Законът за изменение и допълнение на Закона за устройството на съдилищата от 1941 г

Работата по подготовката и основните моменти в съдържанието му естествено предизвикват интереса и активността на правната общност. От последните изменения и допълнения на Наредбата-закон за изменение и допълнение на ЗУС са изминали 5 години. През това време се натрупват редица проблеми, сред които се откроява въпросът за представленията за повишаване в по-горна длъжност и този за довеждане до край на несменяемостта на прокурорите.

В съдийското съсловие няма единно мнение относно негативните страни на съществуващата система и характера на необходимите промени. Особено силно е недоволството от състава на комисиите, участието в тях на съдиите ревизори, както и от не винаги ясно формулираните критерии. Загрижеността и активността са оправдани, защото става дума, от една страна, за повишаване на заплатите, а от друга - за официалното признание на съдийското достойнство и годност за по-висока служба.²

Намеренията и целите на правителството са да се създаде една „безпристрастна и съвършена” система. Това според министър Митаков може да се постигне като се поверят представленията само и изключително на съдиите и като се даде нужното място на старшинството. Своите виждания по проблема той излага пред делегатите на 18 общо редовно събрание на Сдружението на българските съдии. Правосъдният министър е радетел на принципа на старшинството и вижда в него „един много здрав и безспорен коректив” на принципа на достойнството. Митаков обосновава своето виждане, че достойнствата на съдиите не могат да бъдат „единствено меродавни”, с критиката, която идва от средите на съдийството, с негативните последици от приложението на този подход върху колегиалния дух в съдилищата и върху самото правосъдие. Прави впечатление, че критерият достойнство се отрича напълно, без да се търсят възможности за неговото усъвършенстване и съчетаване с принципа на старшинството.

По отношение на надзора Министерството предвижда ясно разграничение на съдебния и административния надзор, като първият се извършва само от съдилищата, а вторият от съдебното ведомство. Дава се нова насока на ревизиите, чийто основен резултат трябва да бъде не наказанието на съдията, а това той да се поучи и поправи.³

Законопроектът има за цел да реши три групи проблеми. С една част от промените се премахват „известни несъобразности” и се отстраняват „някои непълноти в закона”. Те обхващат текстовете на чл. чл. 2-5, 12, 15, 16, 21, 23, 24, 28, 33, 37, 41, 43, 46, 47, 49, 57 и 58. С друга група изменения и допълнения, които засягат чл. чл. 5-11, 13, 17-20, 22, 25-27, 29, 30, 32-36, 38-41, 44, 45, 47, 48, 51, 53, 55 и 56, се „внасят известени подобрения в някои институти”. В това отношение се открояват промените, въведени в института на представленията за назначаване и повишаване на съдиите. Предвид малките състави на областните съдилища се предвижда връщане към представленията, одобрявани от цялата колегия. Съществуващата система се характеризира като „неудовлетворителна”. Наречена е „не само един анахронизъм, но и една безсмислица”. Преодоляването на посочения недостатък става по пътя на коригирането на принципа на достойнството с този на старшинството. В мотивите към законопроекта подреждането на съдиите въз основа на тяхното достойнството се определя за „нецелесъобразно”, предизвикало „голямо раздвоение сред съдийството”, докато старшинството се характеризира като „един обективен и твърд критерий”. На трето място законопроектът има за цел да се отворят нови областни съдилища в Силистра и Добрич, а също и в Дупница и Неврокоп, поради нуждите на населението в тях.⁴

Във връзка с подготовката му, с писмо №8 от 30 април, Министерството на правосъдието търси информация от нашите легации за законодателството в Европа. От съдържанието му става ясно, че интересът на правосъдното ведомство е насочен преди всичко към начина, по който са уредени представянията и повишенията на съдиите и прокурорите, размера на заплатите и допълнителните възнаграждения. На 11 юни пълномощен министър Д. Вачов изпраща от Атина гръцкия съдоустройствен закон от 1910 г., допълнен с наредбата закон от 1939 г. На 28 август е получен подобен отговор и от посолството ни в Берлин.⁵

Предвидените изменения и допълнения не са аргументирани и обосновани. В мотивите към законопроекта няма анализ и оценка на конкретните резултати от приложението на действащия закон. Като изключение министър Митаков се позовава на документи и искания на съдийската общност, без обаче да ги посочи и цитира.

Законопроектът е подложен на всестранен и задълбочен анализ от съдийската общност. Той е в центъра на вниманието на ХVІІІ общо събрание на СБС. В специална резолюция се излага позицията на Сдружението по основните обсъждани въпроси за несменяемостта, представленията за повишение, дисциплинарната отговорност, съдебния надзор, материалната стабилност на съдиите и други.

Съдийската общност настоява „да се разшири несменяемостта и спрямо лицата от прокурорския надзор при областните съдилища. Да се издаде особен закон, който да определя съставите на съдилищата, като не се допускат съкращения на съдийски длъжности със закона за бюджета. Ако такива съкращения се признаят за необходими, да се вземат своевременно мерки, за да не бъдат засегнати несменяеми съдии. Уволнените поради съкращения да се възстановяват на равни длъжности, ако в течение на една година се открие място, без да е нуждно отново да бъдат представени”. Искането щатът на съдилищата да се определя със закон не е ново. То идва само да потвърди нежеланието на правителствата да затворят тази вратичка, наречена щат, която постоянно и умело се използва за посегателство срещу несменяемостта на съдиите.

Уволняването на несменяеми съдии чрез съкращения в бюджета се оказва едно ново и удобно средство в ръцете на управляващите. Оправдавайки се с тежкото финансово положение на хазната, по този начин те умело прикриват политическите си намерения и цели. Справедливо и образно Н. Икономов нарича тази практика „изобретение”, защото чрез него умело се прикриват „скритите желания да се уволняват несменяеми съдии” и всяка година по същество се суспендира несменяемостта.⁶

Относно представленията за повишение, събранието подкрепя позицията, изразена от министър Митаков, те да се приемат от общите събрания на съдилищата. Резолюцията предвижда общата таблица да се изготвя от общото събрание на ВКС, с участието на прокурорите към него и на председателите и прокурорите при апелативните съдилища.

СБС се обявява за запазване на съществуващата уредба на надзора на съдебните места и лица. Той предлага дисциплинарният съвет при ВКС да решава и дисциплинарните дела възбудени против лицата от прокурорския надзор при областните съдилища.

Специално внимание се отделя на материалното положение на съдиите, предвид характера и важността на службата им. Събранието настоява да се състави отделен щат за заплатите на съдиите, като за база се вземе съществуващото преди войните съотношение между техните заплати и тези на другите държавни служители. Това съотношение е установено със закона за заплатите на длъжностните лица от съдебното ведомство приет през 1912 г.⁷

Обсъждането на законопроекта започва на 28 декември 1940 г. по време на II Редовна сесия на XXV ОНС. Приет е окончателно на 21 януари 1941 г. След 14-годишно прекъсване това е първият съдоустройствен закон, одобрен от народните представители. Парламентарната комисия по Министерството на правосъдието, с председател Сотир Янев и докладчик Георги Рафаилов, прави „някои изменения”, които не влияят върху съдържанието на текстовете.⁸ Дискусията в залата е кратка и обхваща следните въпроси: институционалното утвърждаване на представленията за повишаване на съдиите, критериите въз основа на които да става подреждането им, съдебният надзор и разширяване несменяемостта на прокурорите.

Със закона се увеличава броят на областните съдилища от 24 на 29, след откриването на такива в градовете: Дупница, Неврокоп, Силистра и Добрич.⁹ Неврокопският съд е присъединен към територията на Пловдивския апелативен съд. Областните съдилища в Трън и Дупница влизат в района на Софийския АС, а тези на Силистра и Добрич – в Русенския АС.

Кандидатите за съдебна длъжност, които са издържали държавен изпит, се вписват по реда на успеха в особен списък. Ако пожелаят те могат да бъдат назначени за допълнителни съдии или заместник-прокурори, нотариуси или съдии-изпълнители. При равни условия се дава предпочитание на лицата, които „са вписани по-напред в таблицата”. С новата редакция се премахва разделението по успех (мн. добър и добър) като критерий за заемане на конкретна длъжност.

Старшинството на съдиите в областните и апелативните съдилища и във ВКС се определя по датата на указа за назначението им в тия съдилища, или „от датата на указа за назначаването им на длъжности, приравнени на тия в същите съдилища”.

Законодателят внася редица промени в условията за назначаване на съдебна длъжност. За заместник околийски съдия, се назначава лице, което е прослужило като съдия-изпълнител или нотариус най-малко две години. Намалява се от 3 на 2 г. службата като член на ВКС, прокурор на отделение при същия или прокурор на апелативен съд за кандидатите за председател на отделение при ВКС, председател на АС и главен съдебен инспектор. За пръв председател на ВКС се назначава лице, което е прослужило като главен прокурор при същия съд най-малко 1 г. или като председател на отделение поне 2 г. Наред със съществуващите условия за назначаване на съдийска или прокурорска длъжност, към адвокатите се предявява и изискването да са издържали държавен изпит.

Възстановява се старият ред представленията за лицата, които заслужават повишение, да се приемат от общото събрание на областните и апелативните съдилища и на ВКС, като се запазват длъжностите, за които е компетентен всеки съд. В тези представления съдиите и прокурорите се подреждат по азбучен ред. Най-късно до 1 юли те се изпращат в Министерството на правосъдието. Там до 15 с. м. се съставят общи таблици, като „представените съдии и прокурори се подреждат по инстанционното им старшинство”. Длъжностите, за които по закон се изисква еднакъв ценз се вписват в един отдел. Премахва се чл. 111 даващ право да бъдат повишавани в по-горна длъжност лица, проявили се в своята работа или издали научни трудове, но не притежаващи служебния ценз, който се изисква. Увеличава се броят на лицата, вписани в представленията от 1/3 на не по-малко от ½ от съдиите и прокурорите от района на съда, който изготвя представленията. Главният съдебен инспектор е поставен в списъка на лицата, за които не се отнася изискването при повишаване в по-горна длъжност да бъдат задължително вписани в таблиците, на мястото на председателя на Кодификационната комисия.

В противоречие с действащия закон и установената практика се отменят направените представления за назначаване и повишаване в съдийска и прокурорска длъжност за 1941 г. Те се считат за нестанали. С чл. 168а се задължават надлежните съдилища в съответствие с реда предвиден в закона да приемат нови представления и най-късно до 1 март да ги изпратят в Министерството на правосъдието, а то до 15 март въз основа на тях да състави общите таблици на представените длъжностни лица. Решението е свързано с възприемането на принципа на старшинството и желанието на правителството да го приложи незабавно. Ако в срок до 10 дни, след получаване на съобщението за назначение, лицето не встъпи в длъжност, се уволнява. Същото правило „се отнася и в случай на командировка”.

Длъжностните лица по съдебното ведомство носят дисциплинарна отговорност не само когато не пазят „надлежно приличие в служебните си отношение”, но и извън тях било към адвокати, към частни лица или към началството си. Броят и съдържанието на дисциплинарните наказания се запазва. Само точка 3 се допълва, като наред със заличаването от таблицата за повишение до 3 г. за наказание се приема и не вписването в нея.

Законопроектът не предвиждат промени в реда и условията за придобиване и прекратяване несменяемостта на съдиите. В хода на обсъждането му се правят различни предложения, които остават без последствия. Марин Тютюнджиев предлага да се въведе несменяемост и за прокурорите от областните съдилища, виждайки в това предпоставка да се “осигури един истински правов ред, едно истинско и добро правосъдие.” Той се обосновава с необходимостта управляващите да се откажат окончателно от желанието и стремежа си да господстват над прокурорите и разглежда разширяването на несменяемостта като доказателство, че “властта се крепи само на закона” и не се страхува от неприкосновеността на прокурорите и независимостта на прокурорския институт. Призивът му към депутатите да проявят “гражданска доблест и кураж” и поправят “опущението на закона” остава нечут. Това потвърждава извода, че проблемът като цяло и в частност несменяемостта на прокурорите от областните съдилища не стои на вниманието на Министерството на правосъдието и на правителството.

Позицията и поведението на министър Митаков са трудно обясними. Пет години по-рано той публикува специална статия под заглавие „Несменяемостта на съдиите като конституционен принцип”. В нея посочва, че той трябва да се разглежда в следните положения: „1. че съдиите и прокурорите са несменяеми от датата на назначаването им на титулярна съдийска или прокурорска длъжност; 2. че несменяемите съдии и прокурори не могат да бъдат местени без тяхно съгласие, даже с повишение в чин и заплата и не могат да бъдат уволнявани освен: а) по даване на оставка, б) по дисциплинарен ред, в) поради физическа и умствена слабост, които ги правят неспособни да изпълняват длъжностите си, г) поради осъждане с влязла в законна сила присъда за престъпление несъвместимо със служебното им положение, д) поради продължителна и неизличима болест, която пречи съществено на изпълнението на служебните им задължения. Като за наличието на причините, изложени в букви „в, г и д” се произнесе дисциплинарен съд. 3. че при реорганизация на съдилищата или в случай на съкращения по бюджета на длъжностите, засегнатите от това съдии се задържат на служба и продължават да получават заплатата си до назначаването им на нова титулярна длъжност.” В допълнение на всичко това, В. Митаков предлага пределната възраст на съдиите и прокурорите да бъде 65 г., а за председателя на върховния съд 70 г.¹⁰ Освен самият текст, прави впечатление и обстоятелството, че авторът говори едновременно за несменяемост на съдиите и прокурорите.

В хода на обсъждането на законопроекта, Гаврил Ленков, Димитър Илиев и Иван Батембергски предлагат да се прецизира съществуващия текст относно пределната възраст на несменяемост на съдиите и прокурорите. Представената от тях формулировка е следната: “несменяемите съдии и прокурори стават сменяеми след навършване на 60-годишна възраст. По доклад на министъра на правосъдието Министерският съвет може да реши, съдии и прокурори при ВКС и заемащи тям приравнени длъжности да запазят своята несменяемост до навършване на 65-годишна възраст.” Зад мотива да се подмлади съставът на ВКС и да се предпази за в бъдеще от “догматиката и формалистиката” се крие истинската цел, да се сменят някои от членовете му. Вносителите пренебрегват функциите и ролята на висшите магистрати, които изискват освен всичко друго опит и житейска мъдрост. Предложението, което И. Батембергски определя като “исторически акт на справедливост” не е подложено на обсъждане. Причината е, че то противоречи на чл. 47 от Правилника за вътрешния ред на НС - не е поставено на разглеждане по време на първото четене на законопроекта и няма направено конкретно предложение за изменение и допълнение на текста.¹¹

По повод на този текст Управителният съвет на СБС излиза със специално изложение, в което с примери от практиката и законодателството в европейските страни се доказва, че искането е неоснователно и необосновано. В него ясно и категорично се заявява, че по-голямата възраст за несменяемост на висшите магистрати не е привилегия, а изискване на професията, с цел постигане на по-добро правосъдие.¹²

Интерес представлява второто предложение на М. Тютюнджиев, насочено към засилване на взискателността и контрола върху несменяемите съдии, с цел да се поддържа у тях нагласата и стимула за самообразоване. Той предлага несменяемите съдии да стават сменяеми, ако не са представени за повишение в по-горна длъжност в продължение на 3 години. Според него този факт е доказателство, че съдиите “са престанали да работят за своята подготовка и усъвършенстване”. Предложението е трудно осъществимо на практика, защото не отчита редица неблагоприятни обективни фактори и условия, като например липсата на свободни места. То пренебрегва и съдебния надзор, въпреки гаранциите които се търсят в системата за представления и в самото съдийско съсловие. Министърът на правосъдието го отхвърля с мотива, че е “неуместно и твърде неприемливо” и противоречи на принципите, върху които се изгражда законът. Оценката му се оказва достатъчна и мнозинството също не приема предложението на Тютюнджиев.¹³

Текст с подобно съдържание обсъжда и работната юридическа комисия. Той предвижда „несменяемите съдии и прокурори да се уволняват, като 3 г. под ред, а в случай на осъждане по чл. 158, п. 3 от закона, 2 г. под ред, след изтичане на срока на дисциплинарното наказание, не бъдат вписани в таблицата за повишение. В тия случаи не се уволняват, ако висшата комисия по чл. 113 реши, с мнозинство от 2/3 гласа на членовете й, да запазят длъжностите си”.¹⁴ Отхвърлен е с аргумента, че с него се посяга на принципа на несменяемост.

Повишението в по-горна длъжност се приема за основание несменяемите съдии и прокурори да бъдат премествани без писмено съгласие от тяхна страна. Причините за уволнението им са допълнени с още една – „ако отсъстват от служба повече от 10 дни без законно оправдателна причина”.

С направените изменения и допълнение в различните дялове на закона се засилва административният контрол върху правосъдната система. Особено показателно в това отношение е решението за отмяна на изготвените вече представления за назначаване и повишаване в съдийска и прокурорска длъжност за 1941 г. Таква стъпка до тогава не си е позволявало никое друго правителство.

След влизането в сила на закона, с Указ №20 от 12 март 1941 г. са освободени от длъжност 119 съдии, преместени са с тяхно съгласие с право на пътни и дневни за ония, които променят местожителството си – 9 съдии, назначени са 88 съдии.¹⁵

Обсъждането и гласуването на закона преминава спокойно и гладко. Мнозинството го одобрява, ръководено от разбирането, че с него се прави крачка напред в създаването на едно по-бързо и по-евтино правосъдие.¹⁶ Това дава основание на министър Митаков да определи приемането му, като свой личен успех.¹⁷