Становище на пп герб по проектозакона за културното наследство, внесен в 40-тото народно събрание 25. 07. 2008 Г

Културното наследство е сред обществените теми с голяма значимост и същевременно сред най-пренебрегваните от държавата. След 1989г. то бе изоставено на произвола на съдбата, а системата за неговото опазване бе постепенно разградена. Стигна се до парадокси като този у нас да действа Закон за паметниците на културата от 1969г., който не отговаря на конституционните реалности и обществените потребности в началото на ХХІ век от една страна и на международните норми и практики от друга. Близо две десетилетия държавата не полага необходимите грижи за опазването на движимито и недвижимото наследство, а хиляди археологически обекти станаха плячка на организираната престъпност. България се превърна в един от основните „донори” на културни ценности, сочена е в доклад на Холандското председателство на ЕС от 2004г. като основен източник на нелегален трафик на антики в Европа. Зад граница бяха изнесени уникални съкровища като Византийското сребърно съкровище от Пазарджик, а цели римски градове като Рациария, достойни за паметници на ЮНЕСКО, бяха завинаги изличени от картата на България.

Приемането на нов закон за Културното наследство се оказа невъзможна задача за няколко правителства и народни събрания. Въпреки изработените подробни проектозакони, някои приети на първо четене, нов закон така и не бе приет, което до голяма степен възпрепятства и реформирането на културното ни наследство, неговото спасяване.

В този смисъл ПП ГЕРБ счита, че е особено важно и належащо да се изработи и приеме изцяло нов закон за културното наследство, който да нормализира обществените отношения в този сектор и да реши съществуващите проблеми. Похвално е, че нуждата от такъв закон е призната открито от 40-тото народно събрание и по-специално от Комисията по култура в него. Същевременно трябва да бъде ясно заявено, че България се нуждае не от какъв да е, а от качествен и работещ закон за културното наследство. Той следва да предложи работещи механизми и да формира нов тип обществени отношения в този сектор, да реформира съществуващата институционална рамка, да въведе в националното законодателство изискванията на международните конвенции и да се съобрази с регламентите и директивите на ЕС. Само такъв закон би допринесъл наистина за опазването на Българското културно наследство.

Предложеният от комисията по култура проектозакон бе внимателно анализиран от експертната комисия по култура на ПП ГЕРБ, осъществени бяха и консултации с международни експерти в областта на културното наследство, за да се преценят по-обективно силните и слабите страни на проекта. Заключенията и коментарите, направени от експертите на ПП ГЕРБ са следните:

І.Проектозаконът е написан без да отговаря на конкретна съществуваща управленска програма. Законът би трябвало да се явява инструмент за постигане на вече формулирани цели, да отговаря на ясна визия, да следва управленски приоритети. Подобна програма в сферата на културното наследство не е изградена от настоящото правителство и в този смисъл не е ясно на какви приоритети и каква визия отговаря настоящия законопроект.

ІІ.Проектът предвижда, че „Министерският съвет приема стратегия за управление и опазване на културното наследство” /чл.12,2/. Тази формула е неприемлива и крие в себе си груба политическа манипулация – политиката на едно правителство в дадена област ще се определя от предходното. В случая правителството на тройната коалиция ще трябва в последните си месеци да приема управленска стратегия, която не е приело през целия си мандат до момента, и която ще трябва да се изпълнява от следващото правителство. Подобна недемократична практика не съществува в никоя европейска държава и противоречи на отправените препоръки от различни европейски експерти „законът да следва управленската визия”.

ІІІ. Предложените дефиниции на ключови понятия в проекта на Комисията по култура противоречат на Европейските конвенции, влизат в противоречие с определенията, вслючени в Регламент 3911/92 на ЕС и Директива 93/7, съдържат в себе си фатални слабости, които приложени ще доведат директно до разграбване и унищожаване на културното ни наследство.

Като пример могат да бъдат посочени чл.2, ал.1 – дефиницията за културно наследство на закона, която изключва категорията „симбиоза от останки от човешката дейност с природата”. Това изключване застрашава огромен брой културни ценности у нас, които представляват именно съчетание на човешката дейност с природата – например скални манастири, съчетание от природен и археологически резерват /каквито са много от българските резервати/ и мн.др., като не позволява интегрираното опазване на природни и културни забележителности. Буди недоумение отсъствието от това главно за закона определение на понятията „Културна идентичност” и „Национална идентичност”. Очевидно авторите на проекта не схващат културното наследство като фактор за формирането на културната и национална идентичност на Република България.

Дефектен и със сериозни слабости е и чл.7 от проекта, дефиниращ понятието „културна ценност”. Напълно е изключено пазарното /икономическото/ значение на културните ценности, а в ХХІ век на културните ценности се гледа в Европейските общества като на ценен ресурс и елемент от устойчивото развитие. Чл.7 ал.2, освен, че противоречи на дефинициите от международните конвенции, влиза в противоречие и с категориите на Европейския регламент 3911/92, нещо недопустимо за държава-член на ЕС, поела задължение да спазва европейското законодателство. Не е ясно по какви причини монети след 1800г. не са определени културни ценности при условие, че например монетната циркулация на ІІІтото българско царство е от огромен научен, пазарен и колекционерски интерес и дава ценни сведения за развитието на българското общество в края на ХІХ и началото на ХХ век.

В чл.7 ал. 3 е посочено, че т.нар. „масов материал” не представлява културна ценност. Отнесено към масовия материал от археологическите разкопки това определение влиза в противоречие с категориите на Европейския регламент 3911/92, Европейската конвенция за опазване на археологическото наследство и други регламенти. Масовият материал от археологическите разкопки е ценен източник на научна информация и неговото изключване от обхвата на проектозакона показва тоталната научна некомпетентност на някои от авторите му или тяхната недобросъвестност, тъй като подобен „масов материал” е често плячка на иманяри и други недобросъвестни лица.

В чл.7 ал.4 се съдържа друго неприемливо определение – че не са културни ценности произведенията на автори, които са живи, или при които не са минали 70г. от смъртта им. Това определение противоречи на категориите на Европейския регламент 3911/92 и създава директната предпоставка за безконтролен износ на безценни шедьоври на българското изобразително изкуство, като творбите на т.нар. „съвременни класици”, работили в първата половина и до средата на ХХ век. Може би за авторите на проекта творбите на Златю Бояджиев, Цанко Лавренов, Илия Бешков и много други не представлява „културна ценност”, но това не е така за българското общество. Това очевидно разминаване на обществените потребности с идеите на комисията поставя въпроса чии интереси обслужват предложените текстове, а отговорът е ясен – на лица, желаещи да продават и изнасят безконтролно зад граница българските класици, лишавайки по този начин България от важна част от културната й идентичност. Изнесени по този начин шедьоври няма да могат да се издирват от българската държава, тъй като според предложения проект „не представляват културна ценност”.

Буди недоумение и характерът на чл.9 от проекта - по отношение на недвижимото наследство. Вместо да се използват отличните дефиниции, предложени от двете Европейски конвенции – за архитектурното и за археологическото наследство, е предложена авторова дефиниция със съмнителни достойнства. Основният й елемент е, че недвижимо наследство са ценности, трайно закрепени към земята. Подобна дефиниция, в комбинация с отсъствието на друга специална дефиниция, поставя в изключителен риск археологическото наследство, тъй като много малко от откриваните археологически структури са трайно прикрепени към земята. В хода на бъдещи съдебни процеси недобросъвестни лица ще могат да доказват, че незаконно открити и откраднати от тях антични колони, капители и други архитектурни елементи не представляват недвижимо наследство.

ІV. Предвидената от проектозакона институционална рамка се очертава като противоречива, съдържаща конфликти на интереси и редица сериозни недостатъци.

Прави впечатление също така, че Министърът на културата е лишен от специфичната за него обща компетентност по отношение на културното наследство. Липсата на подобен текст, в съчетание с конкретните му задължения, крие рискове, тъй като няма как един закон да изброява всички възможни хипотези, които биха възникнали по опазването на наследството. Неясно и непълно са записани и задълженията на местните власти, не са очертани техните права и в по-широк смисъл местната власт е лишена от добър регламент, който да прецизира ясно нейното участие в опазването на културното наследство. Не са заложени нужните принципи за децентрализация на определени отговорности по отношение на опазването.

Законът изрично и подробно регламентира две институции – Национален институт за паметниците на културата и АИМ при БАН. Очевидно е, че това е груба грешка и липса на ясна визия, тъй като не са регламентирани останалите важни институции – Националния исторически музей, Националната художествена галерия, Етнографския институт и др.

Съществуването на НИПК днес само по себе си е правен и административен проблем, тъй като научен институт е превърнат в държавна администрация без да се слее с Министерството на културата, запазвайки пълна оперативна и експертна самостоятелност и действайки в условията на конфликти на интереси на всяко равнище. Настоящият закон, вместо да адресира този проблем и огромния конфликт на интереси, известен на широката общественост у нас и придобил в последните години грандиозни измерения, „бетонира” съществуващото положение. Налага се задаването на въпроса „Кое е успешното в модела НИПК, за да се иска неговото запазване и разширяване?”. На този въпрос проектът не дава ясен отговор, а предполагаемото авторство на определени текстове единствено обяснява техния противоречив характер. Особена тревога буди чл.66 от проекта, в който на директора на НИПК му се дава право сам да взема решение за „премахване на недвижима културна ценност”. Това той прави на база на становище от своите подчинени, на практика самостоятелно, тъй като би могъл да внуши каквото желае становище у пряко зависими от него лица. По този начин се развързват ръцете на недобросъвестни служители да разрушават безконтролно културното наследство, създават се нови мощни корупционни практики.

Проблеми са налице и при регламентирането на функцията на Археологическия институт с музей, който е част от БАН и в този смисъл е с принципал Министъра на образованието, а с ръководител – Председателя на БАН. Законопроектът не адресира този проблем и очевидно е, че авторите му не схващат трудностите, които предизвиква това двойно подчинение.

Законът не адресира ясно и не регламентира и въпроса с публичния достъп до информация за културното наследство, воденето на съответните регистри и организирането на един цялостен общ регистър на наследството под управлението на Министъра на културата. В този смисъл законът съхранява съществуващото статукво, което е поредния пример за недобре обмислен подход, задълбочаващ вече съществуващите проблеми.

V. Предложеният проект предвижда, в чл.140 ал.2, обявяването на „движимите и недвижими археологически културни ценности” за публична държавна собственост. Според авторите това доближавало българското законодателство към правните системи на най-богатите на археологически културни ценности страни. Този текст /чл.140, ал.3/ е в пряко противоречие с друг текст от самия закон – а именно с чл.2 ал.3, в който се предвижда, че културните ценности могат да бъдат и общинска, и частна собственост.
Такъв подход – обявяването на всички археологически ценности за публична държавна собственост – не е предвиден в Конституцията на Република България. Твърдението на авторите, че прилагайки именно този подход държавата „изпълнява публично-правното си задължение по чл. 23, изр. второ от Конституцията” по същество представлява опит да се тълкуват и развиват конституционните текстове с текстове в закон, което е недопустимо. Не става ясно как авторите на проекта достигат до извода, че текстът в Конституцията, че държавата „...се грижи за опазване на националното историческо и културно наследство” води към извода, че археологическото наследство може да бъде единствено публична държавна собственост.

Прилагането на такъв подход представлява един вид национализация, тъй като в сега действащата нормативна рамка не е изрично забранено на частни лица да придобиват археологически ценности. Тази „национализация” ще обхване значителен брой граждани, една част от които са регистрирали своята собственост по сега действащите законови изисквания. Такова действие може да бъде прието единствено и само след мащабни обществени обсъждания и обмисляне на последствията от него.

Стремежът на авторите на проекта да създадат по отношение на определени категории културно наследство режим res extra commercium (на вещи извън оборота) донякъде намира опора в определени постановки на международните актове. Същевременно начинът, по който е избрано да се осъществи това не отговаря на съвременните модели за управление и на потребностите на обществото. Подобен режим би могъл да се постигне много по-ефективно и чрез ограничаване на придобиването на определени предмети вътре в страната, ограничаването или контролирането на търговията и ограничаването на износа на определени категории.

Ограничаването на оборота на определени предмети с цел тяхното опазване не означава непременно тяхното отчуждаване в полза на държавата и би могло да се постигне и с други инструменти. В тази връзка не е вярно твърдението на авторите на проекта, че подобен на предлагания подход е избран в държави като Италия, Испания, Гърция. Създаването на ограничителните режими в тези държави е станало или много отдавна /като в Италия/ при други обществени условия, или на база на особено рестриктивен модел на управление /Гърция/, или е осъществено посредством различни от предлаганите инструменти /Испания/.

Буди недоумение и определянето в § 5 на проекта за закон на тримесечен срок за регистриране на движми археологически ценности. Този срок е изключително кратък и дори и да допуснем, че една част от лицата, които пожелаят да регистрират ценности го направят, няма да има фактическа възможност тази регистрация да се осъществи, тъй като музеите не разполагат с необходимия човешки ресурс. Съвсем наскоро бяха осъществени и нови съкращения в музейната система, която и без това е поставена на колене от няколко поредни правителства с най-ниските заплати в обществения сектор.

Отсега е ясно, че огромната част от лицата няма да се регистрират, както не го правят и по настоящем, в по-свободни за тях условия. Може да се очаква подобен рестриктивен подход да стимулира незаконния износ на културни ценности, облекчен от свободния режим на преминаване към Гърция и Румъния.

VІ. Въпреки претенцията му да бъде консервативен, предлаганият проект предвижда незначителни наказания за лицата, извършили различни нарушения на разпоредбите на закона. Не се предвижда конституирането на държавата като частен ищец в случаи от особен обществен интерес, каквато позитивна практика съществува в редица държави. Лица биха могли да разрушат или изнесат ценности оценени за милиони лева, и да бъдат санкционирани с незначителни суми.
Особено ниски са санкциите за длъжностните лица. Буди недоумение идеята за премахването на ключовия чл.14 от ЗПКМ, който понастоящем позволява да се отнемат укрити паметници на културата в хода на наказателното производство. В проекта се предвижда единствено отнемане по административен ред, което в съчетание с ниския капацитет на Министерството на културата и слабости на издаваните актове означава, че има реална опасност уникални културни ценности да бъдат безвъзвратно загубени за обществения оборот.

Не е видно и от предложените текстове авторите на проекта да предвиждат изменения в съответните текстове на НК, което е логично, ако ще се създават нови и по-ефективни модели за опазването на наследството.

VІІ. Не се предвиждат в предложения проект публично-частни партньорства в сферата на културното наследство. Този модел се явява по-перспективен от концесията и има множество плюсове, като например възможността за включване на множество обществени и частни партньри. Публично-частните партньорства намират опора и в текстовете на сега действащия Закон за закрила и развитие на културата, в частта за създаването на културни институти със смесено участие.

Същевременно предвиденият в настоящия проектозакон модел за концесиране е изначално дефектен, тъй като изключва автоматично точно тези обекти, които са привлекателни за бъдещите концесионери – обектите от национално значение. Именно те са приоритетни за туризма. Концесионният интерес към обекти „Местно значение” е незначителен и няма да нарастне. Дефектен е и текстът, който предвижда да се концесират само напълно проучени обекти – чл.80,т.2. Очевидно на авторите на проекта не им е известно, че 100% проучен обект няма и че дори консервационно-реставрационната дейност може да има характер на проучвания. Нецелесъобразен е и текстът, забраняващ концесирането на музейни сгради и комплекси, тъй като лишава някои от малките музеи в страната от възможността да бъдат спасени и развити от частни партньори.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Предложеният проект за Закон за културното наследство е неприемлив, не отговаря на обществените очаквания, не е синхронизиран с европейските и международни правни инструменти, не адресира съществуващите проблеми и не предлага ефективни модели за тяхното решаване. Проектът съдържа в себе си множество противоречия, недомислици, залага конфликти на интереси и възможности за корупционни схеми. Правно-нормативните достойнства на проекта са съмнителни, създава се впечатлението, че цели наредби от действащото законодателство са преписани в текста на проекта. Четенето и анализа на текстовете показват, че голяма част от тях са писани от хора, които не познават проблемите на българското културно наследство, не са запознати и със световните и европейски модели. Проектът е небалансиран и игнорира определени области за сметка на други. Напълно са пренебрегнати ключови теми като тези за нематериалното наследство и живите човешки съкровища – залегнали в ратифицирани от България международни инструменти.

Проектът като цяло издава липса на ясна управленска визия и капацитет за изготвянето на качествен закон за културното наследство.