Децентрализацията в българия: обща оценка и препоръки проф. Херман Кореа Диаз1

България все още се намира по средата на двоен процес на преход: от силно авторитарен режим към демократичен режим и от икономическа система със силна интервенция и преобладаваща роля на държавата към пазарна икономика. Освен това страната току що започна да излиза от дълбока икономическа и политическа криза, чиято кулминация бе през 1997 г., когато настъпиха дълбоки социални и политически промени.

Оттогава бяха реализирани важни инициативи и в двете сфери, характеризиращи се със значителен напредък. Икономиката преминава през процес на стабилизация и макроикономическите параметри показват постоянно подобрение. Що се отнася до административната реформа и децентрализацията на държавата, бяха приети и влязоха в сила редица закони, свързани предимно с развитието на децентрализирана общинска система, въпреки някои несъгласуваности и недостатъци.

Независимо от това, поради продължилия десетилетия комунистически режим страната трябваше да плати висока цена в икономическата, социалната, политическата, човешката и екологичната области. Съгласно Доклада за развитие на България /Доклад ЧР/ “няма друга страна в комунистическа Европа, където съветският експеримент да е бил прилаган с такъв последователен и ревностен фанатизъм. В период от няколко десетилетия всички сфери на обществения живот бяха поразени от прилагането на съветските стандарти”. Същевременно България бе сред безкритичните последователи на съветския режим, практически без дисидентско движение през 45-годишния период на съществуване на този режим. “Опити за съпротива срещу съветския режим или не съществуваха, или се свеждаха до вътрешнопартийни борби за влияние”.

Ето защо, “през 1989 г. интелектуалният елит и бъдещият политически елит не бяха подготвени да обсъждат проблемите, които са характерни за по-развитите демокрации. Освен това, частната собственост и възможностите за частна инициатива бяха унищожени до степен, която бе непозната за останалите комунистически страни. Същото важеше и за степента, до която интелектуалният елит бе интегриран в режима, а след това неутрализиран като потенциален носител на критични атаки срещу системата и на рационални политически дебати след нейното разпадане. През 1989 г. в България липсваше един от основните фактори за стабилна демокрация: широк обществен дебат, чрез който да се подложат на анализ различните идеи, проекти, възгледи и програми за обществен просперитет”. В този контекст бе необходимо известно време, за да се достигне до важния извод, че един от съществените проблеми на страната е свързан с начина на управление, т.е. че е необходимо да се извърши съществена реформа в публичния сектор като цяло.

По-нататък в Доклада за ЧР е посочено следното: “ Така развитието на общите условия за демократизация премина през 2 етапа:

През 1989 г. и 1990 г. българският партиен елит и неговата репресивна машина бяха лишени от власт, като бе премахната и съответната клауза в Конституцията. …. С това обаче, публичното пространство не бе прочистено от силите, които пречеха на създаването на условията за истинска демокрация, обхващаща не само формалните законно установени структури, но също така и социалните слоеве в цялата им дълбочина. Но извън формалните институционални структури продължаваше да съществува една реалност, в която митовете, суеверията, страховете и инерцията пречеха на функционирането и използването на тези структури”.

Следващата съществена стъпка бе направена през зимата на 1997 г. Терминът “демокрация” доби по-дълбок смисъл, тъй като в обхвата му бяха включени не само формалните институионални механизми, но също така и животът в самата обществена сфера. Макар и закъсняла, през 1997 г. идеята за “доброто управление” се утвърди като основен критерий в обществената оценка на действията на политическите сили.

По време на последните 10-12 години държавата бе свидетел на еволюция в своята роля, институционални структури и връзки с гражданите. В контекста на новата политическа реалност, държавните институции трябваше да придобият нова легитимност. Приемането на Конституцията през 1991 г. имаше положителен ефект върху този процес. Същевременно, при новите икономически условия, редица функции на държавните институции бяха променени, докато други бяха дефинирани наново – например, функциите на Президентството. Като цяло тези промени се извършиха съгласно принципа на “държавата в преход” – установяване на демократични принципи за функционирането на съвременната държава. Една от последиците на този процес се състоеше в това, че промените се извършваха спонтанно и “на парче”, приспособявайки се към реалностите едва след тяхното възникване.

“Наследените институционални и административни структури бяха запазени непроменени. Това доведе до хаос в компетенциите и отговорностите на отделните структури и длъжностни лица. Гражданите продължават да гледат на държавата като институция-покровител, в противоречие с тяхната нова роля като потребители на административни услуги. Парадоксът се състоеше в това, че по своята същност новата администрация трябва да се базира на ролята на индивида като отговорен данъкоплатец, готов да понесе определени тежести, което до днес все още не е станало реалност. … На задълженията на държавата все още се гледа като на константа, нещо дадено – елемент, който е наследен от комунистическия период”. /Доклад ЧР/

Въпросът за ограничените правомощия на институциите може да бъде решен чрез децентрализацията като възможност за засилване на институционалните правомощия и легитимността на институциите. Но все още няма отговор на въпроса до каква степен децентрализацията отговаря на рамката на административната реформа и как реформата ще бъде възприета от тези, към които е насочена. Децентрализацията ще даде възможност да се направи първа стъпка към освобождаване на правителството от някои от неговите ежедневни дейности, като по този начин то ще може да се концентрира върху стратегическите въпроси. Вземането на ежедневните управленски решения се възлага на по-ниско ниво в йерархията. Същевременно, тези структури за ежедневни решения също ще имат свой бюджет и ръководни структури. Това са така наречените децентрализирани структури, които ще бъдат упълномощени да ръководят свои собствени структури и на практика независимо ще осъществяват общата правителствена политика. Структурирането ще помогне и при създаването на хоризонтални връзки между институциите и ще даде яснота по някои въпроси, като например: кои структури ще обслужват гражданите, кой ще взема решения, кой носи отговорност и кои са органите на контрол?

Възелът, който трябва да бъде развързан, за да се осигури успешна кулминация на тристранната задача на българския преход – структурна икономическа реформа, държавна реформа и структурни промени в културата на народа – е свързан с намирането на адекватно решение за необходимостта от нови взаимоотношения между държавата и гражданското общество. Това е с цел да се задоволят двете потребности на гражданите: да имат една “добра държава” /т.е. начин на управление и обществен мениджмънт, който ефективно да осигурява необходимите услуги и средства за задоволяване нуждите на хората/ и да имат пълноценна демокрация с участие на гражданското общество /т.е. политически режим, при който хората – директно или чрез граждански организации на общностите – да имат преобладаваща роля в процеса на вземане на решения, което е свързано с техните възможности в живота и с възможността да постигнат по-добър живот и да създадат по-добра обстановка в съответната общност, район или страна/.

Ако това е основният неразрешен проблем на българския преход, въпросите за държавната административна реформа и за държавната децентрализация са изключително важни и належащи – еднакво важни и тясно свързани с икономическата структурна реформа, с която страната се е ангажирала. Всъщност, последната няма да бъде успешна ако не успеят и гореспоменатите два процеса.

СИТУАЦИЯ ПО ОТНОШЕНИЕ НА ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИЯТА

1. 
   Сред държавните служители в България, като цяло, изглежда няма всестранно и стратегическо разбиране за допълващия характер на връзката между реформата в държавната или обществената администрация и политиката на децентрализация, както и между тези реформи на обществения сектор и структурната икономическа реформа.
   

От друга страна икономическата политика, в ръцете на властите в икономическия сектор и под надзора на валутния борд изглежда, че се провежда донякъде независимо от проблема, свързан с реформирането и децентрализацията на обществената администрация. Още по-лошо – изглежда съществува разбиране, че най-напред следва да се извърши икономическа реформа и едва след достигане на икономическа стабилност и растеж ще има време и ресурси, за да се обърне внимание на приспособяването на обществения сектор към нуждите на процеса на развитие на демократизацията в страната.

Тази скрита идея може да се окаже съвсем погрешна и неадекватна точно за целите, към които се стреми българското правителство, тъй като – както показва международният опит при много на брой подобни ситуации – съществува неизбежна връзка между двата процеса. Това означава, че ако не бъдат направени паралелни промени в структурата, организацията и управлението на държавата, това по-късно ще се превърне в пречка за постигане на целите на икономическата политика – икономическа стабилност и устойчив растеж.

Лидерите на реформите както в икономиките в преход, така и в индустриалните страни установиха, че независимо от това какво количество икономически промени са необходими, целите не могат да бъдат постигнати единствено чрез тях. Реформаторите трябва да са готови да се справят със сложните ситуации както в икономическото, така и в политическото преструктуриране, като в същото време е необходимо да се развиват нови организации и институции, които да подпомагат участието на частния сектор в глобалната икономика. Ето защо сред “най-важните задачи” на правителствата в бъдеще ще е създаването на политическа обстановка, която да води до развитие на пазара чрез предефиниране на ролите на държавата и на икономиката, чрез поемане на политически ангажимент спрямо икономическото, социалното и политическото преструктуриране, чрез осигуряване на инфраструктура, чрез децентрализация и демократизация на управлението, чрез намаляване на бедността и засилване на финансовите и административните правомощия на местните, селищните и градските нива на управление.

Днес виждаме, че пазарите и правителствата са взаимно допълващи се: държавата изпълнява първостепенна роля в създаването на съответни институционални основи за пазарите. Също така доверието в едно правителство – предсказуемостта на неговите постановления и политика и последователността в изпълнението им – може да се окаже не по-малко важно условие за привличане на частните инвестиции в сравнение със съдържанието на тези постановления и съответната политика.

Реформаторите и политическите лидери установиха, че конкурентноспособността на една страна – изправена пред предизвикателството да се интегрира успешно в международните глобализирани пазари и икономика – не зависи единствено от нейната икономическа ефективност, а изключително от цялостната ефективност на различните структури и процеси, които характеризират съответната нация. Това включва държавата и обществения сектор като цяло, образователната система, системата за национална сигурност, производствената и социалната инфраструктура, производителността на работната сила и т.н.

Това означава, че в процеса на конкуренция се конкурират не само конкретните продукти или промишлеността в една страна, участваща като конкурент на международните пазари, но и страна като цяло. Ето защо – за да може да се произвежда при високо ниво на производителност, ниска себестойност и високо качество на изделията – е от решаващо значение да има адекватна образователна и здравна система; добра инфраструктура, транспорт и комуникационни системи; стабилна, отворена и истински демократична политическа система; силна национална, регионална и местна власт; реални и адекватни механизми на участие на гражданското общество и др.

Демократизирането на политическата система и разширяването на управленските правомощия из цялата страна чрез подходящи форми на децентрализация представляват задачи от решаващо значение за създаването на политическа и индустриална структура, която да води до развитие на пазара. Това разширяване на институционалните и управленските пълномощия из цялата страна означава, че конкурентноспособността на една нация зависи не само от показателите на страната като цяло. Тя зависи също така и от конкурентноспособността на областите и на градовете – в смисъл на сравнителни предимства, които могат да имат, както в производството, така и във връзка с условията, които предлагат за развитие на пазара. С други думи, за да се създадат необходимите условия за развитие на пазара по адекватен и конкурентен начин, необходимо е да се вземе предвид и регионалното развитие като основен компонент на политиката, насочена към постигането на тази цел.

Един конкурентноспособен регион трябва да има голям капацитет за развитие, да осигурява голям пазар за вътрешни и вносни стоки и услуги, да има силни структуроопределящи предприятия и свързани с тях търговски предприятия и сектор на услугите, да осигурява обществени услуги, инфраструктура и цялостно качество на живота, което да привлича и подпомага предприятия, които могат да се конкурират в областта на глобалната търговия и инвестиции с водещите международни компании. В бъдеще градските райони, столиците и нациите ще трябва да създадат “бизнес климат”, който да повиши конкурентноспособността на техните предприятия по отношение на износа и да привлича и подпомага преките чужди инвестиции. Освен това районите трябва да подпомагат стратегическите съюзи между фирми за икономическо сътрудничество. Успехът на регионалното развитие зависи от способността на общинските и местните власти да осигурят услуги и инфраструктура, които са от съществено значение за ефективното функциониране на предприятията и на селскостопанския сектор, както и за подпомагане на предприемаческите дейности.

2. 
   Сред държавните служители, които са свързани по различен начин и на различно ниво с въпроса за децентрализацията, изглежда не съществува истинско и дълбоко убеждение, че действително е необходимо страната да проведе процес на ефективна децентрализация.
   

Но освен този аргумент по-важните причини за децентрализацията – причини, свързани със създаването на организация и управление на държавата, които да отговарят по-добре на нуждите на хората, да осигуряват по-демократично участие и да подпомагат развитие на пазара – не присъстват в тази степен на политически ангажимент и административна воля, която е необходима за даване на решителен тласък на този процес. Явно някои съображения, свързани със съответните политически разходи и с необходимата икономическа жизненост, както и определена слабост или липса на яснота сред политическата власт относно това, което наистина е необходимо да се направи в страната по този въпрос, имат преобладаващ ефект при създаването на донякъде дистанцирано отношение спрямо децентрализацията.

3. 
   Сред хората, които създават политиката, изглежда че съществува концептуално объркване, вземайки за подобни процеси инициативите, които се занимават с децентрализацията и тези, които се занимават с деконцентрацията.
   

Това може да означава, че хората, които създават политиката, все още не са се заели с анализ, дълбоко обмисляне и дебат по сложните въпроси на процеса на децентрализация на обществения сектор.

4. 
   Въпросът за децентрализацията на практика не е поставен на достатъчно важно място в списъка с национални приоритети, включени в програмата на правителството.
   

5. 
   Няма структурирано и единно политическо и административно ръководство по въпроса и политиката на децентрализация в страната. Наблюдава се, че различни дейности, свързани пряко или непряко с децентрализацията, се провеждат от различни органи и различни власти при много слаба или никаква координация между тях.
   
6. 
   Хората, които определят политиката, са склонни да гледат на децентрализацията – до известна степен – повече като на проблем, отколкото като на необходима и неразделна част от глобалното решаване на проблемите на страната, свързани с нейното развитие и модернизация.
   

Това от своя страна е свързано с факта, че въпреки превръщането на “доброто управление” в решаващ въпрос в националната програма, политиците все още не са установили необходимата връзка между “доброто управление” и децентрализацията.

7. 
   Политиците, които трябва да вземат необходимите решения за правилното провеждане на процеса на децентрализация, нямат яснота относно това, което трябва да се направи в тази област.
   

Все още има известен брой въпроси от решаващо значение, които трябва да бъдат изяснени и дефинирани, като политико-административните нива, които следва да бъдат разграничени съгласно модела на децентрализация; връзката на децентрализацията с регионализацията на страната и с регионалното развитие; характеристиките и механизмите на фискалната децентрализация; връзката на фискалната децентрализация с политиката на структурна реформа и по-специално с ролята на валутния борд; връзката на политиката на децентрализация с процеса на деконцентрация на държавната централна администрация; връзката на модела на децентрализация с модела на децентрализация с модела на административна реформа на държавата и т.н.

Всеки процес на децентрализация е в много по-голяма степен политически, отколкото технически проблем. Винаги е възможно да бъдат намерени решения за техническите аспекти., нюанси или трудности в процеса. Но осигуряването на политическа жизненост на един такъв сложен и многостранен процес – т.е. адекватното ръководене и използване на социалните, културните и съответните политически фактори, свързани със създаването на условия за действително прилагане на политика при възможно най-ниски разходи и най-висока ефективност – е друг, по-труден въпрос.

Същевременно следва да се подчертае, че за да бъде една политика на децентрализация успешна е необходимо тя да обхваща хармонично и последователно идеите в политическата сфера, идеите на техническите екипи, както и идеите на обществения административен апарат, в постоянен и систематичен диалог. С това се цели да се постигне технически последователен и политически жизнеспособен модел на децентрализация, съответстващ на икономическите, социалните, политическите и културни характеристики на страната и на нейните различни социални сектори, както и на фактическите условия, въз основа на които политиката и моделът ще бъдат формулирани и реализирани.

8. 
   Децентрализацията като тема не изглежда да е от важно значение за общественото мнение в България.
   

Децентрализацията не е тема, която общественото мнение да счита за неразделна част от усилията за постигане на “добро управление”. Въпросът за “доброто управление” е не само разпръснат на елементи, които изглеждат несвързани в единна система за управление, но освен това в своята цялостна синтетична форма не е ясно дефиниран и подробно развит в публичен дебат.

Ако хората, които определят политиката, не са дълбоко убедени в действителната необходимост от даване на силен импулс на този процес, ако те нямат ясна представа за модела на децентрализация, от който страната се нуждае, ако няма силно политическо ръководство по въпроса от най-високо правителствено ниво, ще е малко вероятно общественото мнение да осъзнае необходимостта от този процес и неговите характеристики. Ако към това положение се добави и културният факт, че сред широки слоеве от българското население все още съществува субективна зависимост от държавата, като следствие от продължителния комунистически режим, резултата не може да е различен от посочения по-горе.

9. 
   В близко бъдеще фискалната децентрализация ще бъде крайъгълен камък на фискалната политика. Понастоящем решенията за публични инвестиции са съсредоточени в МФ. Общините контролират по-малко от 80% от приходите и разходите на местния бюджет. Това ги прави ненадеждни партньори на предприсъединителните европейски фондове при съфинансирането на местни проекти. Фискалната децентрализация е необходимо условие за развитие на общински кредитен пазар и за повишаване на способността на общините да получават финансиране извън централния бюджет.
   

Когато се занимаваме с децентрализацията, с държавната реформа или с административната реформа ние не се изправяме пред нова мода на международната сцена, за разлика от много случаи през изминалите десетилетия. Това, което днес изведе напред темата за държавата в международен и в национален план в много страни е фактът , че живеем в епоха, която се характеризира с разпадане и криза на определен модел на развитие и управление, при наличието на необходимост от раждането на нов модел. Модернизацията на държавата, реформата в обществената администрация и децентрализацията са част от новите отговори, които търсим. Затова се споменава фактът, че децентрализацията има разнообразни източници, образуващи заедно един вид случайна “система”, която е резултат от сложна съвкупност от тенденции и явления, характеризиращи съвременния свят. /схема №1/

НЯКОИ ОСНОВНИ ТЕНДЕНЦИИ, ОКАЗВАЩИ ВЛИЯНИИЕ ВЪРХУ РОЛЯТА И ФУНКЦИИТЕ НА ДЪРЖАВАТА

1. 
   
   Каталог: docs
   docs -> Провеждане на общинските състезания от ученически игри – 2015 г. Гр. Стара загора
   docs -> Опит в група чрез психодрама, социометрия и групова терапия
   docs -> Дв бр. 103 от 2 Декември 2008г., изм дв бр. 24 от 31 Март 2009г
   docs -> Фондация «Гъривер клиринг хауз» (c/o Център за култура и дебат „Червената къща”)
   docs -> Иван (Ванчо) Флоров и м а г и н е р н о с т а
   docs -> Соу „СВ. Св. Кирил и методий
   docs -> Рискови фактори на тютюнопушенето
   
   
   
   Изтегляне 0.78 Mb.
   
   Сподели с приятели: