Министерство на земеделието и храните

6.3.10 Министерство на земеделието и храните

Основните функции на министъра на земеделието и храните по отношение на материята, предмет на настоящата стратегия, са определени в няколко закона.

Съгласно Закона за водите (ЗВ), министърът на земеделието и храните осъществява държавната политика, свързана с дейностите по експлоатация, изграждане, реконструкция и модернизация на хидромелиоративни системи и съоръжения и за предпазване от вредното въздействие на водите извън границите на населените места. Министърът на земеделието и храните издава Правилник за правилна и безопасна експлоатация и поддържане на съоръженията от хидромелиоративната инфраструктура, в който са описани специфичните изисквания към експлоатацията на малките язовири.

Съвместно с другите компетентни министри, министърът на земеделието и храните участва в издаване на наредби за поддържане на количеството и необходимото качество на водите, по-специално - наредба за опазване на водите от замърсяване с нитрати от земеделски източници, наредба за качеството на водите за обитаване от риби и черупкови организми, наредба за качеството на водите за напояване на земеделските култури, наредба за условията и реда за осъществяване на техническата експлоатация на язовирните стени и съоръженията към тях.

Със Закона за сдруженията за напояване на министъра се възлагат допълнителни функции във връзка с управлението на хидромелиоративните системи и съоръжения. Съгласно този закон, министърът на земеделието и храните упражнява правен, финансов и технически надзор върху дейността на сдруженията за напояване, одобрява ежегодно до 30 септември със заповед цени на услугата "водоподаване" за следващата година; одобрява общи условия на договорите за доставка на вода за напояване на сдруженията и на ползватели на вода, които не са членове на сдружението.

В Закона за рибарство и аквакултури са определени функциите на министъра на земеделието и храните във връзка с управлението, наблюдението и контрола върху рибарството, аквакултурите и търговията с риба и други водни организми и всички дейности в рибностопански води.

За подпомагане на министъра при изпълнение на възложените му функции, към Министерството на земеделието и храните (МЗХ) са създадени съответни структури:

• 
  В организационната структура на МЗХ през 2010 г. е създадена Дирекция „Хидромелиорации”, след закриване (с ПМС 95/18.05.2010 г.) на Изпълнителната агенция по хидромелиорация, която беше на подчинение на МЗХ. С промени в Устройствения правилник на Министерството на земеделието и храните (изм., ДВ, бр. 52 от 9.07.2010 г.) са определени функциите на Дирекцията.
  
• 
  На регионално равнище всяка от 28-те областни дирекции „Земеделие” на подчинение на Главна дирекция „Земеделие, гори и поземлени отношения” в МЗХ има функции във връзка с рехабилитация на напоителните системи и съоръжения и с дейности по напояване и отводняване.
  
• 
  Голяма част от функциите съгласно ЗВ се извършват от трите държавни търговски дружества, чийто принципал е МЗХ – „Напоителни системи” ЕАД, „Хидромелиорации Севлиево” ЕАД гр. Севлиево и „Земинвест” ЕАД гр. София. В капитала на трите еднолични акционерни дружества в момента на тяхното регистриране са включени всички хидромелиоративни обекти в страната, изградени с държавни средства, в това число съоръжения и системи за доставка на вода, както и съоръжения и системи за предпазване от вредното въздействие на водите – корекции на реки, предпазни диги, отводнителни системи.
  
• 
  Дирекция „Управление на собствеността и държавно участие” в МЗХ подпомага министъра при осъществяването на правомощията му съгласно Правилника за реда за упражняване правата на държавата в търговските дружества с държавно участие в капитала - в конкретния случай върху „Напоителни системи” ЕАД, „Земинвест” ЕАД и „Хидромелиорации Севлиево” ЕАД.
  
• 
  Към министъра на земеделието и храните е създадена Изпълнителна агенция по рибарство и аквакултури (ИАРА), която изпълнява функциите по Закона за рибарство и аквакултури.
  

В рамките на МЗХ с преки функции в управлението на водите е Дирекция „Хидромелиорации”. Основните задължения на Дирекцията са да подпомага министъра на земеделието и храните при упражняване на функциите му по Закона за водите и Закона за сдруженията за напояване.

Дирекцията организира, ръководи и контролира изпълнението на дейностите по

• 
  напояване на земеделските земи;
  
• 
  развитие на хидромелиорациите, включително проектиране, изграждане, ремонт, реконструкция и поддържане на хидромелиоративния фонд, разработване на инвестиционни проекти и инвеститорски контрол върху обектите от хидромелиоративната структура с цел ефективно използване на водите за напояване проекти, провеждане на технико-икономически съвет за разглеждане, приемане и одобряване на предварителни (прединвестиционни) проучвания и проектни разработки от инвестиционното проектиране за обектите от хидромелиоративната инфраструктура;
  
• 
  разработване на националния водностопански план и съставяне на водните и водностопанските баланси на страната в частта им, свързана с напояването и отводняването;
  
• 
  поддържане на регистър на хидромелиоративния фонд.
  

Дирекцията упражнява дейности по контрол на сдруженията за напояване.

Щатното разписание на Дирекция „Хидромелиорации” за изпълнение на тези функции е 10 души. Всички щатни длъжности са заети. Дирекцията е една от 12-те дирекции в специализираната администрация и в нея работят 3% от общия брой специализирана администрация в МЗХ. Този персонал се оценява като недостатъчен – „необходими са и е направена заявка за още 4 щатни бройки”.

Квалификацията на служителите в Дирекцията е висока и съответства на специализираните функции, които изпълняват. Всички специалисти в дирекцията са с висше образование (9 инженери и 1 лекар).

В 20 от 28-те областни дирекции „Земеделие” също има специалисти за управление на хидромелиорациите. В тях над 80% са инженери, останалите са агрономи, като има и 2-ма със средно техническо образование. Квалификацията им е много добра - притежават дългогодишен опит и познават местните особености. В останалите 8 областни дирекции все още няма назначени такива специалисти.

Потребностите от допълнителен персонал както в дирекция „Хидромелиорации”, така и в областните дирекции „Земеделие” се свързва с проблема липса на млади специалисти по хидромелиоративно и хидротехническо строителство, геодезия и земеустройство. Необходимо е назначаване на такива специалисти за осигуряване на приемственост, така че по-старите служители да предадат опита си на по-младите преди пенсиониране.

Във връзка с дейността на „Напоителни системи” ЕАД, чийто принципал е министърът на земеделието и храните, Дирекция „Управление на собствеността и държавно участие” подпомага министъра при упражняване на функциите му. Дирекцията анализира финансово-икономическото състояние на търговските дружества и прави предложения до министъра във връзка с тяхното преструктуриране, приватизация, ликвидация или несъстоятелност; следи за изпълнението на възложените задачи от страна на органите на управление и контрол, като извършва проверки за изпълнението на поставените задачи и информира министъра за резултатите от проверките.

На базата на наличната информация не може да се определи със сигурност доколко е ефективна дейността на дирекцията, предвид изнесените в последната година данни за финансовото състояние и за злоупотреби при управление на „Напоителни системи” ЕАД. Тъй като решенията се вземат на политическо равнище, не е ясно доколко дирекцията е изпълнявала добре функциите си да анализира финансово-икономическото състояние на дружествата и да прави предложения до министъра във връзка с тяхното укрепване, преструктуриране или други мерки. Извършеният от Сметната палата одит на дейността на МЗХ за 2009 г. повдига въпроси относно ефективния контрол върху дейността на търговските дружества през предходните години.

В структурата на МЗХ има Дирекция «Човешките ресурси» в общата администрация, чрез която се осъществява политиката в тази област в МЗХ. Дирекцията има достатъчен капацитет за осъществяване на съвременна политика и стратегия по управлението на човешките ресурси в системата на министерството, основаваща се на прозрачна система за наемане и подбор; система за въвеждане на новопостъпили служители; система за оценка на трудовото изпълнение и развитие на кариерата; програми за обучение и професионална квалификация и проектиране на работните места.

Въз основа на проучването може да се обобщи, че МЗХ изпълнява нормативните изисквания във връзка с управлението на човешките ресурси. Приети са правила за организация на работната заплата и допълнителното материално стимулиране, както и правилник за вътрешния трудов ред. Всеки служител има длъжностна характеристика, с която е детайлно запознат. В съответствие с Наредбата за условията и реда за атестиране на служителите в държавната администрация (приета с Постановление 105/2002 г.) се провежда редовно атестиране. Като краен резултат се подписват годишни лични оценки за индивидуалното изпълнение от всички оценени служители в администрацията и заповеди за повишаване в ранг.

Според интервюираните експерти, досега не е имало потребност от специализирано обучение и не са организирани такива на персонала с функции по хидромелиорации, тъй като те имат необходимата квалификация за заемане на съответните длъжности. Обучения се провеждат при промяна в нормативната уредба и по ЗУТ и по теми във връзка с проекти, финансирани със средства на ЕС.

С приемането на новия Устройствен правилник на МЗХ (ПМС 265/10.11.2009 г.) се оптимизира структурата и числеността на административните звена в министерството, прецизират се техните функционални характеристики и се избягват дублиращи функции. Функциите на административните звена са основно преразгледани, систематизирани и по-добре дефинирани.  Устройственият правилник урежда както функциите, структурата и числеността, така и организацията на работата на министерството. Закрита е Изпълнителна агенция по хидромелиорация с цел оптимизиране на хидромелиоративните дейности.

Министерството е приело редица правила, които регламентират различни аспекти от организацията на работата, например:

Правила за управление на човешките ресурси – подборът и назначаването на персонала се осъществява след провеждане на конкурс съобразно утвърдените образователни и квалификационни изисквания за съответната длъжност. Има утвърдени длъжностни характеристики с изисквания за знания, умения и опит за заеманата длъжност.

Правила за достъп до активите и информация – Достъпът до всякакъв вид информация в електронен вид, е подробно описан във Вътрешни правила за правата и задълженията на потребителите на компютърната и информационната среда в МЗХ, утвърдени от министъра на земеделието и храните.

Правила за документиране на всички операции и действия, свързани с дейността на организацията – с вътрешни правила са въведени процедури за архивиране, съхраняване, ред за достъп и ползване на създадените документи, както и политика по сигурността на информацията, включително физическия достъп до активи и информация. Процедурите за документиране на управленските и организационните процеси са регламентирани с Наредбата за документооборота.

Отделно и подробно са разписани съгласуваността и оперативността по дейности, които се отнасят до две или повече административни звена, като е определен редът за обща координация, субординация, взаимна информираност и контрол по изпълнението – нещо, което не се прави във всички анализирани институции.

Като слабост се отчита тежката бюрократична процедура при взаимодействие между звената вътре в министерството, което забавя реакциите при необходимост от спешни действия. Спецификата на работата на Дирекция „Хидромелиорации” е такава, че взимането на важни решения за сигурността на съоръженията, за инвестиции, за промяна на различни технологични процеси изискват вземане на бързи решения, а при тази схема на работа и процедура за вземане на решения нещата стават бавно и понякога взетото решение вече не е актуално. Например при аварийна ситуация, ако се налага решение за финансов разход, пренасочване на човешки и материални ресурси, то трябва да се съгласува със съответните дирекции, в които пък не се проявява разбиране поради неразбиране на спецификата на дейността. Например, „ако трябва да се отиде на обект с аварийна ситуация (язовир, дига, др.), заповед за командировка се получава най-рано след 2-3 дни, а това е спешна ситуация и този срок е неприемлив”.

Това до голяма степен се дължи на обща слабост в организационната структура на институциите в държавната администрация, по-специално изискванията на Наредбата за прилагане на единния класификатор на длъжностите в администрацията, съгласно която минималната численост, определена като условие за създаване на вътрешни звена, е изключително ниска. Това създава предпоставки за необосновано „стръмна” организационна структура и бюрократизиране на системата, като резултатът е именно забавяне на реакциите при взаимоотношенията вътре в администрациите, тежки управленски и работни процеси, незадоволителна координация и понижена ефективност и ефикасност.

В този контекст решение би могло да се търси в промени във вътрешната организация, като например се определят въпроси, които се класифицират като спешни и следва да се ползват с приоритет, в случая - по отношение управление на хидромелиорациите.

По отношение на документите, свързани с упражняване на функциите на МЗХ по управление на хидромелиоративния фонд, министерството не е приело необходимите документи за осигуряване на ефективно и ефикасно управление на този фонд. През годините дейностите са били извършвани без наличие на ясна и целенасочена политика в тази област. МЗХ не е успяло да приеме Стратегия за управление и развитие на хидромелиоративния фонд. Липсата на такава стратегия се отразява неблагоприятно на планирането и на оперативната работа на служителите, занимаващи се с тези дейности. Последното преброяване на изградените и годни за напояване поливни площи в България е извършено през 1999 г. и получените данни са утвърдени с постановление на Министерски съвет от 20 юли 2000 г. Не е приета Методика за определяне на цените за водоползване за напояване, което до голяма степен затруднява дейностите и създава предпоставки за междуведомствени проблеми. В отчета на МЗХ за постигане на целите за 2009 г. се отчита също твърде незадоволително ниво на постигане на целите по отношение на дейности, свързани с предпазване от вредното въздействие на водите.

Техническата и информационната осигуреност в Министерството на земеделието и храните е на много добро равнище. Компютърната техника включва принтери, монитори, настолни и преносими компютри, UPS-и, сървъри, активно мрежово оборудване и др. Осигурен е достъп до интернет за международен и за български трафик. Извършва се редовна поддръжка, профилактика и актуализиране на активното и пасивно оборудване, хардуерно и софтуерно обновяване на сървърните машини и на операционни системи и приложения на персоналните компютри. Регулярно се архивират данни.

Компютърната осигуреност на служителите е на високо равнище. Всеки служител разполага с персонален компютър, персонален мрежов акаунт и с електронна поща. За дирекция „Хидромелиорации” е необходим специализиран компютърен софтуер, какъвто обаче не е разработен. Би следвало да се изготвят необходимите характеристики и да се възложи разработка, като е възможно да се търсят източници на финансиране по линия на европейските фондове за повишаване на капацитета на МЗХ.

Министерството поддържа уеб-страница. Като слабост може да се отбележи, че информацията за самото МЗХ и функциите на отделните структурни звена е оскъдна и не се актуализира. Например към 31.12.2010 г. не са представени функциите на дирекциите от специализираната администрация, нито Правилник за устройството и дейността на МЗХ. Информацията също не е актуализирана след създаване на Дирекция „Хидромелиорации” и Дирекцията липсва в структурата на министерството. На интернет страницата продължава да стои информация за закритата с решение от юни 2010 г. Изпълнителна агенция по хидромелиорация като второстепенен разпоредител с бюджетни кредити, и др.

Взаимодействието с другите институции се оценява като добро. По време на проучването на място, беше изразена препоръка за по-добро взаимодействие с МОСВ по отношение на поставяне на приоритетите за управление на хидромелиоративния фонд и неговото въздействие върху околната среда. Например, в някои части на страната (Натура 2000, местообитания и др.) е необходима по-ефективна координация с цел определяне на приоритетите при изграждане и функциониране на хидромелиоративните съоръжения или друга свързана с управление на хидромелиорациите дейност.

• 
  Квалификацията на персонала с функции в областта на хидромелиорациите в министерството е на високо равнище. Всички специалисти са с висше образование с подходящи специалности. Делът на младите служители под 40 години е нисък (под 30%) и се наблюдава тенденция към застаряване на персонала, която се дължи отчасти на липса на млади кадри с подходяща квалификация.
  
• 
  Потребностите от допълнителен персонал както в дирекция „Хидромелиорации”, така и в областните дирекции „Земеделие” се свързва с проблема липса на млади специалисти по хидромелиоративно и хидротехническо строителство, геодезия и земеустройство. Необходимо е назначаване на такива специалисти за осигуряване на приемственост, така че по-старите служители да предадат опита си на по-младите преди пенсиониране. В количествено отношение персоналът в дирекция „Хидромелиорации” се оценява като недостатъчен, като се идентифицира потребност от (поне) още 4 щатни бройки.
  
• 
  Като цяло МЗХ изпълнява нормативните изисквания във връзка с управлението на човешките ресурси. Повишаване на текущата квалификация на служителите, които се занимават с хидромелиорации, не е сред приоритетите в работата, което може да се отчете като недостатък. Презумпцията на ръководството е, че те имат необходимото образование и квалификация за изпълнение на задълженията си и затова обучение се организира основно за разясняване на нормативни актове (напр. ЗУТ) и при промени в нормативната уредба.
  

• 
  МЗХ е приело редица правила, които регламентират различни аспекти от организацията на работата. Отделно и подробно са разписани съгласуваността и оперативността по дейности, които се отнасят до две или повече административни звена, като е определен редът за обща координация, субординация, взаимна информираност и контрол по изпълнението.
  
• 
  Като слабост може да се отчете тежката бюрократична процедура при взаимодействие между звената вътре в министерството, което забавя реакциите при необходимост от спешни действия. Спецификата на работата на дирекция „Хидромелиорации” изисква понякога вземане на бързи решения, а съществуващата система за вземане на решения забавя и затруднява оперативната работа. В този контекст решение би могло да се търси в промени във вътрешната организация, като се определят въпроси, които се класифицират като спешни и следва да се ползват с приоритет, в случая по отношение на управление на водите.
  
• 
  През годините МЗХ не е приело необходимите документи за осигуряване на ефективно и ефикасно управление на хидромелиоративния фонд, като например Стратегия за управление и развитие на хидромелиоративния фонд, Методика за определяне на цените за водоползване за напояване.
  
• 
  Материално-техническата и информационната осигуреност в Министерството на земеделието и храните е на много добро равнище.
  
• 
  Идентифицира се потребност от специализиран компютърен софтуер за нуждите на дирекция „Хидромелиорации”. Необходимо е да се изготвят характеристики и да се възложи разработка, като е възможно да се търсят източници на финансиране по линия на европейските фондове за повишаване на капацитета на МЗХ.
  
• 
  Като слабост може да се отбележи, че на интернет страницата на МЗХ информацията за самото министерство и структурните му звена е оскъдна и не се актуализира редовно.
  

• 
  Взаимодействието с другите институции се оценява като добро. Препоръчва се по-ефективна координация с МОСВ по отношение на поставяне на приоритетите за управление на хидромелиоративния фонд и неговото въздействие върху околната среда, основно в земите по Натура 2000, местообитания и др.