Закона за отговорността на държавата и общините за вреди материалноправни аспекти

С влизането в сила на АПК отговорността на държавата и общините за вреди, причинени на гражданите и юридическите лица от незаконосъобразни актове, действия или бездействия на техни органи и длъжностни лица при или по повод изпълнение на административна дейност,се реализира по реда на глава единадесета "Производства за обезщетения". С препращащата норма на чл. 1, ал. 2 от ЗОДОВ законодателят сочи, че исковете по чл. 1, ал. 1 от ЗОДОВ се разглеждат по реда, който е установен в АПК. С чл. 203, ал. 2 от АПК обаче законодателят обратно препраща към ЗОДОВ за неуредени въпроси за имуществената отговорност, като има предвид материалноправните норми.

Разпоредбите на ЗОДОВ са неприложими по отношение на фактите, възникнали преди влизането му в сила.Законът като нормативен акт, съдържащ материалноправни норми, действа занапред (чл. 14 от ЗНА). В преходните и заключителните му разпоредби не се съдържа законова възможност за обратно действие.Затова същият следва да се прилага само ако фактическият състав на отговорността е осъществен в пълен вид след влизането му в сила - на държавата от 1.01.1989 г., а на общините след 12.07.2006 година.

Какво включва отговорността на държавата и общините за вреди?

Държавата и общините отговарят обективно за всички вреди - пряка и непосредствена последица от незаконосъобразни актове,действия или бездействия на държавни и общински административни органи, и това не е обвързано от наличието или липсата на вина у длъжностното лице - пряк причинител на вредите. Отговорността като такава за непозволено увреждане е имуществена, т.е. включва парично обезщетение за причинени вреди (вж. т. 6 от ТР № 3/2004 г. на ОСГК на ВКС). Недопустимо е да се търси обезщетение в натура или чрез реално извършване на действие.Досега в съдебната практиката е разгледано само едно дело, по което претенцията за обезщетение е в натура - адм. дело № 624 от 2007 г. на Административния съд - София-област.
Субективни предели на нормата - чл. 1, ал. 1 от ЗОДОВ
Кой носи отговорността за вреди от незаконосъобразни актове, действия или бездействия на административни органи и длъжностни лица от администрацията?

Член 1, ал. 1 от ЗОДОВ се основава на общото правило "не вреди другиму", при което възниква задължението за обезщетение за вреди, урежда предпоставките, като това задължение е аналогично на задължението по чл. 45 от ЗЗД при непозволено увреждане. Това има значение при тълкуването на ЗОДОВ по отношение на обхвата на задължението за поправяне на причинените вреди предвид § 1 от ЗР на ЗОДОВ.

Първоначално законът регламентира единствено отговорността на държавата, но с изменението му - ДВ, бр. 30 от 2006 г., в предметния обхват на нормата е включена и отговорността на общините.

До изменението на закона право да претендират обезщетение имат само физическите лица.След изменението му субективният обхват е разширен, като това право е признато и на юридическите лица.Същите могат да претендират обезщетение за всички вреди, претърпени в качеството им на субекти в материално-административно правоотношение и страни в административнопроцесуално правоотношение. В това качество същите могат да са претърпели вреди от незаконосъобразен административен акт, както и от действия и бездействия на длъжностни лица на държавната и общинската администрация.

Физическите и юридическите лица имат право на обезщетение на същото основание и без да са страни в административнопроцесуалното правоотношение, ако административният акт има сила по отношение на тях (при административен акт или мълчалив отказ от издаването му), или в хипотеза, когато действията на администрацията са насочени спрямо тях.

Организациите по смисъла на § 1, т. 2 от ДР на АПК, които не са правосубектни, макар да са страна в материално-административното правоотношение и като такива са страни в административния процес, не могат да претендират обезщетение за вреди по реда на чл. 1 от ЗОДОВ. Това е така, защото вредата е неблагоприятна последица за правата и защитените интереси на увредения.Неперсонифицираните организации на гражданите не са правни субекти, т.е. не са носители на права и задължения, затова не могат да претърпят вреда в посочения по-горе смисъл.

Незаконосъобразно действие или бездействие. Законът има предвид фактически действия, отграничавайки ги от действията по чл. 21, ал. 3 и 4 от АПК, които кодексът приравнява на индивидуални административни актове. Незаконосъобразно е всяко действие на орган или длъжностно лице, извършено в противоречие с материалноправна или процесуалноправна норма.Бездействието е незаконосъобразно,когато е извършено в противоречие с предписан от нормативен акт волеви акт, т.е. когато е налице пасивно поведение в разрез с изискуемо от норма активно такова.Бездействието е основание за отговорност, когато се изразява в неизпълнение на задължение, произтичащо от закона,подзаконовите нормативни актове,правилата и характера на дейността.

Административна е дейността, която се осъществява от органите на държавната власт във връзка с управлението на държавата и се характеризира с властнически правомощия - ТР № 6/10.12.2008 г. на ВАС. Като такава може да се определи дейността, която се изпълнява от орган на изпълнителната или местната власт или приравнен нему орган със закон, който е овластен специално с административни (властнически) правомощия да действа въз основа и в рамките на закона и едностранно да предизвиква правни последици, обвързващи отделни граждани или организации или определена или неопределена група правни субекти, като при необходимост разпорежданията му бъдат приведени в изпълнение с помощта на държавната принуда, както и да е овластен да извършва административни услуги - решение № 67/02.02.2009 г. на ВКС по гр. дело № 269 от 2008 г. (докл. Бонка Дечева).

При или по повод изпълнение на административна дейност - важими са мотивите към Постановление № 9 на Пленума на ВС от 28.12.1966 година.

"При изпълнение" означава, че вредите трябва да са причинени през времето, когато се извършва дейността. Поначало дейността се извършва в рамките в определено работно време. Това не е достатъчно за възникване на отговорността по чл. 1 от ЗОДОВ. Необходимо е тези вреди да са причинени от действия, които са изпълнение на административни правомощия (възложени по силата на служебно или трудово правоотношение в държавната или общинската администрация). Ако в рамките на работното време длъжностно лице причини на ФЛ и ЮЛ вреди, които не са свързани с изпълнението на възложените административни правомощия, отговорността няма да се търси по чл. 1 от ЗОДОВ. В този случай отговорността следва да се търси или по реда на чл. 49 от ЗЗД, ако вредите са в резултат на възложена работа, която няма административен характер - от възложителя й, или от дееца по реда на чл. 45 от ЗЗД.

Отговорността по чл. 1 от ЗОДОВ възниква, когато е налице хипотезата на чл. 4 от ЗОДОВ - вредите да са пряка и непосредствена последица от вредоносните действия, бездействия или административен акт.

"По повод" изпълнението на административна дейност указва на други действия, които се извършват преди, по време и след изпълнението на административната дейност. Тези действия не съставляват изпълнение на преките административни правомощия, но са пряко свързани с тях. Това са действия по подготовката за извършване на административните правомощия, действия по улесняване на извършването на същите, по запазване на резултата от тях.

Пряка и непосредствена връзка между акта, действието или бездействието и причинената вреда - чл. 4 от ЗОДОВ. Не може да се счита, че увреждането е настъпило по повод извършването на административна дейност, макар да има, когато тя не е пряка. Следователно употребените в чл. 1 и 4 от ЗОДОВ изрази "при или по повод" и "пряка и непосредствена връзка" са отделни елементи от фактическия състав на отговорността.

Върховният касационен съд и Върховният административен съд в практиката си, която е непротиворечива, правят разграничение на хипотезите, в които ЮЛ носи отговорността за актове, действия или бездействия на лица, които в една хипотеза действат като длъжностни лица, натоварени с административни правомощия, а в друга упражняват дейност по занятие, т.е. същото ЮЛ им е възложило изпълнението на определена работа. Вредите в първия случай следва да се търсят по реда на ЗОДОВ, а във втория - по реда на чл. 49 от ЗЗД.

Например: Вредите от незаконосъобразно решение на ТЕЛК или НЕЛК, респективно неизпълнение на задължението за произнасяне на такова, удостоверяващо определена степен на нетрудоспособност, следва да се търсят по реда на ЗОДОВ от Министерството на здравеопазването, но вредите от неправилно проведено или непроведено болнично лечение следва да се претендират по реда на ЗЗД.

Следва да се има предвид ТР № 3/22.04.2004 г. на ВКС по т. д. № 3 от 2004 г., където е изяснено, че когато незаконното действие или акт на администрацията се осъществява по нареждане на органите на следствието или прокуратурата, административният орган не носи отговорност. В тези случаи администрацията действа при условията на обвързана компетентност и при отмяна на акта или действието органът (ЮЛ) не носи отговорност по чл. 1 от ЗОДОВ.

Само фактът,че даден орган се намира в системата на изпълнителната власт, не е достатъчен, за да се приеме, че всички действия на служителите му съставляват административна дейност.

Обективна отговорност - държавата и общините отговарят за вредите, причинени от техни органи и длъжностни лица, като отговорността е за чужди противоправни волеизявления, действия или бездействия - това е отклонение от правилото на чл. 45 от ЗЗД, според което всеки сам следва да поправи вредите, които виновно е причинил другиму. Отговорността по чл. 1 от ЗОДОВ е специална по отношение на отговорността по чл. 49 от ЗЗД, съгласно която възложителят на някаква работа отговаря за вредите, причинени от него по повод или при изпълнението й. Обективният характер на отговорността следва и от правилото, че отговорността на държавата или общините е налице, независимо от това дали вредите са причинени виновно от длъжностното лице. Единствено противоправният характер на увреждащото действие и непосредствената връзка с административната дейност са основание за ангажиране на отговорността на държавата и общините.Субективното отношение на длъжностното лице към действието/бездействието и неговият противоправен резултат са ирелевантни към въпроса за ангажиране на отговорността по чл. 1 от ЗОДОВ. По този начин се цели по-сигурно, лесно и бързо обезщетяване на пострадалия. Това определя отговорността по отношение на увреденото лице като "гаранционно-обезпечителна."

На обективния характер на отговорността,съответства регресната имуществена отговорност на длъжностните лица - чл. 9, ал. 1 от ЗОДОВ.

Съгласно чл. 6 от ЗОДОВ при смърт на увредения неговото субективно материално право се наследява, т.е. същото е възникнало в патримониума на наследодателя и преминава в патримониума на наследника по силата на наследственото правоприемство. Със смъртта на носителя на субективното право се погасява единствено правото на обезщетение за неимуществени вреди, ако искът за това не е бил предявен пред съда.

Давност.

Съгласно чл. 114 от ЗЗД вр. § 1 от ЗР на ЗОДОВ давностният срок тече от момента, в който вземането е станало изискуемо. В съдебната практика досега не съществуват затруднения относно срока, с изтичането на който се погасяват вземанията, произтичащи от непозволено увреждане (чл. 111, б. "в" ЗЗД). Когато вземането е установено с влязло в сила съдебно решение, срокът на новата давност е винаги петгодишен, включително и за присъдените лихви.

По ЗОДОВ - ТР № 3/2004 г. - т. 4 отговаря на въпроса кой е началният момент на забавата и съответно на дължимостта на законната лихва върху сумата на обезщетението, както и кой е началният момент на погасителната давност за предявяване на иска. Възприето е становището, че вземането за обезщетение за вреди възниква след признаване по законен ред на незаконосъобразността на акта, действието или бездействието на органа или длъжностното лице.Обезщетението за вреди може да се иска едва след отмяна на незаконосъобразния административен акт с влязъл в сила акт -административен (чл. 97, ал. 1 - при обжалване по административен ред, чл. 103, ал. 5 - при възобновяване на административното производство, или по съдебен ред). Когато вредите произтичат от фактически действия или бездействия на администрацията, обезщетението може да се иска след признаването им като незаконосъобразни, което се установява в производството по обезщетяване, като преюдициален въпрос или след влизане в сила на решението в производство по чл. 257 АПК. От така определените моменти на изискуемост започва да тече погасителната давност и се дължи мораторна лихва. Мълчаливият отказ на органа не е фактическо действие, а индивидуален административен акт съгласно законовата фикция-чл.58,ал.1 от АПК (органът се е произнесъл, при това с отказ). Давността в този случай започва да тече от влизането в сила на решението за отмяна на мълчаливия отказ. Давността не се прилага служебно - чл. 120 от ЗЗД във вр. с § 1 от ЗР на ЗОДОВ.
ПРОЦЕСУАЛНОПРАВНИ АСПЕКТИ
Допустимост на иска
Исковете по чл. 1 от ЗОДОВ са изключени от подведомствеността на гражданския съд и се разглеждат по реда на АПК като специален процесуален закон. Делата обаче по своя характер са граждански, защото имат за предмет спорове за имущественото право на обезщетение за вреди.

Налице е теоретичен спор относно вида на делата по чл. 128, ал. 1, т. 5 от АПК, като този проблем подробно е разгледан в статията на съдия Ал. Еленков - ВАС - "Отговорност на държавата и общините за вреди, причинени на гражданите и юридическите лица от незаконосъобразна дейност", публикувана в списанието, бр. 4 от 2010 година.

Правото на иск е правомощие чрез иск да се задължи съдът да разреши конкретен спор.
Процесуални предпоставки за

възникване на правото на иск
Положителни:

• 
  Интерес от исковата защита - това е първото условие, за да възникне ПИ. Член 124 от ГПК поставя като изрично това изискване само при установителни иск, защото при другите искове (осъдителен и конститутивен) интересът от защитата произтича от естеството на търсената защита. Искът по чл. 1 от ЗОДОВ е осъдителен. С него ищецът иска от съда: а) да установи със сила на присъдено нещо, че в полза на ищеца срещу ответника съществува неудовлетворено гражданско притезание, и б)да допусне принудително удовлетворение на притезанието срещу ответника.Допускането на принудителното удовлетворяване срещу ответника намира израз в неговото осъждане. Докато решението по установителния иск се ползва само със сила на присъдено нещо, осъдителният иск се ползва със СПН и изпълнителна сила, ако искът е уважен. По тази причина осъдителното решение е изпълнителен титул.
  

Освен общите за всички граждански искове процесуални предпоставки чл. 204, ал. 1 от АПК въвежда и допълнителни такива. Когато се претендират вреди от административен акт, който не е нищожен, той следва да бъде отменен предварително с влязъл в сила акт - административен или съдебен акт. Ако отмяната не е доказана, искът не се разглежда. Тази предпоставка не важи, когато искът за обезщетение е съединен с оспорване на административен акт - чл. 204, ал. 2 АПК. В този случай той се предявява пред съда по оспорването или заедно с оспорването или до приключване на първото по делото заседание.

Когато вредите са от нищожен или оттеглен административен акт, нищожността може да бъде установена като преюдициален въпрос. В случай че нищожността е установена предварително,решението следва да е противопоставимо на ответника по иска за вреди - т.е. той трябва да е бил ответник и по делото по чл. 145 от АПК.

Разпореждането на административния съд, постановено в производство по чл. 250 и сл. от АПК, не се ползва със сила на присъдено нещо, независимо дали неоснователните действия се прекратяват или не, и не обвързват съда в исковото производство относно тяхната законосъобразност.

Решението на съда по иск с правно основание чл. 257 АПК се ползва със сила на присъдено нещо,обвързва съда по обезщетението относно характера на бездействието. Затова висящността на спор по чл. 257 АПК е основание за спиране на исковото производство до решаване на преюдициалния въпрос с влязло в сила решение - "Коментар на АПК" - Г. Ангелов.

• 
  Гражданският спор, едновременно с интереса, предопределя и надлежните страни, а с това и принадлежността на правото на иск. Затова и процесуалната легитимация на страните е условие, за да съществува ПИ в полза на определено лице.
  
• 
  Надлежен ищец е ФЛ или ЮЛ, в чиято правна сфера са настъпили вредите.
  
• 
  Процесуалното представителство на ищците и ответниците по закон и по пълномощие се извършва по правилата на чл. 20-30 вкл. от ГПК.
  
• 
  Не са надлежни ищци организациите - сдружения от юридически лица по смисъла на § 1 от ЗР на ЗОДОВ, ако не притежават гражданска правосубектност, тъй като в този случай не могат да се страни в материално гражданско правоотношение.
  
• 
  Само правоспособно лице може да притежава ПИ и затова процесуалната правоспособност е също условие за възникване на ПИ в полза на определено лице.
  
• 
  ПИ е насочено спрямо съда и предпоставя подведомствеността на спора на съдилищата.
  

Отрицателни процесуални предпоставки:

- Повторен иск относно спор, разрешен със сила на присъдено нещо, е недопустим. Силата на присъдено нещо е пречка за съществуването на правото на иск. Тя действа спрямо него като правопогасяващ юридически факт.

- Правопогасяващ факт е изтичането на давностностен или преклузивен срок.

а) процесуална дееспособност на страната;

б) представителна власт на представителя, когато ПИ се упражнява от представител;

в) редовна искова молба, съответстваща на чл. 127 и 128 ГПК;

г) предявяване на делото пред съд, на който е подсъдно, по правилата на родовата и на местната подсъдност. Исковете по ЗОДОВ са родово подсъдни като първа инстанция на административните съдилища.

С изменението на ЗОДОВ - ДВ, бр. 98 от 11.12.2012 г., местната подсъдност се определя по чл. 7, ал. 1 - по мястото на увреждането или по настоящия адрес или седалището на увредения.

а) наличие на висящ процес относно същия спор;

б) наличие на висящ процес, който е преюдициален; наличие на престъпно деяние, обуславящо решаването на исковото производство - основания за спиране по чл. 229 ГПК.

Както ВКС, така и ВАС приемат, че предметът на спора се определя от обстоятелствената част на исковата молба, където страната следва да индивидуализира спорния предмет. Това се извършва с посочване на основание и петитум на иска. Основанието включва фактите, от които произтича претендираното в исковата молба материално право. Ищецът е длъжен в исковата молба да изчерпи всички факти, от които черпи правото си на обезщетение.

Важими в производството са разпоредбите и на чл. 214 ГПК - относно изменението на иска.

Предметът на делото по предявения иск по чл. 1 от ЗОДОВ е установяване на всички елементи от фактическия състав на отговорността, посочени в чл. 1 и 4 от ЗОДОВ.

Предметът на иска очертава и предмета на делото, респ. предмета на доказване. След като в исковата молба не са посочени факти, представляващи основание за ангажиране на отговорността на държавата или общините, последващото им доказване в съдебното производство чрез ангажиране на доказателства за тях и обсъждане в съдебното решение е в противоречие със съдопроизводствените правила и диспозитивното начало на исковия процес. Стига се до произнасяне по ненаведено фактическо основание. Нови фактически обстоятелства, непосочени в исковата молба, са извън предмета на конкретното дело, не подлежат на доказване, не могат да послужат съдът да приеме иска за доказан по основание.

Доказаността на някои от елементите от ФС на отговорността не сочи, че за останалите елементи доказателства не следва да се събират. Например установената в хода на производството незаконосъобразност на действие или бездействие на длъжностно лице при или по повод изпълнявана от него административна дейност не презюмира наличието на вреди от тях. Вредите са основен елемент от ФС на отговорността, подлежат на доказване наред с останалите елементи. Липсата на доказателства за тях води до неоснователност на исковата претенция. Върховният административен съд безпротиворечиво приема, че недоказаността на елементите от ФС на отговорността по чл. 1 от ЗОДОВ води до неоснователност на иска, а не до неговата недопустимост.

Процесуалните действия на съда и страните, се извършват по реда на ГПК,защото се касае до исков процес. Прилагат се установените в ГПК правила относно доказателствата.

Участието на прокурор в тези производства е задължително. Този въпрос е разрешен с ТР № 7/25.11.2010 г. по т. д. № 3 от 2010 година.

Прокурорът не действа като едната страна срещу другата. Той съдейства да се постанови правилно решение и затова е на тази страна, чието правно твърдение отговаря на действителното правно положение. Становището на прокурора се обуславя от данните по делото и се изменя съобразно тях. Прокурорът може да извършва всички процесуални действия, насочени към правилното решаване на делото - да сочи факти и доказателства, да участва в тяхното събиране и обсъждане, да обжалва определения и решения. Той не може да се разпорежда с предмета на делото. Неговото участие има за последица обстоятелството, че съдът не може да допусне спиране на делото по взаимно съгласие, потвърждаване на съдебна спогодба и прекратяване на делото поради отказ от иска, без да вземе становището му. Прокурорът дава заключение и чрез него той участва в устните състезания и предлага на съда преценка на доказателствата и своите фактически констатации и правни изводи. Заключението е средство да се напъти съдът към постановяване на валидно, допустимо и правилно решение.
Отклонение във връзка с иска
Искът по чл. 1 от ЗОДОВ се предявява след отмяната на административния акт по съответния ред - правило на чл. 204, ал. 1 от АПК. Отмяна (обявяване на нищожността) в срока за оспорване може да се осъществи на незаконосъобразен административен акт по реда на административното обжалване - чл. 81 и сл. от АПК, при възобновяване на административното производство - чл. 99 от АПК, и по съдебен ред - чл. 145 и сл. от АПК. Нищожността може да се установи по съдебен ред без ограничение във времето.

Незаконосъобразността на действието може да се установи в производство и по реда на чл. 250 от АПК с разпореждане на съдията. Разпореждането не се ползва със сила на присъдено нещо. Незаконосъобразността на бездействието може да се установи в производство по чл. 256 (чрез жалба) и по чл. 257 (искова защита) АПК. И в двата случая това се извършва със съдебното решение, което се ползва със сила на присъдено нещо и обвързва съда по обезщетението.

Искът може да се съедини с оспорване на законосъобразността (в срока за оспорване по чл. 149, ал. 1 АПК) на административния акт (респ. мълчаливия отказ за издаването му), както и с оспорване на акта като нищожен - извън срока по чл. 149 АПК. В този случай жалбата следва да отговаря на изискванията за редовност - чл. 150 и 151 АПК, а исковата молба да отговаря на изискванията за редовност по чл. 127 и 128 от ГПК.

Искът по чл. 1 от ЗОДОВ може да се съедини с жалба за обявяване нищожността на административния акт. В такъв случай решението следва да има два диспозитива един постановен по жалбата и друг по иска за обезщетение.

Не могат да се съединяват за съвместно разглеждане иск по чл. 257 от АПК и иск по чл. 1 от ЗОДОВ, ако произтичат от едно и също фактическо основание. И двата иска са осъдителни. Искът по чл. 257 АПК е преюдициален по отношение на иска по чл. 1 от ЗОДОВ. Установяването на незаконосъобразност на бездействието с влязло в сила решение е процесуална предпоставка за допустимостта на иска по ЗОДОВ. Ето защо, в случай че са предявени с една и съща искова молба, производството по тях следва да се раздели, като производството по ЗОДОВ следва да се спре до приключване на производството по преюдициалния иск - основание по чл. 229, ал. 1, т. 4 от ГПК.

На основание чл. 203, ал. 1 от АПК във връзка с чл. 144 от АПК приложими пред административния съд са основанията за спиране на съдебното производство - чл. 229 ГПК, основанията за прекратяване на делото поради десезиране на съда с оттегляне на иска, отказ от иска и съдебна спогодба.

На същото основание намират приложение и правилата и основанията за обезпечаване на иска и обезпечаване на доказателствата, въпреки че по този въпрос липсва практика на административните съдилища. Прилагат се и правилата за разглеждане на делото, постановяване на решението и правните последици на същото.
Литература :

Отговорността на държавата и общините за вреди,причинени на граждани и юридически лица от незаконосъобразна административна дейност – Ал. Еленков,сп. Административно правосъдие бр.4/2010г.

Отговорност на държавата и общините за вреди – Проф.д-р Поля Голева ,сп. Административно правосъдие бр.6/2006г.

Правния интерес в административния процес – Проф. Емилия Къндева,сп.Администртивно правосъдие бр.5/2008г.