Застъпничество за разпределение на бюджета “Граждански одит” – участие на граждански групи при формиране на бюджетни пера

ИНСТИТУТ ЗА РЕГИОНАЛНИ И МЕЖДУНАРОДНИ ИЗСЛЕДВАНИЯ

“Граждански одит” – участие на граждански групи при формиране на бюджетни пера

”Бюджетите не са финансови документи. Те са политически документи - израз на властовите отношения в обществото.”
Джон Самуел, Национален център

за изучаване на застъпничеството, Индия

Застъпничеството за разпределението на бюджета (известно и като budget advocacy) е цялостна стратегия, която включва анализ, изготвяне на стратегия, изграждане на коалиция, медийна кампания, водене на преговори. Цел на подобен тип гражданска кампания е оказване на влияние при формирането на конкретна политика чрез разпределянето на финансови средства на национално и местно равнище, както и контрол и наблюдение на разходването на публичните средства.

• 
  подобряване на качеството и ефективността на определен вид услуги (социално подпомагане, транспорт, водоснабдяване, градоустройство и др.)
  
• 
  повишаване на отговорността на вземащите решения;
  
• 
  окуражаване на гражданите да участват в процеса на формиране на определени пера в бюджета, предназначени за осъществяване на определен тип политика, както и контрол върху разходването им;
  

Паричните средства много често се оказват недостатъчни за финансирането на определени сектори и отрасли в икономиката. Властимащите вземат решения за повишаване или намаляване на определени пера и в повечето случаи бюджетите се превръщат изцяло в политически документи, измествайки икономическата логика и целесъобразност.

Промяната в законодателството в България през последните десет години във връзка с хармонизирането му с Европейските принципи и практики предостави до голяма степен една по-добра възможност за участие на неправителствените организации в редица инициативи, които са били приоритет само и единствено на държавата.

Прилагането на програмният подход в процеса на бюджетирането на държавните институции и формирането на националния бюджет би осигурило една по-голяма прецизност и прозрачност на този на пръв поглед доста сложен и неясен за мнозина акт.

Разработването и прилагането на гражданския контрол в процеса на разпределение на средства в бюджета, както и мониторинг на тяхното разходване е дълг и право на всеки съвестен данъкоплатец, който освен това е и гражданин.

Какъв е чуждият опит?

През 1981 г. във Вашингтон е основан Център по бюджет и обществени приоритети, чиято основна дейност е насочена към анализ на бюджета и данъчната политика в САЩ. Повод за създаването на този център става встъпването в длъжност на новия американски президент Роналд Рейгън, който още в началото на своя първи мандат предлага програма с безпрецедентни до тогава съкращения на бюджетните пера, насочени за помощ на бедните семейства и намаляването на данъците на представителите на средната класа. В същото време правителствената програма, представяна с помощта на масмедиите била представяна като социална, насочена към подобряването на състоянието на бедните слоеве в Америка. Центърът разработва програмата си на две нива – национално и щатско, анализирайки данъчната политика на правителството, съобразно с декларираните приоритети започва да съдейства на граждански групи в изготвянето на финансови експертизи и анализи, които имат пряко отношение към условията на живот на ниско доходните слоеве от населението. Създаването на Центъра е провокирано и от факта, че до този момент държавната администрация, както и някои академични звена са били основният източник на аналитична информация по отношение на обществените бюджети.

Днес екипът на Центъра наброява около шейсет души, които работят на щатско и национално равнище. Финансирането на тази мащабна по рода си инициатива, разбира се е от различни частни фондации и инициативи в Америка, които подкрепят прозрачността и гражданския контрол в изразходването на публични средства.

През 1997 г. в рамките на Центъра стартира проекта “Международно бюджетиране”, който продължава активно да работи и днес. Тази инициатива обединява усилията на изследователи от различни страни в стремежа им да анализират, подобряват и подпомагат процеса на публично бюджетиране и координиране на институциите. Мисията на проекта е да подпомага изграждането на социалния капацитет за анализ и оказване на влияние на граждански организации, чиято дейност е подпомагането на бедни хора, хора с ниски доходи в развитите страни и новите демокрации. Но най-важната цел е превръщането на бюджетите в по-прозрачни системи, които предполагат гражданско участие и контрол.

Най-много проекти са били осъществени в Африка и Латинска Америка за премахване на бедността, домашното насилие, човешките права и равенството на половете.

Методът budget advocacy придобива все по-голяма популярност също и в бившите Съветски републики, както и в самата Русия. Все повече граждани се опитват, въпреки законодателните трудности да променят господстващият държавен подход в бюджетирането, който не отчита конкретните нужди и потребности на различните слоеве на населението, както и спазването на човешките права.

Бюджетът е

• 
  подобряване на качеството и ефективността на определен вид услуги (социално подпомагане, транспорт, водоснабдяване и др.)
  

• 
  повишаване на отговорността на вземащите решения;
  

• 
  окуражаване на гражданите да участват в процеса на формиране на определени пера в бюджета, предназначени за осъществяване на определен тип политика, както и контрол върху разходването им.;
  

Разбира се, преди да започнем нашата кампания е необходимо да познаваме особеностите на държавния и общински бюджет, бюджетните цикли, както и законодателството.

Държавният бюджет е основна съставна част на консолидирания бюджет и бюджетна програма на правителството и страната. Освен Държавния бюджет, консолидираният бюджет включва и останалите относително самостоятелни публични бюджети – на Държавното обществено осигуряване (ДОО), Националната здравноосигурителна каса (НЗОК) и общините.

Държавен бюджет Бюджет на НЗОК

Бюджети на

общините

Републикански бюджет Бюджет на съдебната власт

Централен Бюджети на държавните органи

бюджет
автор на схемата: Илина Конакчиева

Всички тези бюджети се подчиняват на обща макроикономическа рамка и предварително разработвана от правителството тригодишна бюджетна прогноза на консолидирана основа; включват се в консолидираната бюджетна прогноза и консолидирания бюджет на страната и се подготвят и внасят в Народното събрание за обсъждане и приемане едновременно с държавния бюджет.

Консолидираният бюджет и консолидираната бюджетна прогноза са главният инструмент, който дава възможност за постигане на единство и съгласуваност на изброените относително самостоятелни публични бюджети и провежданите чрез тях политики - икономическа, социална, екологична и т.н. Те се внасят от Министерския съвет в Народното събрание, обсъждат се и се приемат едновременно.
Компоненти на Републиканският бюджет

Централен бюджет, който е под пряко разпореждане на на Министерския съвет или делегирани от него права на министъра на финансите;

Бюджети на държавните органи – министерства, и ведомства първостепенни, второстепенни и от по-ниска степен разпоредители с бюджетни кредити.

ДЪРЖАВЕН БЮДЖЕТ

ПРИХОДИ РАЗХОДИ ТРАНСФЕРИ ДЕФИЦИТ/ИЗЛИШЪК ФИНАНСИРАНЕ

данъчни неданъчни

! ! ! ! Съставяне и приемане на държавния бюджет
Държавния бюджет се съставя и се изпълнява за една бюджетна година, която съвпада с календарната година.

Министерство на Финансите съставя бюджетна прогноза – предварителна оценка на предвижданите параметри на бюджета за следващите три години. Всяка година прогнозата се актуализира и се одобрява от Министерския съвет (МС).

Въз основа на бюджетната прогноза министърът на финансите изготвя и изпраща бюджетни насоки до държавните органи за съставяне на проект на годишните им бюджети и определя срок за представянето им. Едновременно с това, Министерство на финансите, независимо от държавните органи съставя проект на Държавния бюджет.
Народното събрание, президентът, Министерство на финансите, Конституционният съд, министерствата и другите ведомства, областните администрации и другите бюджетни организации предоставят на министъра на финансите в определения срок проектите на бюджетите си, заедно с доклад и разчети, уточняващи размера на отделните приходи и разходи. Министерството на финансите анализира проектите, проверява законосъобразността и обосноваността на предвидените приходи и разходи и провежда диалог с държавните органи и бюджетните организации. Разногласията между Министерство на финансите и Първостепенни разпоредители с бюджетни кредити (ПРБК) се решават от Министерския съвет².

пътят на проекто-бюджета
Министерство на финансите
Министерски съвет

Парламент

Министърът на финансите изготвя окончателния проект на държавен бюджет и го внася в МС заедно с мотивиран доклад. Министерският съвет разглежда проекта и при необходимост внася промени. Бюджетите на съдебната власт и на Сметната палата се внасят в НС във вида, в който са получени – МС няма право да извършва промени в техните проектобюджети, но може да изработи и да внесе становище по тях.

Проектът на държавен бюджет се придружава от консолидирани разчети, включващи допълнителна информация за финансовото състояние на общините и за извънбюджетните средства.

МС внася проекта на държавния бюджет в НС не по-късно от два месеца преди началото на бюджетната година.

След внасянето му, парламентарната комисия, отговаряща за бюджета, при разглеждането на законопроекта обобщава становищата на постоянните комисии на НС и предложенията на народните представители и се произнася по тях при запазване на предложения баланс между приходите и разходите.

Народното събрание изслушва доклад на Министерския съвет, представен от министъра на финансите, и доклад от комисията, отговаряща за бюджета, след което обсъжда законопроекта. Държавен бюджет се приема със закон по съставни бюджети, включващи основните им видове приходи и разходи, бюджетното салдо по републиканския бюджет и неговото финансиране, общите суми на приходите и разходите на бюджетите на държавните органи и отношенията им с централния бюджет, отношенията на държавния бюджет с бюджетите на общините и отношенията с извънбюджетните фондове.

Министерският съвет приема постановление за изпълнението на държавен бюджет до един месец след обнародването на годишния Закон за държавния бюджет. Постановлението конкретизира показателите по бюджетите на държавните органи и бюджетните организации. ПРБК разпределят бюджетите си, одобрени от парламента и конкретизирани от Министерския съвет, по пълна бюджетна класификация и по тримесечия и утвърждават бюджетните сметки на второстепенните разпоредители с бюджетни кредити. ПРБК представят бюджетите си в Министерство на финансите до един месец след обнародването на постановлението на Министерския съвет.

Министерският съвет може да бъде упълномощаван от Парламента да сключва договори за извършване на определени дейности, заплащането на които изцяло или частично ще се извърши през следващите години, свързано с изпълнението на одобрени от Министерския съвет програми.

Какво представлява програмно бюджетиране^*

Съдържанието и структурата на програмния бюджет се основават и определят от отговорите на три основни въпроса:

1) Какво искаме да постигнем?

2) Какво можем и трябва да направим, за да го постигнем?

3) Какво ще ни струва това?
Програмният бюджет и бюджетиране има четири нива, пряко свързани с отговорите на тези въпроси:

I ниво	идентифициране, формулиране, поддържавен бюджетор и описание на стратегическите цели;
II ниво	идентифициране, формулиране, поддържавен бюджетор и описание на оперативните цели;
III ниво	идентифициране на бюджетните програми на министерствата и ведомствата, първостепенни разпоредители с бюджетни кредити;
IV ниво	идентифициране, описание и обосновка на конкретните действия и проекти, с , с помощта на които ще бъдат реализирани оперативните цели.

Представителите на гражданския сектор познават много добре принципите на програмното бюджетиране, тъй като това е принципът на тяхната финансово – административна и програмна рамка. Това е и водещият принцип, на който са основани донорските програми на големите и по-малките финансиращи фондове, фондации и др.

Бюджетните програми представляват “логически свързани групи от сходни дейности и проекти”, осъществявани от правителството и отрасловите министерства - ПРБК за постигане на определена оперативна цел. Препоръчително е една програма да съдържа една оперативна цел и всички необходими за нейната реализация дейности и проекти. Например “комбинацията от инвестиционни проекти, контролни и лицензионни дейности и предоставяне на информация”, производството на различни стоки, изпълнението на контролни функции и услуги и пр.

“Целевите субсидии за общините трябва да са част от програмните бюджети на отрасловите министерства. Това не се отнася за другите бюджетни (собствени) приходи на общините”³. Като правило “ако отрасловите министерства отговарят за една политика, те трябва да са отговорни и за отпускане на средства на автономните институции за осъществяване на тази политика”. Това обаче е различно от сегашната (през 2004 г.) практика, при която средствата за делегираните държавни дейности на общините в областта на здравеопазването, образованието и др. се отпускат директно от Министерство на финансите.

Какво е представлява бюджетния цикъл? ^*
Бюджетният цикъл обхваща целия период от подготовката и решението на МС за откриване на бюджетната процедура, до гласуването на бюджета (всъщност, на бюджетите) от Народното събрание и публикуването им в Държавен вестник. Той включва множество анализи, прогнози, обсъждания и процеси на съгласуване на различните части на проекта на държавния бюджет на консолидирана основа.

Оптимизацията на бюджетния цикъл е важна съставна част на бюджетната реформа. Най-общо определена тя се свежда до:

1) удължаване на бюджетния цикъл във времето;

2) преразпределение на задачите и отговорностите между МФ и отрасловите министерства в процеса на съставяне и изпълнение на бюджета;

3) замяната на съществуващите отговорности с нови такива

4) въвеждане на програмно бюджетиране

Удължаване периода и оптимизация на графика на бюджетния цикъл

Според действащия бюджетен календар съставянето на бюджета започва твърде късно - в края на април или началото на май на текущата бюджетна година. Така периодът за подготовка, обсъждане и одобряване на проекта за държавния и останалите публични бюджети продължава максимум 8 месеца.

Тъкмо затова е необходимо по-ранно откриване на бюджетната процедура и удължаване на периода на бюджетния цикъл с 5 до 6 месеца. Това означава откриване на бюджетната процедура 13-14 месеца преди годината t, за която се отнася проектът на държавния и останалите публични бюджети и възможност министерствата (респ. НОИ, НЗОК и НСОРБ) да започнат разработването на базисни бюджетни прогнози още през декември на годината “t-2” - без на този първи етап да могат да разчитат на отчетни данни за изпълнението на своите бюджети за предходната бюджетна година, както и без прогнозни данни на МФ за макроикономическата рамка за новия проектобюджет. Едва по-късно, след изготвяне на макроикономическата рамката от МФ и одобряването й от МС, те ще имат възможността и задължението да актуализират бюджетните си прогнози в съответствие с утвърдената от МС макроикономическа рамка.

Така предлаганото и частично реализирано през последните две години удължаване на срока и продължителността на бюджетния цикъл ще позволи проектът на Закона за държавния бюджет и законите за останалите публични бюджети:

- да се подготвят и внасят в Народното събрание по рано – примерно през третата седмица на септември; да се обсъжда в комисиите и пленарната зала на НС по-дълго и по-задълбочено; и да се одобряват от НС до края на ноември на предходната бюджетна година;

• 
  до 31 декември на предходната бюджетна година ПРБК да разработват детайлните си бюджети на основата на одобрения от НС бюджет за предстоящата бюджетна година;
  

С тези предложения за промени се постига необходимото удължаване срока на валидност на политическите решения; по-добро и задълбочено обсъждане и качество на бюджетните предложения от страна на ПРБК и комисиите в НС; възможност за по-голяма публичност и по-широко обсъждане с участието на структури на гражданското общество и широката общественост.

По-голяма прозрачност на бюджетните документи
Досегашният начин за представяне на бюджета (периода 1990–2004) не позволяваше на преобладаващата част от народните представители, граждански организации, профсъюзи, както и на широката общественост да анализират и вярно да определят неговите приоритети, конкретни цели и очаквани резултати. Могат да се отбележат две основни причини за това:

1) късното предоставяне на информацията по макроикономическата рамка, подготовката и проекта на държавния бюджет на народните представители, социалните партньори и широката общественост;

2) съществуващият начин на представяне на материалите, който не позволява на неспециалисти ясно да идентифицират основните цели и приоритети на правителствената политика, очакваните социални ефекти и напредък в решаването на социалните проблеми.

Необходима е промяна в начина на представянето на документи, която да позволи ясно и достъпно разбиране и евентуална подкрепа на бюджетната политика и нейните приоритети, планираните и очакваните икономически, социални и др. ефекти; планираната и очаквана ефективност и ефикасност на бюджетните разходи. Ясното и достъпно представяне на бюджета и бюджетните политики се определя като необходимо условие за повишаване на качеството на дебата по бюджета и за постигане на политическо съгласие относно фискалната политика. То е необходимо и за гарантиране на широк дебат и обществена подкрепа на фискалната политика и нейните приоритети от НПО и обществеността.

Пилотен вариант на такъв нов формат на бюджетните документи е разработен и представен в публикуваните в интернет страницата на МФ “Указания за подготовката на изискваната информация съгласно Решение № 70 на МФ от 2 февруари 2004 г. за бюджетната процедура за 2005 г.”.

Финансовата децентрализация на общинските бюджети – важна част от бюджетната реформа
Съществена част на бюджетната реформа и оптимизацията на процесите на бюджетирането в рамките на консолидираната бюджетна програма е финансовата децентрализация, засягаща финансовите взаимоотношения между държавата и общините, т.е. между държавния и общинските (местните) бюджети. Принципно нейното съдържание е същото като съдържанието на финансовата децентрализация в рамките на държавния бюджет и се свежда до преразпределение и уточняване на задълженията, отговорностите и финансовите ресурси между правителството и общините.

Необходимостта от финансова децентрализация е свързана с прилагането на принципа на субсидиарността (проблемите да се решават на възможно най-ниското ниво, за постигане на по-голяма експедитивност и ефективност и за намаляване на бюрокрацията) и с възможността им да осигурят възможно най-ефективно разпределение на съответния финансов ресурс и възможно най-висока ефикасност на неговото разходване.

В контекста на присъединяването на България към ЕС, през последните няколко години и най-вече през 2003 г. правителството предприе редица стъпки в тази насока, съобразени с изискванията на Европейската харта за местно самоуправление, ратифицирана от българското правителство през 1995 г. Основните резултати могат да се обобщят и сведат до постигнатото, нормативно уредено и практически прилагано:

!ясно разграничаване и определение на чисто общинските (собствени) от делегираните на общините държавни функции в сферата на здравеопазването, образованието, социалното подпомагане и др.;

!изградените и утвърдени финансови нормативи за издръжка на делегираните на общините държавни функции;

!стопроцентно финансиране на делегираните на общините държавни функции чрез преотстъпени държавни приходи, общи или целеви субсидии;

!по-обосновано от преди разделяне на общините на такива, които са на вноска в държавния бюджет и такива, които в една или друга степен са на държавна субсидия.
Към първата подгрупа спадат общини със силно развита икономика и стабилни финанси; към втората – със слабо развита икономика, чиито собствени приходи са недостатъчни за издръжка на една или друга част от собствените общински дейности и функции.

Макар и напреднал, процесът на децентрализацията на общинските бюджети все още не е окончателно завършен. Редица въпроси остават нерешени или решени отчасти. Например, все още не е решен въпроса за включване на капиталовата компонента в разработените и прилагани през 2003 и 2004 г. финансови стандарти за издръжка на делегираните от държавата функции на общините в областта на образование и здравеопазване; все още въпросните стандарти не отчитат различията в климатичните условия, типа на общината, вида на използваните горива и др.

Осъществената в основни линии финансова децентрализация е едновременно условие и фактор за повишена роля в борбата с негативни обществени явления пряко на общините и възможност за по-активно участие на структурите на гражданското общество в планирането, разпределението и разходването на средствата по общинските бюджети в тази насока. В този смисъл финансовата децентрализация изправя общините (общинските съвети и администрации) и структурите на гражданското общество пред нови предизвикателства за внедряване и по-широко използване на програмния подход и чрез него – постигането на значително по-обосновано разпределение и по-ефикасно разходване на общинския финансов ресурс.

Поглед към бюджетирането на местно ниво

! Общината разполага със самостоятелен бюджет (отделен от републиканския) – той е самостоятелна финансова сметка за приходите и разходите за една бюджетна година. Последната съвпада с календарната година.

! С общинския бюджет се определят и осигуряват парични средства за финансово обезпечаване на местни и делегирани от държавата дейности⁴. Размерът на тези средства по общини се определя със закона за държавния бюджет за съответната година.

! Общината изразходва финансирането за местните и делегираните от държавата дейности в интерес на гражданите и при спазване принципите на законосъобразност, целесъобразност, ефективност, ефикасност и публичност⁵ (чл. 4, ал.2).

! Общинският бюджет е публичен и подлежи на контрол от страна на местната общност – т.е. от гражданите и юридическите лица на територията на общината.

Той се състои от приходна и разходна част.

ПРИХОДНА ЧАСТ НА ОБЩИНСКИЯ БЮДЖЕТ
Кои са източниците на приходи на българските общини?

Собствени приходи на общината: Приходи от данъци и такси	Привлечени средства	Държавни трансфери
данъчни приходи	банкови заеми	субсидии6
данък върху недвижими имоти	безлихвени заеми от държавния бюджет	общи субсидии
данък върху общия доход	Други	целеви субсидии
данък върху наследствата		субвенции
данък върху превозните средства		финансова помощ, отпускана целево от бюджета, под определени условия.
неданъчни приходи
местни такси (за битови отпадъци, административни, технически и др. услуги)
глоби и имуществени санкции
приходи от предоставяне на концесии
лихви
заеми и други приходи.

РАЗХОДНА ЧАСТ НА ОБЩИНСКИЯ БЮДЖЕТ

Приходите на общината се използват за покриване на разходите, предвидени в приетия бюджета. Тук ще изброим някои от основните разходи за:

• 
  Социални, здравни, образователни, културни услуги и дейности;
  
• 
  Опазване на околната среда;
  
• 
  Устройство и развитие на територията на общината, благоустройствени дейности;
  
• 
  Защита на гражданите на общината от бедствия и аварии;
  
• 
  Подпомагане на предприятия за дейности, свързани с потребностите на населението и общината;
  
• 
  Погасяване на заеми;
  
• 
  Вноски в републиканския бюджет;
  
• 
  Дейности по опазване на обществения ред и на собствеността на гражданите;
  
• 
  Административно и техническо обслужване на населението, а също и информационно осигуряване и набиране на статистическа информация;
  
• 
  Други.
  

СЪСТАВЯНЕ И ПРИЕМАНЕ НА ОБЩИНСКИЯ БЮДЖЕТ

Проектобюджетът на общината се съставя на основата на:

• 
  приетите от общинския съвет стратегия, прогнози за развитие на общината и общинския план за развитие;
  
• 
  предложенията на местната общност чрез консултации, срещи и публични обсъждания;
  
• 
  предложенията на кметовете на кметствата и районите, кметските наместници и ръководителите на бюджетните звена;
  
• 
  задълженията по национални и регионални програми и проекти.
  

Съставянето и приемането на бюджета на общината преминава през следните етапи:

І етап	Съставяне на проекта на общинския бюджет - организира се от кмета на общината със съдействието на кметовете на кметствата и на районите.
ІІ етап	Представяне в Министерство на финансите на прогноза за размера на собствените приходи и местните разходи, както и предложение за размера на целевата субсидия от централния бюджет за капиталови разходи – отговорност на кмета на общината.
ІІІ етап	Съставяне на проекта на бюджета от кмета.
ІV етап	Публично обсъждане на проектобюджета на местната общност
V етап	Внасяне в общинския съвет на проектобюджета от кмета, след приемането на закона за държавния бюджет на Република България за съответната година.

Кметът оповестява в местните медии датата на обсъждането най-малко 7 дни предварително. То се провежда по ред, определен от общинския съвет. За постъпилите предложения се съставя протокол, който се прилага като неразделна част на проекта на бюджет при внасянето му от кмета на общината за разглеждане от общинския съвет. В хода на това обсъждане е възможно да бъдат внесени корекции в проектобюджета, при условие че предложенията са добре обосновани.

VІ етап	Разглеждане на проекта на бюджет в комисиите към общинския съвет и издаване на становища по него.
VІІ етап	Приемане на бюджета от Общинския съвет в срок до 45 дни от приемането на Закона за държавния бюджет на Република България
VІІІ етап	Разпределение на общинския бюджет по месеци и утвърждаване от кмета на общината.
ІХ етап	Представяне на общинския бюджет в областните поделения на Сметната палата и в Министерството на финансите в срок до един месец след приемането му от общинския съвет.

При възникване на неотложни и непредвидени разходи, Законът за общинските бюджети предвижда възможност за създаване на финансов резерв за делегираните от държавата дейности и за местни дейности (в размер, определен от общинския съвет).
Как протича изпълнението на общинския бюджет?

• 
  Изпълнението на общинския бюджет започва от 1 януари и приключва на 31 декември. То се организира от кмета на общината чрез кметовете на кметства, райони и чрез ръководителите на бюджетни звена.
  
• 
  Кметът внася в общинския съвет информация за текущото изпълнение на бюджета за първото полугодие. Съгласно закона той трябва периодично да информира гражданите за изпълнението на бюджета.
  

При възникване на временен недостиг на средства за финансиране на местните дейности, по решение на общинския съвет е възможно осигуряването на заеми от:

• 
  извънбюджетни средства и фондове на общината;
  
• 
  банки и други финансови институции;
  
• 
  други източници.
  

При приемането на бюджета на общината или в процеса на неговото изпълнение общинският съвет може да оправомощи кмета на общината, при възникване на неотложни и доказани потребности през бюджетната година и при спазване на общия размер на бюджета, да:

!!! изменя размера на бюджетните кредити за различните видове разходи в обема на общите разходи на една бюджетна дейност (без средствата за заплати, осигурителни вноски и стипендии в частта за делегираните от държавата дейности);

!!! прехвърля бюджетни кредити за различни видове разходи в една дейност или от една дейност в друга в границите на една бюджетна група, без да изменя общия размер в частта за местните дейности;

!!! се разпорежда с резервния бюджетен кредит.

Кметът на общината като първостепенен разпоредител с бюджетни кредити със заповед определя правата и отговорностите на разпоредителите с бюджетни кредити от втора и трета степен.

ОТЧИТАНЕ НА ОБЩИНСКИЯ БЮДЖЕТ

І етап	Общините представят периодични и годишни отчети за изпълнението на бюджета, както и допълнителна информация по форми, съдържание и срокове, определени от съответните органи.
ІІ етап	Сметната палата приема и заверява годишния отчет за изпълнението на общинския бюджет и го представя в Министерството на финансите.
ІІІ етап	Кметът на общината изготвя и представя годишния отчет за изпълнението и приключването на общинския бюджет за публично обсъждане от местната общност.
ІV етап	Оповестяване датата на обсъждането най-малко 7 дни предварително в местните медии.
V етап	Провеждане на публичното обсъждане.

Кметът е отговорен за изграждането и функционирането на системите за финансово управление и контрол в общината при спазване на принципите на законосъобразност, целесъобразност, ефективност, ефикасност и публичност.

Застъпничество за разпределение на бюджета

След представянето на компонентите на държавния и общински бюджет, както и бюджетния цикъл и отговорните институции следващите няколко страници са посветени на интегрирането на това познание в застъпническа стратегия.

1. Анализ на бюджета (общински, държавен), чиито фокус е разходването на средства за определени пера за определен период от време – последната една година, последните две или три години. Това би могло да бъде перо образование или пък здравеопазване на национално ниво, както и екология, права на човека и т.н.

2. Дефиниране на нашите аргументи. Представяне на достоверни данни и цифри.

3. Планиране на кампанията за разпределение на средства от бюджета. Избор на точното време. Топография на властта.

4.Организиране на граждански коалиции и мрежи.

5.Въздействие чрез медиите.

6. Лобиране

7. Диалог и преговори с властимащите

8. Организиране на гражданска група за мониторинг на процеса на разходването на държавния /общински бюджет.

9. Оценка на резултатите на кампанията

! Първата необходима стъпка е анализа на бюджета – както и събиране на информация, разшифроването на данните – необходимо е те да станат достъпни за по-широка аудитория и да бъдат използвани за въвличането на различни групи – граждани в подобна кампания.
! Трябва да имаме силни аргументи. Аргументите ни трябва да са два типа – за специалисти и за неспециалисти. Например: наблюдава ли сме какви са тенденциите в сектор образование, както и правителствената програма - за да построим своите аргументи за специалисти трябва да направим сравнения и анализи в краткосрочен и дългосрочен вариант, както и евентуална прогноза. За тази цел можем да използваме следната таблица:

година компоненти	2003	2004	2005
Население
% инфлация
% безработица
брутен вътрешен продукт
перо (от бюджета)

! Планирането на една застъпническа кампания за участие в разпределението на бюджета зависи от бюджетния цикъл, в рамките на който държавата или общината формират финансовите предложения.
Процесът на бюджетиране има четири фази:

Фаза	Съдържание
Фаза на планиране	Включва макро икономически анализ и очертаване на основните приоритети. Тази фаза обикновено не е публична.
Законодателна фаза	Проекто-предложението се обсъжда в комисии и подкомисии. Правят се поправки, дискутира се и се приема чрез гласуване.
Фаза на прилагане	Това е фазата, в която се осъществява приетият бюджет. Той се разходва във всеки един ден от годината.
Фаза на финансова отчетност	Отчитане на разходваните средства по сектори (министерства).

В рамките на всяка фаза участват различни актьори. Застъпниците трябва да идентифицират точно най-важните актьори и да преценят в коя фаза да се включат и да лобират за своите интереси.

Друг важен въпрос е кога и как да поканим медиите и как да опростим дебата за разпределение на бюджета? Нашето послание трябва да се основава на принципите на прозрачност и отговорност от страна на отговорните институции/лица, както и правото на гражданите за достъп до информация.

Всички публикации, които правим трябва да бъдат организирани на две нива експертно и общо популярна – опростено. Експертни мнения трябва да включват конкретика и строго експертен език, който да бъде разбираем за една част от аудиторията. Второто ниво на медийни изяви трябва да съдържа цифри, последвани от обяснения, графики под формата на кръг, разделен на сектори с процентно съотношение – разбираеми за широк кръг аудитория, както и прогнози (пример – какво ще се случи ако правителството намали рязко средствата за образование?). Подобни изявления привличат широк кръг поддръжници.

Етапът на наблюдение на разходването на публични средства е изключително важен от гледна точка на формиране на нашите аргументи и оказване на въздействие върху процесът на вземане на политически решения.

Три са основните акценти на този тип кампании - анализът и планирането и лобирането.

Разбира се, както във всяка друга застъпническа кампания е необходимо да направим оценка на действията си. Застъпничеството за разпределение на бюджета също е кръгов процес, който започнал веднъж не трябва да спира. На практика анализът на определено перо черпи информация от мониторинга върху разходването на средства по това перо. Огласяването в медиите на резултатите от нашата кампания, анализите и прогнози, както и предизвикването на широк дебат относно заложените приоритети в рамките на правителствената или общинската програма, е правото и силата, която организираните групи граждани имат. Известно е, че правителството/общината имат мандат за формирането и разходването на бюджет респективно на общинско и държавно равнище, “гражданският одит” или budget advocacy е заявката на гражданите за споделянето на този мандат.

Въпреки, че темата е относително нова и непозната първите стъпки вече са направени и от други наши колеги в гражданския сектор. Асоциация ”Болкан Асист”, стартира през 2004 г. с обучителни инициативи в тази област на общинско ниво. Първенци в това отношение са и някои джендър организации в България. Трябва разбира се, да извървим още доста път в тази посока, защото застъпничеството за разпределението на бюджета не е просто само един американски модел.

1 Вж. “A Citizen’s Guide to the Budget”, Katarina Ott, Zagreb, 2000, p. 9

2 Първостепенните разпоредители с бюджетни кредити (ПРБК) се определят със закон или с акт на Министерския съвет (МС). Разпоредители с бюджетни кредити от по-ниска степен се определят от министъра на финансите, когато това произтича от закон. Съставянето, приемането, изпълнението и отчитането на държавния бюджет на Република България, включително взаимоотношенията му с общинските и останалите публични бюджети, се урежда със Закона за устройството на държавния бюджет.

* При разработването на тази точка е използвано в резюме основното съдържание на “Предварителни указания за идентифициране и формулиране н целите на програмите, съставляващи структурата на програмен бюджет”, публикувани в интернет страницата на МФ: www3.minfin.bg/htm/index-bg.php в категория “Бюджет”.

3 Д-р Димитър Нинов “Методология на формиране на държавния, общинските и останалите публични бюджети в Република България, тяхното анализиране и оценяване” – аналитичен доклад, изготвен в периода август – октомври 2004.

* Тази точка предава със съкращения основното съдържание на служебния материал на МФ “Оптимизация на бюджетния цикъл в България” (вж. www.minfin.government.bg)

4 „Делегирани от държавата дейности" са дейностите по предоставяне на държавни публични услуги, до които населението следва да има осигурен равностоен достъп – съгласно Закона за общинските бюджети.

5 ЗАКОН за общинските бюджети, ДВ, бр. 107 от 2003 г

6 В конкретни случаи за придобиване на дълготрайни материални активи, или за изпълнение на проекти с национално значение

Каталог: fls
fls -> Доклад по чл. 40, ал. 2 от зюлнц I. Съществени дейности
fls -> Национална баскетболна лига софия, ул „Александър Жендов”
fls -> Национална баскетболна лига

Изтегляне 475.5 Kb.

Сподели с приятели: