Глава ІІ. Възстановяване на касационното производство пред ВАС с новата Конституция от 12 юли 1991 г. Защита на обществения и личния интерес чрез касационното производство

Глава ІІ. Възстановяване на касационното производство пред ВАС с новата Конституция от 12 юли 1991 г. Защита на обществения и личния интерес чрез касационното производство

Разграничението между обществения интерес, от една страна, и личния интерес, от друга, никога не е абсолютно: даже в абстрактен план те не могат да бъдат разглеждани изолирани един от друг. И това е обяснимо. Обществените интереси в същността си представляват интегрален израз на целите и интересите на отделни частни субекти. Когато същите частни интереси са подчинени на едни и същи предпоставки и са насочени в една и съща посока, те формират общ интерес и започват да се разглеждат вече не само от позицията на отделната личност, а от гледището на всички. Обединяването на отделни сходни индивидуални интереси в един обществен спомага за по-безпрепятственото, по-хармоничното постигане на целите и за по-успешното удовлетворяване на потребностите на гражданите.

В едно добре организирано общество личната позиция, макар да е насочена първоначално към задоволяване единствено на нуждите на отделния субект, често се оказва в положението да съдейства за постигането на обществено валидни интереси. В станалия вече класически в научната литература пример личните мотиви и интереси на производителя всъщност се трансформират (посредством продукта на производството) в общи интереси от самото производство. Както и обратното – личните нужди и интереси на консуматора всъщност се покриват с общите цели и интереси от консумацията.

Широко разпространено е и друго разбиране, според което между частните, личните и обществените интереси трябва да съществува ярко разграничение. То трябва да се основава на традиционното противопоставяне между абстрактните понятия за общото и частното, между “възвишените” интереси и нужди на цялото - социалните идеали, предназначени да надделеят над егоистичните ограничени цели, над користните стремежи и мотиви на отделната личност. Такова противопоставяне теоретически е лишено от съдържание, защото цялото, общото не може да бъде нищо друго освен сбор от отделните свои съставки. Общият интерес не може да съществува отвъд битието на отделните личности. Но общественият интерес не трябва да се разглежда като простата сума от частните интереси, а по-скоро като един усреднен, принципно и разумно балансиран интерес, понякога резултат от конфликт между личните интереси или дори противоположен на тях.

В учението за правовата държава условното разграничение между обществения интерес от една страна и личния от друга, помага да се обособят задачите и целите, които определят организацията и функциите на държавата и държавната власт като обществени и правни категории, от отделните лични цели и нужди на всеки гражданин, субект на правото.

Разбира се в ежедневието личните интереси на гражданите не са в състояние пряко да оказват влияние върху формирането на обществения интерес. Такава функция-задължение е предоставена в правомощията на държавната власт. При неизпълнението и́ често интересите на отделни граждани се оказват в конфликт с интересите и целите на държавното управление, което води и до необходимост от контрол над тези колизионни състояния. Личните цели и желания трябва да се обединят в една обща кауза, за да получат закрилата, съдействието и сътрудничеството на държавата.

В резултат на културното и материалното развитие съвременната държава се оформя като една сложно структурирана организация от служби и институти, създадени, за да посрещат и удовлетворяват възникващите нужди и трайните интереси. Като изразител на волята на народа държавната власт е получила правото да се намесва във всички области на обществения живот в интерес както на общата, така и на личната полза и благо. Независимо от това проявлението на държавната власт често влиза в стълкновение с личните интереси и права. В правовата държава личният интерес по правило трябва да се подчини на обществения. Според договорната теория за образуване на държавата на Джон Лок обществено организираните служби и институти целят общото благо и общественото развитие. (В известните “Два трактата за управлението” Дж. Лок подчертава, че постигнатото съгласие на мнозинството от съставящите обществото лица и задължението на всеки да се подчинява на решенията на това мнозинство е началото на всяко законно управление, на правовата държава). И тъй като общественият интерес винаги е насочен към разумни и целесъобразни постижения, той би останал само благопожелание, ако няма една сила в лицето на държавния организъм, която чрез принуда и подчинение да обедини в едно общо начало всички противостоящи лични и групови интереси и цели. Това става посредством създаването на задължителни норми и правила от законодателите и организирането на държавни служби и учреждения, които подчиняват всички индивидуални лични интереси и воли посредством публичната власт (imperium).

За разлика от предшестващите държавни образувания, в които упражняването на публичната власт не е подчинено на задължителни норми и не търпи ограничения, наложени от правната сфера на отделни личности, съвременната правова държава има за непосредствена цел осъществяването на обективното право. Това предполага такова устройство и действие на държавната власт, които целят запазване на правовия ред, без да се накърняват индивидуалните права и интереси или, ако се засегне правната сфера на отделната личност, това да става единствено според нормите на съществуващото положително право. Дейността на администрацията среща законните си граници при досега със свободната правна сфера на отделните граждани. Вън от тези граници администрацията не може да действа, без да извърши закононарушение.

Въпросните граници се определят от публичното право, което е сбор от задължителни норми и правила относно общите и частните интереси. В съдържанието на публичното право като правен раздел влизат всички правоотношения между обществото и отделната личност като част от обществения организъм. Г. Йелинек класифицира публичните правоотношения в четири групи: 1. подчинение и задължение към държавата; 2. свободи по отношение на държавата; 3. права срещу държавата и 4. действия в интерес на държавата (политически права). В правната теория от края на XІX в. и началото на XX в. субективните права на гражданите са разделени в три категории – частни права, обществени права и лични права. Частни са тези права, които се защитават от гражданското право. В категорията на личните попадат всички основни конституционни права и свободи на личността, като право на лична неприкосновеност, свобода на религиозно самоопределение, свобода на слово, на печат, на сдружавания и др. Към третата група, тази на обществените права, се причисляват всички публични права, възникващи от взаимодействието на отделния гражданин с държавата.

Публичните права на гражданите са тези, които им се предоставят по отношение на държавата и се гарантират именно от публичноправните закони, включително и от административното законодателство. Същите права на гражданите се проявяват в публичните правоотношения, в които държавата в качеството си на върховна обществена сила упражнява власт и принуда. Необходимостта от защита и юридически гаранции за обществените публични права на личността е причина за възникването на административното правосъдие. А основен принцип на правото е осигуряването на възможност за обжалване и санкциониране на всяко закононарушение, в това число и (най-вече) в областта на държавното управление. Така се защитава личният интерес на всеки отделен гражданин, а заедно с това се обезпечава законосъобразно управление, което безспорно е в интерес на стабилността и развитието на цялото общество.

В средновековните феодални държави правната съдебна защита е насочена единствено към частните лични интереси. Държавата е притежавала широка власт, свободна от всякакъв контрол от съдилищата. По-късно, след буржоазните революции, в новосъздадените конституционни държави е развита идеята, че за да се защитят общият интерес и обществените права на гражданите, административната власт трябва така да бъде устроена, че да е длъжна да действа съобразно със законите. Съдебен контрол върху дейността и́ отново не е предвиден. За първи път либералната държава вижда в административното правосъдие основна гаранция, която се предоставя на гражданите срещу произволите на административната власт - за защита на личните интереси, въплътена в законоустановените им публични права. В континентална Европа се създава административно правосъдие, защитаващо гражданските свободи срещу закононарушенията на държавата, на нейния бюрократичен апарат и фискални органи.

1.2. Според обективните теории, господстващи в правната наука в първата половина на ХХ в., процесът за отмяна на административен акт от съда се определя като процес, в който се раздава обективно правосъдие, най-вече защото жалбата на заинтересования е насочена не към самата администрация или конкретно лице от нейния състав, а срещу един акт. В този процес предмет на спора е законността на обжалвания акт, т.е. въпрос на обективно, а не на субективно право, което се определя като основно различие между административното правосъдие и гражданския процес. Например австрийският ВАС, който е създаден през 1875 г. (по негов образец е учреденият у нас през 1912 г. ВАС), първоначално насочва дейността си единствено към защитата на субективните публични права на отделните граждани. Личният интерес, интересът от защита на конкретно засегнатото субективно право стои в основата на процеса на обжалване на конкретен административен акт (по подобие на гражданското правосъдие). Но след законодателни промени през 1925 г. като паралелна задача пред австрийския ВАС се поставя контролът и запазването на законността в дейността на администрацията. Наред с личния интерес съдът трябва на равна основа да защитава вече и обществения интерес. Това се осъществява чрез създаването на служебно производство за разглеждане на оплаквания на граждани срещу дейността на административни органи (подобни производства в по-късен период са познати и у нас в УПСЖМ, преобразуван през 1980 г. в закон).

У нас още от зараждането си административното правосъдие се възприема като форма на борба за обезпечаване на законността в страната, като възможност гражданите да се противопоставят на нередовната дейност на държавните органи, за да защитят както личните си, така и общите интереси за законосъобразно управление в правовата държава. П. Стайнов я определя като “… борба за налагане законния интерес и на по-слабия, интереса на малцинството спрямо силния, спрямо случайното мнозинство”.¹ Административното правосъдие съчетава в себе си закрилата на свободните законни интереси на отделната личност, като при това се съобразява и с общият интерес, изразител на който е държавната власт. Администрацията се подчинява на един съд по отношение на законосъобразността на своите актове и действия, не за да се подчини на частния интерес, а да съгласува и превъплъти този частен интерес в общ, съвкупен интерес, чийто изразител е тя самата. По тази причина административното правосъдие е извикано от необходимостта за налагане съблюдаването на обществения интерес и предпочитането му пред частните интереси. Според вижданията от този период, административното правосъдие би следвало да се ръководи не от принципа на абсолютното равенство между правните субекти (както е в гражданското правосъдие), а от принципа за защита на общия интерес, представляван от държавата, както и от основните начала на публичното право.

След 1912 г., когато се организира административното правосъдие у нас и се създава ВАС, в теорията господства мнението, че интересите на обществото, на държавната цялост, трябва да имат предимство пред частните интереси на отделната личност. Именно в защитата на обществения интерес се определя ролята на този процес. Регулирането на публичноправните отношения на отделната личност с държавната власт се приписва като основа задача на ВАС, определяща характера на това съдилище като върховно. Идеята, че административното правосъдие притежава изцяло обективен характер доминира в правната теория у нас през първата половина на миналия век. Много точно тя е предадена чрез думите на П. Стайнов: “Днес, с оглед на нашата система на административно правосъдие, трябва да се приеме, че онова, което гражданинът с жалбата си за отмяна до ВАС иска да наложи на администрацията, то не е тя да признае някакво негово публично право, което този тъжител имал срещу държавата и което тя е оспорвала, а чисто и просто да и́ наложи чрез съда съблюдаването на закона във връзка с конкретен административен акт.” ¹ От теоретична гледна точка на всеки гражданин би трябвало да се признае интерес да иска отмяна на всеки незаконосъобразен акт на административен орган, тъй като както в обществен, така и в личен интерес е правомерното упражняване на държавната власт. Теорията за обективния характер на административното правосъдие намира отражение и в законодателствата. Например според чл. 222 ЗУС от 1926 г. жалбата до ВАС не спира изпълнението на обжалвания акт, защото администрацията в една правова държава е длъжна да съобразява своите действия със законите, всеки неин акт се счита за законно извършен и в обществен интерес е неговото действие да не се спира при всяко обжалване. Административният процес по жалба за отмяна не се развива между страни, няма спор за права между страни, както в гражданския процес. Тук се разрешава оспорваната законност на обжалвания административен акт в името на правовия ред и законността, в интерес на законосъобразността в действията на административната власт. След отмяната си актът вече не съществува не само по отношение на преките си адресати, но изобщо в правната действителност, по отношение на всички. Ето защо, като доказателство за обективния характер се приема и фактът, че решението на съда, с което се уважава жалбата и предизвиква правната промяна на отстраняване на акта, има сила спрямо всички, отнася се до всички.

Според френската доктрина от началото на ХХ в. в производството срещу административни актове мотивът за обжалване е извършена незаконност, а целта на обжалването е премахването на тази незаконност. Но никой не може да се противопостави на тази незаконност, ако няма личен и пряк интерес за това. Обжалваният акт може да е сам по себе си очевидно незаконен, но щом страната няма личен и пряк интерес от неговата отмяна, не може да го атакува. По този начин се ограничава възможността на отделно лице да започне процес единствено в защита на общ интерес. И тъй като процесът се определя като обективен, считало се е, че изискването за такъв интерес е въведено по-скоро за да се осигури сериозността на обжалването, за да не се допусне едно постоянно възпрепятстване в работата на администрацията. И докато в началото този интерес е трябвало да бъде пряк и имуществен, по-късно се допуска да е от косвен характер, както и от морално естество.

В нашето административноправно законодателство преди 1944 г. също присъства изискването за интерес от обжалване. Публичният административен акт не може да бъде обжалван от всяко лице, което се интересува единствено от поддържането на правовия ред и законността в държавата, а само от такова лице, което притежава пряк и личен законен интерес за отмяна на акта (чл. 270 ЗУС от 1926 г.; чл. 57, т. 1 ЗАП от 1934г.). Целта е да се придаде на процеса характер на съдебно производство, насочено към защита на нарушени права и интереси. Така П. Стайнов и А. Ангелов обясняват факта, че в административното правосъдие, въпреки обективния му характер, е отнето правото на всеки гражданин, на основание само на това си качество, да защитава законността в държавата.¹ През периода на тоталитарното социалистическо управление, след закриването на ВАС, се развива идеята, че при обжалването на административни актове пред административните юрисдикции изискването за личен и пряк интерес от оспорване загубва своето значение. В “социалистическата” законност процесът се определя като насочен единствено към оспорване на актовете на администрацията, без да цели защита и на лични права и интереси. Общественият интерес категорично се налага над личните интереси, нещо характерно за цялата система на социалистическо държавно управление.

До приемането на ЗАП през 1970 г. изискването за личен и пряк интерес от обжалване се среща епизодично само когато е предвидено изрично в особен текст на отделен закон. След влизането му в сила теоретичните виждания по отношение на основната задача на административното правосъдие се изменят в посока защитата и на личните интереси. Въвежда се като задължително условие административният акт да е засегнал правната сфера на страната жалбоподател. Обжалването е недопустимо без наличието на правен интерес. Никой не може да търси от свое име защита на чужди права. Функцията на защитник на обществения интерес остава изключително за прокурора. Правният интерес е задължителен при обжалването именно на индивидуалните актове, които пряко засягат лични интереси и цели на отделни граждани. По отношение на другите актове и действия на държавната власт, през този период накърненият обществен интерес може да бъде защитен от всеки посредством възможностите предвидени в ЗПСЖМ (предшестван от УЖСП).

Каква е разликата между правния интерес от обжалване, който страната трябва да притежава, и личния интерес, който наред с обществения е предмет на защита от административното правосъдие? К. Лазаров дефинира юридическото понятие интерес в административния процес в два аспекта. На първо място е процесуално-правното понятие правен интерес от съдебно обжалване. Той го определя като “правна необходимост да се премахнат чрез съдебния процес породените от административния акт неблагоприятни за жалбоподателя правни последици”. За да е налице този интерес, е необходимо лицето да не може по никакъв друг начин да защити накърнените си права и интереси. На второ място е материалноправното понятие защитен от правото интерес. Това е психологическо и социологическо понятие за осъзнат личен или обществен интерес, който, за да се превърне в юридическа категория, трябва да бъде признат от правото и защитаван от него. За да възникне процесуалноправният интерес от обжалване, трябва да е налице определен материалноправен интерес и именно той да е накърнен от незаконосъобразния акт.¹

Административното правосъдие защитава единствено материалноправния интерес, независимо дали е личен или обществен. А в каква степен обезпечава единия или другия е въпрос на дебати, продължаващи и в съвременната ни научна литература. И. Дерменджиев смята, че при административното правораздаване “пряк обект на процеса и на защитата е по начало самата нарушена законност в областта на държавнто управление”. На втори план, чрез запазване на общата законност, макар и не направо, се защитават отделните права и интереси на гражданите, засегнати от отменения административен акт.¹ На подобна позиция е и Д. Хрусанов, според когото основната задача на съда в административното правосъдие е да не допуска незаконосъобразни административни актове да ръководят държавното управление в страната, като ги контролира и отменя. На следващо място остава защитата на конкретните лични интереси на гражданите и организациите. Административното правосъдие като част от съдебната власт е този фактор, който осигурява законосъобразното функциониране на изпълнителната власт и по този начин спомага за запазването на баланса между трите власти. От друга страна всеки гражданин има интерес да живее в законосъобразна среда, изпълнителната власт да действа законосъобразно. Следователно еднакво - и в общ, и в личен интерес е неправомерният акт да бъде отменен от съда.² По-умерена позиция заема Е. Къндева. България е правова държава, в която законосъобразността на актовете и действията на държавните административни органи е от общ интерес за гарантиране на правилното функциониране на държавният апарат. Следователно на второ място остават конкретните лични интереси, засегнати от незаконосъобразната дейност на администрацията. От друга страна, според нея белег на правовата държава с развита демократична правна система е ефективната защита на правата на гражданите срещу незаконосъобразните актове и действия на администрацията. Така че административното правосъдие може да се приеме и като равностойна едновременна гаранция - както за законност в дейността на държавното управление, така и за защитата и развитието на субективните права на гражданите и организациите.¹ Първият председател на възстановения ВАС В. Славов също характеризира административното правосъдие като едновременна, равностойна гаранция както за защита на частните права и интереси на гражданите и юридическите лица, така и за осъществяване на правораздавателен надзор в областта на държавното управление, като определя тази мярка за законност, с която всяка администрация е длъжна да се съобразява, за да е сигурна, че спазва закона, а с това изпълнява успешно определеното и́ обществено значение. Административното правосъдие оказва стабилизиращо въздействие върху общата законност в правовата държава.²

За разлика от досега посочените мнения К. Лазаров вижда в административното правосъдие на първо място средство за защита на правата и интересите на всеки гражданин срещу своеволията на държавната власт, а това от своя страна се явява гаранция за законност в държавното управление и най-ефикасна форма за контрол върху него. Освен личния материалноправен интерес на жалбоподателя, според К. Лазаров административният орган също притежава свой интерес – от точното спазване на законността в сферата на неговата дейност. Той на практика е част от обществения интерес от обща законност в държавното управление. Когато този обществен интерес е изключително засилен, тогава в административното правосъдие се допускат изключения от процесуалното изискване за личен и пряк интерес от обжалване.³ Д. Димитров изразява сходно становище, според което чрез административното правосъдие гражданите удовлетворяват личния си интерес от защита на субективни права. Заедно с това косвено те спомагат за установяване на законност в държавното управление и закрила на обществения интерес. Административно-съдебният контрол направлява административните органи и длъжностните лица от администрацията към обективност и правомерност в управленската им дейност, под страх, че по всяко време могат да бъдат атакувани незаконните им актове и действия.¹

1.3. Срещу порочни съдебни решения, които издалият ги съд сам не може да отстрани, правната система създава различни способи за защита, сред които е и касационното обжалване пред висшестоящ контролиращ съд. Касационната инстанция е инстанция по проверката на материалноправната и процесуалноправната законосъобразност на решението по същество. Тази инстанция се определя като контролна тъй като дейността и́ се изразява в преценка на правните и фактическите изводи на решаващия по същество съд. Ж. Сталев определя такива производства като производства-санкции заради незаконосъобразното развитие на други производства: “Въведено, за да служи на правото (за да се създават с него правни норми или индивидуални правоотношения; за да се бранят те срещу правонарушения), самото производство си служи със средствата на правото, за да се осъществи.” ²

Касационното обжалване в административното правосъдие като контролна инстанция служи да обезпечи законосъобразното развитие на основното производство по решаване на административноправния спор, развива се по повод на него и предоставя защита срещу неправомерното поведение на решаващия орган. Касационното производство е последно, редовно съдебно производство при оспорването на административния акт, в което окончателно се ликвидира административноправният съдебен спор. В него се акцентира върху обезпечаване на точното и еднаквото прилагане на закона от съда и установяване на единство в тълкуването и прилагането на административното законодателство. Чрез касационното производство се цели възстановяване на нарушената законност с издадените съдебни решения по повод на административните актове. Не само касационният, но и всички съдилища със своите решения и определения целят възстановяване на нарушената законност и създаване на основа за нормално функциониране на правната система. Тази цел е правно установена и може да бъде постигната при спазване на всички принципи на правосъдието и при активност и заинтересованост на всички участници в процеса. Целта на инстанционността в съдебната система е да не се допусне едно порочно решение да регулира отношенията между спорещите страни. “Оставено в сила, порочното съдебно решение е удар върху самата идея за правосъдие, върху устоите на правовата държава. Защото законът е мъртва буква – той оживява чрез съдебното решение. Когато съдебното решение не отговаря на закона, то практически го извращава, подменя закона като мярка за поведение.” ¹

Но касационната инстанция, като втора контролна в административното правосъдие, не само съдейства за укрепване на законността и подобряване на работата на съдебните органи, но едновременно с това защитава правата и свободите на гражданите, а по този начин издига и авторитета на законността. Чрез нея се предоставя още една правна възможност на гражданите, ако смятат, че първоинстанционният съд е допуснал нарушение на материалния и процесуалния закон, да изискват още едно гледане на делото в открито заседание с възможност за ново разглеждане по същество на спора или от самата касационна инстанция, или от друг първоинстанционен съд. Крайната цел на всяко обжалване е насочена към постигане на законосъобразно и отговарящо на истината решение по съществото на правния спор.

Първоначално на касационното обжалване се гледа като на извънредно средство, чрез което трябва да се обезпечи точното и еднакво прилагане на законите от съдилищата в страната. Във френската правна доктрина, откъдето води началото си касационното производство както изобщо, така и конкретно в административното правосъдие, се е смятало, че в тази инстанция участниците в процеса не са типични страни, защото техният личен интерес е от значение само косвено, второстепенно. Основното, което интересува касационният съд, е отношението на първоинстанционното съдебно решение към закона. Връщането на касираното решение за ново разглеждане по същество пред съответния съд се смята за допълнителен, производен елемент от касационното производство. В основната си дейност касационният съд не съди по самото дело, а проверява издаденото решение във връзка с материалния и процесуалния закон, за да удовлетвори един общ интерес от законност, който стои над този на страните.

През 20-те години на миналия век френският теоретик Марти разглежда касационния съд като инстанция, която трябва да се намесва само при разрешаването на правни спорове с важно обществено значение и да издава съдебни решения, които да служат като прецедент за налагане на еднообразна юриспруденция.¹ Италианският правник от същия период Каламандрей определя касационния съд като “един върховен съдебен орган, който в преследване на една цел, различна от строго правосъдната цел, а именно да контролира съдиите да съдят точно според закона и да поддържат в цялата държава еднообразно съдебно тълкуване на законите, унищожава, по жалба на заинтересованите, решенията по същество на по-низшите съдилища, които съдържат някаква правна грешка.” ² Във френската правна система дори е съществувало т.н. касационно обжалване в интерес на закона. В това производство страните по делото не участват. Решението на инстанцията по същество се оспорва от прокурора като представител на общественият интерес. Ако решението бъде касирано, това не ползва страните по никакъв начин.

Исторически в континентална Европа се обособяват две форми на контролна инстанция върху решенията на съда по същество – касационно производство (Франция, Италия, Белгия, България и др.) и ревизионно производство (Германия, Австрия и др.). Теоретично се приема, че касационното производство е създадено с цел да осигури еднаквото тълкуване и прилагане на законите от съдилищата върху цялата територия на държавата. Въпреки че институтът на касацията се поставя в ход по почин на частни лица, чрез обжалване, смята се, че личният интерес в това производство не играе съществена роля. Съдът не разглежда делото по същество. Двувековната традиция, когато касира решението, касационният съд винаги да връща делото за ново разглеждане на по-долен съд, във Франция е изоставена едва през 1975 г.

Наред с общественият интерес от еднакво тълкуване и прилагане на правните норми при ревизионното разглеждане достатъчно защитен остава и интересът на страните по делото да се даде правилно разрешение на спора между тях и да се разпределят правилно взаимните им права и задължения. Ревизионната инстанция разглежда сама делото по същество. Ревизия в интерес на закона няма. Ревизионното производство е създадено като редовна инстанция, предназначена да даде защита на страните срещу порочните решения на по-долния съд.

Общественият и личният интерес не са несъвместими. И въпреки че дълго време се смята, че в случаите, когато има колизия между тях и те не могат да бъдат задоволени едновременно, предимство трябва да се даде на обществения интерес, тяхното успоредно осъществяване по делата е напълно постижимо и в касационното производство, така както е в ревизионното. Такова е разрешението днес в нашия АПК, който установява една касационна инстанция, изградена с оглед да се задоволи по възможност по-пълно общественият интерес, но успоредно с това да съдейства за правилното решаване на правните спорове. Когато се стреми да открие истинското съдържание на една правна норма или когато трябва да попълни една празнина в правната система, касационният съд не трябва да се откъсва от конкретния случай по делото и да стои далеч от съществото на спора, като по този начин рискува да даде едно абстрактно и чуждо на живота тълкуване на дадено правило.

У нас до 1948 г., когато ВАС е закрит, на касационното производство в административното правосъдие в правната литература се гледа изключително като на обективно правосъдие, насочено единствено към защита на обществения интерес от възстановяване на законността, нарушена с издадените административни актове и с решенията на административните юрисдикции по тях. Касационната инстанция не се възприема като редовна втора в административното правосъдие инстанция, в която да се пререшава наново по същество поставения първоначално спор, а като едно ново производство, отделна контролна инстанция, в която се поставя единствено въпрос за законосъобразност на издадените от административните юрисдикции решения. За обективния характер на това производство говори и предоставената от закона възможност на касационната инстанция да проверява решението не само по посочените от жалбоподателя касационни основания, но и по такива, които сам съдът открие или прокурорът изисква (чл. 42 ЗАП от 1912 г.; чл. 238 ЗУС от 1926 г.; чл. 84 ЗАП от 1934 г.). В чл. 4 ЗУС от 1926 г. е подчертана основната функция на ВАС – да наблюдава за точното изпълнение на законите и за еднаквото им приложение. Счита се, че чрез своята дейност касационната инстанция основно спомага за преодоляване на различията в прилагането на законите от разните съдилища в страната. Правилното и еднообразно тълкуване и прилагане на законите от всички правораздавателни институции обезпечава общия интерес от обективна законност, като гарантира запазването на обществения ред и правната сигурност в страната.

През този период е разпространено мнението, че в касационната инстанция жалбоподателят не иска от съда да му присъди материалното право, предмет на спора. Така чрез решението на касационния съд, с което се отменя първоинстанционното решение, се удовлетворява единствено общият интерес за правилно приложение на закона, но не се защитава едновременно с това личният интерес на тъжителя да получи от съда едно правомерно решение по съществото на спора. А за да се удовлетвори този личен интерес, касационният съд връща делото на предходната инстанция, за да издаде тя ново законно решение по същество, следвайки “мярката за законност” ¹ определена с касационното решение.

В България П. Стайнов преодолява разбирането, че касационното производство е подчинено основно и първостепенно на защитата на обществения интерес, като разсъждава, че ако това е така, то отделни, дребни по значение спорове не би трябвало изобщо да достигат до касационната инстанция, тъй като тяхното разрешаване едва ли ще повлияе върху единството в тълкуването и прилагането на законите. Обстоятелството, че в административното правосъдие касационното производство е подчинено на общата клауза за обжалване, както и фактът, че в гражданското съдопроизводство, наред с ВКС като касационни инстанции по-незначителни случаи разглеждат и апелативните съдилища, доказва, че касационното производство не цели единствено общата законност в страната, но и защитата и удовлетворяването на отделния, личен интерес, който води жалбоподателя.

Със самата отмяна в производството за обжалване на административния акт пред първоинстанционен съд се постига двоен резултат. Общественият интерес от законосъобразно държавно управление е удовлетворен с факта на отмяната на неправомерния административен акт. Този първи резултат характеризира производството като обективно. От друга страна административният акт, като акт на държавната власт, носещ в себе си елемента imperium, е насочен към определен адресат и създава за него права и задължения. Ако актът е незаконосъобразен, този адресат вижда интереса си засегнат и затова обжалва. С отмяната на неправомерния акт от съда личният интерес на обжалващия вече е удовлетворен, тъй като засягащият го акт вече е премахнат. По такъв начин фактът на самото отстраняване на незаконния акт от правната действителност едновременно защитава както обществения интерес от правомерно управление, така и накърнения конкретен личен интерес. П. Стайнов разглежда процесуалното изискване за личен и пряк интерес при обжалването на административен акт като движеща сила, която се използва, за да се наложи зачитането на законността от администрацията.

Касационното производство, от своя страна, се състои от две отделни фази. В първата – judicium rescindens – съдът касира, отменя незаконосъобразното правораздавателно решение. По такъв начин накърнената законност е възстановена, общественият интерес от законност е удовлетворен. Но в обществен интерес е и страните, които са сезирали съда, също да бъдат законово удовлетворени, да получат едно правомерно решение, обезпечаващо личните им интереси и нужди. Ето защо законът постановява, че след като отмени решението, касационният съд или връща делото за второ разглеждане по същество от надлежната предходна инстанция, или сам решава делото по същество, ако то е в положение да бъде решено. За разлика от първоинстанционното производство за отмяна на административен акт, с касирането на незаконното съдебно решение в касационното производство не се постига ефектът на едновременно удовлетворяване на обществения и личния интерес. И докато общественият интерес, както видяхме, е вече обезпечен със самата отмяна, то отделният частен интерес на жалбоподателя остава неудовлетворен. Това е логично, защото основна цел на жалбоподателя е незаконният административен акт, който накърнява неговите интереси. Той обжалва този акт пред първата инстанция. Когато тя издаде незаконно решение, тъжителят го атакува пред касационния съд. След като съдът касира първоинстанционното решение, то престава да съществува и така отново в сила остава административният акт, който е бил предмет на това решение. Ако касационното производство спре дотук, жалбоподателят се връща на изходна позиция – изправен отново пред незаконния административен акт, който засяга неговите права и интереси. Ето защо касационната инстанция трябва да продължи своята работа, като или сама се произнесе по отмяната на незаконния административен акт (ако това е възможно според състоянието на делото), или да върне делото на първата инстанция, която, като съобрази своето решение с мярката за законност, предписана и́ от касационния съд, да отмени неправомерния административен акт. Тази втора фаза от касационното производство – judicium rescissorium - ще удовлетвори личния интерес, който е подтикнал лицето да обжалва.¹

А. Ангелов също смята, че ако касационното производство се разглежда единствено като обективен процес, насочен само към удовлетворяване на обществения интерес от еднообразно тълкуване и прилагане на правото, то следва да бъде уредено по различен начин. В такъв случай е логично да се предвиди касационната инстанция да бъде сезирана единствено от представители на обществения интерес, без намесата на частни лица, защитаващи свои лични интереси. Това ще бъде една нова форма на касационно обжалване, единствено в интерес на закона, целяща единство в приложението на правото. При една такава конструкция на касационното производство може без колебание да се твърди, че то е обективно производство, защитаващо само обществения интерес. Но в действителност правният интерес на жалбоподателя, личен и пряк, се използва като “частен двигател” на касационното обжалване. Като се вземе предвид предоставената от закона възможност след като отмени неправомерното съдебно решение, касационната инстанция и сама да реши делото по същество, А. Ангелов отхвърля ограничаващото определяне на касационното производство като раздаване на обективно правосъдие. Според него чрез своята дейност касационната инстанция се стреми не само към удовлетворяване на обществения интерес от законност в държавното управление, но и да защити конкретния личен интерес. При това касационния съд твърде успешно съчетава тези две функции, което е разбираемо, защото в общ интерес е също така и страните да получат едно правилно правораздаване.¹

В съвременната правна литература, както и в цялото административно правосъдие, общественият интерес съдебното решение в касационното производство да установи правен мир в процеса е особено засилен. Ако касационният съд отмени първоинстонционното решение, като възприеме тезата на жалбоподателя, то касационното решение ще бъде не само правна защита за него, но и ще възобнови производството по същество, за да бъде отново проконтролиран административният акт, предмет на целия процес, и неговата незаконосъобразност да не остане без санкция. Чрез задължителните указания, които предписва, касационното решение създава за по-низшата инстанция еднообразен модел за правно поведение, начин за законосъобразно разрешаване на идентични случаи. В обществен интерес е съдебните органи да издават правилни и навременни решения. Но в същото време касационната инстанция е по-високата гаранция, че неправомерен акт на администрацията няма да бъде пропуснат. Отделно касационното решение предоставя правна защита и на конкретния личен интерес, чиято теза се е оказала законосъобразна. По такъв начин, чрез свое решение, с което касира неправомерно решение на инстанцията по същество, ВАС като касационен съд, на първо място, гарантира обществения интерес от еднообразно тълкуване и прилагане на законите от съдилищата в административното правосъдие (чл. 3 ЗВАС отм.); на второ място, като слага край на цялото производство за съдебно обжалване на административни актове, той удовлетворява общия интерес от законосъобразност в държавното управление; и на трето място, предоставя една по-сигурна гаранция за защита на частните права и интереси на отделния жалбоподател.

Според Д. Костов касационното производство обезпечава личните интереси на страните чрез осигуряване на “точното” прилагане на закона. От друга страна защитава обществения интерес чрез контрол за “еднакво” прилагане на закона. Общественият интерес има приоритет пред личните интереси в това производство, смята Д. Костов.¹ Поради засиления държавен и обществен интерес може, според К. Лазаров, в целия административен процес да се възприеме разрешение, идентично с това в конституционното правосъдие (чл. 22, ал.1 ЗКС) – съдът да не се ограничава с посочените от оспорващия основания за обжалване, било на административен акт, било на първоинстанционно съдебно решение.²

Д. Димитров предприема опит да охарактеризира административния процес в широк смисъл и административното правосъдие в частност от гледна точка на отделните участници в производството. Разглеждайки касационното производство наред с останалите производства, той прави няколко констатации. Процесът е обективен от гледна точка на автора на оспорения пред съда административен акт, когато участва в касационното производство. В този случай, макар и като страна в производството, административният орган не защитава лични права и интереси, а брани собствения си и този на държавата престиж за компетентно, законосъобразно и правилно осъществяване на държавното управление. Обективен е касационният процес и от гледна точка на прокурора, когато протестира първоинстанционно съдебно решение. Той също не защитава лични права и интереси, а изпълнява надзорната си функция да следи за законността в държавното управление и административното правосъдие. Според Д. Димитров и органът, издал оспорения акт, и прокурорът, наред със защитата на принципа на законността и собствения си престиж, косвено бранят и субективните права и законни интереси на отделните граждани и организации. Д. Димитров счита, че тезата за обективния характер на касационното производство не намира приложение, когато процесът се разглежда от гледна точка на гражданите и организациите. За тях това производство носи субективен характер, защото те във всички случаи отстояват свои заплашени или засегнати лични права и интереси. Наред с материалноправния интерес от участие в процеса, законодателят определя за тях и процесуалноправен интерес от законосъобразното му протичане. И гражданите обаче, защитавайки личните си материалноправни и процесуалноправни интереси, косвено обезпечават законността в държавното управление и административното правосъдие. В заключение Д. Димитров установява, че не е правилно и целесъобразно както цялото административно правосъдие, така и касационното производство в частност да се характеризират само като обективно или субективно. В правовата държава не би трябвало в съдържанието на принципа за законност в държавното управление и административното правосъдие да не се включва и защитата на личните права и интереси на отделните граждани и организации. От друга страна гражданите, защитавайки своите накърнени права и интереси, няма как да не допринасят за налагане на общата правомерност в държавата.¹

В касационното производство конкретното съдържание на процесуалноправния интерес се определя в зависимост от преследвания материалноправен интерес. За едни участници тяхното присъствие в производството е продиктувано от предотвратяване на неблагоприятни материалноправни последици от незаконното решение на първата инстанция или за отстраняване на вече настъпили такива. За друга категория единствено общественият материалноправен интерес от законност в административния процес е в основата на процесуалноправния им интерес от участие в касационното производство. Такъв е случаят с прокурора. Във френския Държавен съвет ролята на прокурорски институт се изпълнява от т.нар. правителствени комисари, които са длъжни да дават заключения по делата, за да поддържат гледището на правото и законността (прокурорският институт е от френски произход и датира от 1302 г.).

В България още в зората на административното правосъдие е заложена ролята на прокурора като защитник на обществения интерес. Заслужава внимание чл. 25 от Органическия Устав на Източна Румелия, който постановява: ”Върховното съдилище званично (d`office) по искането на прокурора и след изслушването на заключението му, може да унищожи ония решения на първата инстанция, които са противни на закона, макар и да не са били обжалвани. Но ако такова унищожено решение се изпълни след това, счита се като спогаждане между страните, които нямат право след това да искат да се възползват от унищожаването на решението.” И докато първото изречение на този член защитава изцяло обществения интерес, който не може да търпи наличието на незаконни съдебни решения и административни актове в правния мир, то второто изречение е една гаранция за запазване на частните лични интереси на отделните граждани, станали неволна жертва на такава незаконосъобразност.

В цялата правна система прокурорът изпълнява определена му от законодателя роля на блюстител на закона. Той има правото и задължението да подава протест, чрез който да се противопостави срещу нарушаването на законността и увреждането на правовата система. Интересът на обществото определя неговата функция като държавен орган, който да следи служебно за незаконосъобразност в държавното управление. По тази причина и срокът за подаване на прокурорски протест е два пъти по-дълъг от този за жалбоподателя – един месец. Така няма опасност неправомерният административен акт, предмет на това решение, да породи каквито и да е правни последици. Като съдейства за получаване на съдебно решение, прокурорът косвено съдейства и за защита на конкретните права и интереси на гражданите и организациите. Когато протестира, прокурорът няма необходимост от доказване на личен и пряк интерес като предпоставка за допустимост на процеса. Прокурорът участва единствено и само в ролята на защитник на обществения интерес. В случаи, когато заинтересованите лица не обжалват, защото макар и незаконно, съдебното решение или административния акт ги удовлетворява по някакъв начин, тогава единствено прокурорът чрез протеста е гарант за запазване на законността и защита от незаконосъобразни облагодетелствания във вреда на държавния или обществения интерес.

Законосъобразното разглеждане и решаване на касационните жалби и протести срещу съдебни решения по административни дела е част от правните гаранции за защита на субективните права и интереси на гражданите и за установяване на законност в държавното управление и в административното правосъдие. Без осигуряването на законност в поведението на държавната администрация е немислимо реалното осъществяване на законно признати права и интереси на отделните лица. Правното значение на личния интерес се свежда до степента на засегнатост от незаконното решение или административен акт, респективно на ползата от неговата отмяна. При нищожност на решението или акта, степента на незаконосъобразност е толкова голяма, че възстановяването на нарушения правен ред е необходимо в интерес на всички, без значение до каква степен е засегнат съответния личен интерес. Затова чл. 29 ЗВАС (отм.) задължаваше и касационния съд да следи за нищожност не само на съдебното решение, предмет на делото, но и на административния акт, предмет на цялото производство, и ако открие, че е нищожен, да го обяви.

Касационното разглеждане на делата е мотивирано не само от интересите на страните, на които се предоставя още един правен ред за отстраняване на неправилното и несправедливо решение, но и от обществения интерес за осъществяване на еднакво прилагане на закона в еднакви случаи. ВАС наблюдава за точното изпълнение на законите и за еднаквото им приложение ( чл. 3 ЗВАС отм.). Тази своя задача ВАС осъществява и посредством дейността си за създаване на унифицираща съдебна практика с цел справедливо правораздаване като основен принцип, изразяващ обществения интерес от еднакво законово третиране на идентични случаи (чл. 125 К и чл. 91 ЗСВ). Законите трябва да се прилагат еднакво към всички граждани в държавата, тъй като всички граждани притежават еднакви права. Недопустимо е един законен текст да се тълкува и прилага различно в отделните конкретни случаи, които по фактически състав са напълно еднакви. Едни и същи фактически положения трябва да пораждат едни и същи правни последици навсякъде в държавата, докато са в сила едни и същи правни норми, които ги уреждат. За да се установи еднакво тълкуване на законите, необходимо е то да се съсредоточи в едно място. В повечето държави върховните съдилища се смятат като най-подходящата институция за постигане на единство в юриспруденцията.

В Р. № 656 от 17.02.99 г., ВАС, ІІ отд. е записано: ”Съгласно чл.4, ал. 1 от Конституцията Р България е правова държава, която се управлява според Конституцията и законите на страната. Въпросът за законосъобразността на актовете на държавните органи не е частноправен въпрос, касаещ само пряко засегнатите от тях лица, но и такъв за правилното функциониране на държавния апарат.” Широко застъпен в цялото административно правосъдие е принципът на служебното начало, защото както е важно доколко конкретният жалбоподател е засегнат, така е още по-важно да не се остави да поражда правни последици незаконно съдебно решение, а оттам и незаконен административен акт.

Касационната инстанция като последна и най-квалифицирана във ВАС трябва да съчетава в себе си два обществено важни компонента. Наред с общия надзор върху дейността на всички съдилища в системата на административното правосъдие за еднакво тълкуване и прилагане на законите в страната, трябва да бъде сигурен гарант за осъществяване на ефективен контрол върху законността в актовете и действията на цялата администрация. ВАС е този, който обезпечава прилагането на законите не само от съдилищата, но и от държавните органи. Съдът трябва да следи и за повишаването на квалификацията на кадрите в администрацията и да спомага за усъвършенстване на дейността им чрез постоянно запознаване с онези промени в юриспруденцията, които се отнасят до техните непосредствени функции и задачи.

Касационното обжалване е част от цялостната дейност на ВАС, който в служба на засиления държавен и обществен интерес от непрестанна грижа за обезпечаване на законността в държавното управление разглежда жалби срещу актове на висшите органи на изпълнителната власт, включително и подзаконови нормативни актове. Теорията е единодушна, че поради голямата важност и значение на подзаконовите нормативни актове, издавани от държавната власт, водещ принцип при тях трябва да бъде защитата на обществения интерес. По тази причина при оспорване на нормативните актове се смята, че всеки има правен интерес, всеки е засегнат от нормативен акт, който е незаконосъобразен, всеки има интерес да живее в законосъобразна среда. В Р. № 3353 от 21.06.99 г., ВАС четем: ”Нормативният административен акт има неограничен кръг адресати. За обжалване на същия не се изисква доказване на пряк и личен интерес. Всеки адресат на нормативния административен акт е засегнат и има интерес да го обжалва.”

К. Лазаров съвсем уместно отбелязва, че “в противоречие на принципите на правовата държава, които изискват законосъобразността на всеки публичен акт да бъде гарантирана не само от квалификацията и от мястото в държавната йерархия на членовете на органа, който го постановява, но и от надеждни допълнителни гаранции”, касационно обжалване за решенията на първоинстанционния съд за отмяна на нормативни административни актове не съществува. Би трябвало да се предвиди такава възможност за касационна инстанция в разширен състав от 9 или 11 членове например. Касационна инстанция в производството по отмяна на нормативни актове ще бъде не само надеждна гаранция за законосъобразност по тези “най-важни дела”, но и ще повиши авторитета на самия съд и на административното правосъдие като цяло.¹ Напълно целесъобразно новият Административнопроцесуален кодекс предвиди възможност за касационно оспорване на съдебните решения по отмяна на нормативни актове пред 5 членен състав на ВАС (чл. 217 АПК).