това основно деление - носителят на правото на собственост. Наскоро след това Конституционният съд, на основание чл. 149, ал. 1, т. 1 от КРБ, определи, че “частна е собствеността на гражданите и юридическите лица. Собствеността на държавата и общините е публична и частна. Изключителната собственост на държавата върху обектите, посочени в чл. 18, ал. 1 от КРБ, е публична. Останалите обекти, които са собственост на държавата и общините, са тяхна публична или частна собственост в зависимост от вида и предназначението им. Държавата и общините също могат да имат частна собственост, защото и за тях е открита възможността да бъдат участници в гражданския оборот”. Наскоро след това, Конституционният съд с Решение N 2 от 06.02.1996 година отново препотвърди това свое становище в диспозитива и мотивите на решението по повод сходен проблем. Терминът “публична държавна собственост” се употреби за първи път в Закона за концесиите /ЗК/ - Обн. ДВ., бр. 92 от 1995 год., макар и тук неговият обхват да не е напълно очертан.

Новата редакция на чл. 6 от ЗС гласи: “Собствеността на държавата и общините е публична и частна.” Така в нормативен акт с ранг на закон се регламентира положение, което вече беше утвърдено в съзнанието на българския юрист. По важното е друго! Чрез законовото закрепване на идеята, че държавата и общините могат да притежават и частна собственост, се направи кардинален прелом в разбирането за всевластието на държавата и за своеобразната “неприкосновеност” на нейната собственост. Изпълни се и предписанието на чл. 19, ал. 2 от КРБ за еднаквите правни условия на стопанска дейност за всички гражданскоправни субекти, а както се посочи, държавата и общините, наред с всичко друго, са и такива субекти. При частно-правните отношения, в които влизат те субекти, на преден план излиза принципът за равнопоставеност. Това беше посочено и от Конституционния съд в цитираното Решение N 19 от 21.12.1993 година: “При упражняване на частната собственост всички правни субекти са равнопоставени. Чл. 19, ал. 2 и 4 от КРБ се отнасят не само за гражданите и юридическите лица, но и за държавата и общините”.

8. Тука е мястото да се отбележи и едно друго законово изменение, което при пръв прочит на ЗИДЗС може и да не се забележи, но то е пряко следствие от посочения принцип на равнопоставеност. Става въпрос за промяна в института на придобивната давност. В забранаващата норма на чл. 86 се добави атрибутивът “публична” към словосъчетанието “държавна или общинска собственост”. По този начин се стесни законовата забрана по отношение на вещи - движими и недвижими, за които не тече придобивна давност като първичен способ за придобиване право на собственост. ЗИДЗС изключи от обсега на придобивната давност вещите- публична държавна или общинска собственост, като per argumentum a contrario право на собственост върху вещи - частна държавна или общинска собственост може да се придобие чрез давностно владение, при спазване на законовите изискванията, определени в чл. 79-85 от ЗС.

9. Новата редакция на чл. 7 от ЗС е повторение на чл. 17, ал. 4 от КРБ. Конституционният законодател определи, че режимът на обектите- държавна и общинска собственост, трябва да се регламентира в нормативен акт с ранг на закон, което произтича от изключителната им важност за цялата национална икономика и всеобщата полза от тях. ЗС не нормира нито кои обекти са държавна и общинска собственост /както този въпрос беше до някъде уреден в предходни редакции на закона/, нито режима им съобразно делението публични и частни. Нормотворецът реши това да стане в отделни закони за държавната и за общинската собственост, които са вече приети и влезли в сила от 1 юли 1996 година. Подобно разрешение е донякъде оправдано предвид спецификата на материята, но то накърнява кодификационния характер на ЗС като главен източник на българското обективно вещно право.

10. Като пряко следствие от положението, че държавата и общините, освен публична могат да притежават и частна собственост, следва да се разглежда и прередактирането на чл. 28 от ЗС. Нормата регламентира от една страна субектите - титуляри на частна собственост, извън държавата и общините. Това са всички физически и юридически лица. Както се отбеляза, те могат да бъдат носители само и единствено на частна собственост. От друга страна се посочва върху кои вещи физическите и юридическите лица не могат да имат собственически права и така се дава делението на вещите според участието им в гражданския оборот - res in commertium и res extra commertium. Вещите извън гражданския оборот са тези, които според КРБ са изключителна държавна собственост, вещи, които по силата на закон са публична държавна или общинска собственост и вещи, свързани с дейности, за които специален закон установява държавен монопол. Нужно е да се подчертае, че това деление има условен характер. Въпросните вещи не могат да се придобиват и притежават от физически или юридически лица и последните не могат да се разпореждат с тях, но върху тях те могат да имат определени вещни или облигационни права. Тези вещи влизат в гражданския оборот по специален ред, който други закони посочват. Такъв закон към сегашен момент е ЗК, регламентиращ концесията като начин, чрез който вещ- публична държавна собственост се включва в пазарните форми за управление собствеността на държавата.

11. Чл. 29 от ЗС е посветен на вещните правоотношения с международен елемент. През 1990 г. той претърпя промени, но някои от разрешенията се оказаха в противоречие с приетата година по-късно нова КРБ. Имам предвид старата редакция на чл. 29, ал. 5, която забраняваше чуждите граждани и чуждестранните юридически лица да придобиват собственост върху селскостопански земи. Чл. 22, ал. 1 от КРБ императивно повелява, че “чужденците и чуждестранните юридически лица не могат да придобиват право на собственост върху земя ...”. КРБ не определя по отношение на какъв вид земя се разпростира забраната и следователно трябва да се приеме, че тя се отнася за всякакъв вид земя - земеделска, с друго производствено предназначение, както и такава за непроизводствено ползване, напр. строеж на сгради, съоражения, пътища и т. н. Останалите разпоредби на чл. 29 са повторение на конституционни текстове, като в ал. 3 се прави доразвитие на чл. 22, ал. 2 от КРБ във връзка с придобиването право на собственост върху сгради и ограничени вещни права върху недвижим имот от чужденци и чуждестранни юридически лица. Във фактическия състав на придобиването /ЗС не прави разлика по отношение на вида му - универсално или частно правоприемство/ се въвежда и един индивидуален административен акт - разрешение на министъра на финансите /освен ако специален закон не сочи друг ред/, като предварително условие за пораждане на желаните правни последици.

12. Изменението на чл. 62 от ЗС е свързано с учредяването и правния режим на ограниченото вещно право на ползване. По своя характер тази норма се явява специална /lex specialis/ по отношение на общата норма на чл. 55 от ЗС, уреждаща правните способи за придобиване на вещни права върху чужда вещ. Особеността е следствие от качествата на праводателя - държавата и общините. След промяната отпадна уточнението в чия полза е учредено правото на ползване, т.е. кой е правоприемник при конститутивната сукцесия /само физически и юридически лица в старата редакция/. Новата идея е, че вещно право на ползване върху държавен и общински имот може да се учреди в полза на всеки правен субект - физическо или юридическо лице /българско и чуждестранно/, чужда държава /по отношение на вещ - собственост на българската държава или община/, общините /за вещи - собственост на държавата/. Но в случая трябва да се имат предвид и ограничаващата норма на чл. 29 от ЗС, за която стана дума по-горе, както и норми от други специални закони - напр. ЗК, Закона за отбраната и въоражените сили и други.

Трябва да се подчертае, че нормата е препращаща /”се прилагат разпоредбите на този раздел”/, но препращането е условно - “ако в закон или акт за учредяването на правото е предвидено друго”. Такъв специален закон в тази материя е напр. ЗК, като в случая ще намери приложение класическото правилото Lex specilis derogi legi denerali. Според чл. 2, ал. 1 от ЗК едната разновидност на предмета на концесията е “предоставяве на особено право на ползване върху обекти - публична държавна собственост”. Използвайки атрибутива “особено”, законодателят изрично посочва, че концесионното вещно право на ползване се отличава съществено от “обикновеното” право на ползване по ЗС. В бъдеще, по всяка вероятност, ще се приемат и други закони и подзаконови нормативни актове и по този начин ясно ще се открои приложното поле на чл. 62 от ЗС.

13. Голяма теоретическа и практическа важност представляват промените в института на вещното право на строеж /суперфиция/. Но веднага трябва да се подчертае, че законодателят не е намерил най-удачното систематично място на новите разпоредби. В чл. 66 се създадоха три нови алинеи, всяка от които се отнася до различни страни на правния институт. А текстът на чл. 66 /в новата редакция вече ал. 1/ регламентира един от аспектите при прехвърляне правото на строеж: частно правоприемство, основано на транслативна сделка - договор за продажба, като се използва и механизмът на непрякото препращане към чл. 33 от ЗС, свързан с взаимните отношения между съсобствениците - потестативното право на изкупуване.

Каква е правната същност на измененията в уредбата на това вещно право? Първият текст /ал. 2/ гласи: “Правото на строеж не се погасява, ако постройката или част от нея погине, освен ако в акта за учредяване е предвидено друго”. Това е законово регламентиране на един от съществените елементи от съдържанието на вещното право на строеж. Законодателят е счел за нужно да го запише изрично в законова норма, макар теорията и практиката отдавна да са го посочили и анализирали. Става въпрос за т.нар. латентно състояние на правото на строеж, което е налице, когато сградата бъде построена, т.е. субективното право се реализира, както и когато постройката погине частично или изцяло, независимо по какви причини. В този смисъл е и трайната практика на нашия Върховен съд: “Правото на строеж, ако бъде реализирано, се трансформира в право на собственост върху сградата и правото тя да се държи в чуждо място. Трансформацията му в сграда не го погасява. То продължава да съществува и след това, затова, ако сградата погине, носителят на правото може да я възстанови.” /Р 3817-81-I-во ГО/; “При учредено право на суперфиция с развалянето на строежа не се изгубва това право.” /Р 669-81-I-во ГО/; “При погиване /събаряне/ на изградена върху чужда земя сграда не се погасява и осъщественото вече право на строеж.” /Р 297-85-I-во ГО/. В доктрината също отдавна се подчертава, че в посочените случаи правото на строеж не се погасява. Титулярът на вещното право може да изгради наново постройката или да започне възстановителни мероприятия при частично погиване, без да се нуждае от ново учредяване на суперфиция или от съгласие на собственика.

14. Интерес представлява втората част от разпоредбата, с която се дава възможност в акта за учредяване на правото /договор, индивидуален административен акт, съдебно решение/ да се предвидят отклонения от това положение. На практика в случая ще се въведе едно специфично прекратително основание - погиването на вещта, обект на субективното право и вещното правоотношение. Ще е налице едно прекратително, положително и случайно условие по отношение правото на строеж - то съществува в полза на неговия носител до погиването на сградата, т. е. докато тя съществува физически. Проблем може да възникне при частичното погиване на вещта. Изцяло или само частично ще се погаси и правото на строеж? Ще има ли значение степента на погиване на вещта и съответно обема на възстановителните работи? Ако се приеме, че се погасява суперфицията в цялост, каква ще бъде съдбата на неразрушената част от постройката? Дали няма да влезе в сила принципа на приращението /чл. 92 от ЗС/, защото правопогасяващият юридически факт вече се е проявил в правната действителност и вещното право е погасено? А не трябва ли останалите строителни материали да са собственост на вече бившия суперфициар, а той на свой ред да има задължение в определен срок да ги вдигне от парцела на собственика. Множество въпроси, на които законът не дава отговор. Големият проблем ще се появи, ако всички тези аспекти не са изчерпателно записани в акта за учредяване правото на строеж. Съдебната практика неминуемо ще се сблъска с правни спорове от подобен род, поради неизчерпателната и лаконична уредба в закона.

15. В новата ал. 3 на чл. 66 се предвиди, че “предмет на правото на строеж може да бъде и строеж под повърхността на земята. Става въпрос за разширяване предмета на вещното право на строеж. До промяната на ЗС такъв предмет можеше да бъде само участък земя - парцел, върху който се допуска построяване на сграда. Съвременното развитие на науката и техниката позволи да се изграждат съоражения от най-различен тип и под повърхността на земята /напр. подземни гаражи и други/. С приемането на това ново правно положение, обективното вещно право отговори на житейските и икономическите потребности на обществото.

16. Със създаването на ал. 4 към чл. 66 се въвеждат два нови правни института - ограниченото вещно право на надстрояване и ограниченото вещно право на пристрояване. Че става дума за две различни субективни вещни права, говори редакцията на нормата и граматическото и тълкуване. Институтите са нови, защото отдавна е утвърдено разбирането, че вещните права са numerus clausus и могат да се учредяват само такива, които са посочени и нормирани в закона. В теорията имаше спорове дали въпросните права /а някои автори ги разглеждат като едно вещно право с две разновидности/ са самостоятелни по правна същност вещни права върху чужда вещ или са разновидност на вещното право на строеж, или дори част от неговото съдържание. При редакцията на новата разпоредба, трябва да се приеме, че българското вещно право се обогатява с две нови, близки, но все пак различни ограничени вещни права върху чужда вещ. Тази теза би имала допълнителен аргумент, ако нормата беше записана в самостоятелен член, както и ако законодателят я беше доразвил и с други аспекти, а не само с посочване на предмета на правото - съществуваща постройка.

17. Важно е да се отбележи и отмяната на ал. 2 от чл. 67 на ЗС. Така отпада изключението на ал. 1, което беше свързано с вида собственост на земята, върху която е учредена суперфицията - държавна и общинска, както и допълнителни хипотези и условия в тази връзка. Отмяната е следствие от разбирането за еднаквото правно третиране на всички видове право на собственост и за липсата на привилегии за държавната и общинска собственост. На общо основание остава да се прилага по отношение на всички видове земи, върху които е учредено право на строеж, особеното прекратително основание - неупражняване на субективното право в продължение на пет години.

18. ЗИДЗС внесе промени и в материята на принудителното отчуждаване на собственост - изменението на чл. 101 и отмяната на чл. 102-107 от ЗС. Новата редакция на чл. 101 е повторение по замисъл на чл. 17, ал. 5 от КРБ. В сравнение с конституционния текст в законовата норма е направена добавка от прилагателно име и наречие, целяща да засили характеристиката на държавните и общински нужди - те трябва да бъдат “особено важни”. Мисля, че това е излишна логическа тавтология, невнасяща нищо ново в правния режим на института, а още по-малко засилваща идеята за неприкосновеността на частната собственост /чл. 17, ал. 3 от КРБ/ и за границите на държавна намеса в нея. Логиката е ясна и проста: ако нуждата не може да се задоволи по никакъв друг начин, очевидно е, че тя е особено важна, както и обратната теза! Самите условията и реда за отчуждаване на частни имоти са регламентирани в новоприетите през тази година Закон за държавната собственост и Закон за общинската собственост. Следвайки се идеята на КРБ, в ЗС се записа, че е допустимо принудително отчуждаване на частна собственост и в полза на общините - положение, което не беше познато по Конституцията от 1971 година и при старата редакция на чл. 101 от ЗС, която между другото не уреждаше и института на общинската собственост. Така новата нормативна уредба отговари на принципа за “еднаквите възможности за развитие и закрила” на всички видове право на собственост.

19. С отмяната на чл. 109, ал. 2 от ЗС и създаването на нов чл. 109а de facto не се извърши никаква съществена промяна. Класическият иск за установяване на граничната линия между два съседни имота /actio finium regundorum/ е обособен в самостоятелна разпоредба. От гледище на законодателната техника това е добро разрешение, с цел да се получи по-добра систематика и яснота относно петиторната защита.

20. Накрая на анализа е нужно да се разгледат накратко и въпросите относно отмяната на текстове от ЗС, при което на тяхно място не се създава нова правна уредба. Това са нормите на членове 8, 13, 14, 15, 15а, 15б, 15в, 15г, 15д, 16, 17, 20, 21 и 25, свързани с правния статут на обекти - държавна или общинска собственост. Разпоредбите регламентираха замяната на държавен или общински имот, както и учредяването и специфичния режим на ограничени вещни права върху такива имоти - правото на строеж и правото на ползване. Тази правна уредба намираше своето доразвитие на подзаконово ниво - Наредба за държавните имоти, който нормативен акт вече е изрично отменен със Закона за държавната собственост. Отмяната се свързва с новите правни идеи, заложени в КРБ и в промените на ЗС.

21. От подобен характер е и отмяната на чл. 90 от ЗС, третиращ частна хипотеза в материята на т.нар. намерени вещи. Законодателят не е отчел, обаче достатъчно добре целесъобразността на въпросната норма и е прибързал с нейната отмяна, без да помисли за евентуалното и изменение с цел осъвременяването и.

22. Прибързана е и цялостната отмяна на чл. 16 от ЗС, даващ административния ред за защита на държавни и общински имоти срещу лица, които ги владеят незаконно. Вярно е, че систематичното място на тази норма е в новите специални закони за държавната и общинската собственост, където и се съдържат норми в този смисъл. Може също да се помисли и за създаване на един общ правен режим на административноправна защита на всички видове право на собственост, предвид бързината и опростеността на административната процедура.

23. Като цяло внесените промени в ЗС трябва да бъдат оценени като позитивни. Макар и немногобройни на брой, повечето изменения и допълнения имат принципен характер. Заслужава одобрение позицията на законодателя да предвиди двумесечен vacatio legis /ЗИДЗС влезе в сила на 1 юни 1996 година – вж. § 28/, с цел правоприлагащите органи и гражданите да се запознаят с промените и да ги осмислят. Като съществена празнина ЗИДЗС следва да се отбележи, че в Преходните и заключителни разпоредби не се предвиждат норми, които да урегулират висящността на някои правоотношения. Спорове в съдебната практика могат да възникнат напр. при започнал, но неизтекъл срок във връзка с отменения вече чл. 67, ал. 2 от ЗС. Ще се прилагат ли специалните условия на нормата към заварени правоотношения? Подобен проблем може да се породи и при чл. 86 от ЗС - ако едно лице владее един имот - държавна или общинска собственост и се укаже, че той е частна собственост, периодът на давностно владение до момента на влизане на закона в сила ще се зачита ли?

За да могат да се прилагат ефективно новите разпоредби на ЗС трябва да се приемат и множество други нормативни актове от различен ранг, които да нормират или доразвиват редица вещноправни институти. Нужно е също да се внесат немалко и то съществени промени в сега действащи нормативни актове - напр. ЗТСУ и ППЗТСУ, ЗОССИ, ЗСПЗЗ, Закона за горите и други. По този начин ще се изгради цялостния нов облиг и правна система на българското обективно вещно право.

1. Статията е съобразена с действащото българско законодателство и съдебна практика към 1 юни 1996 година.