Книга за бъдещата обща европейска система за убежище

Програмата от Хага призовава към по-широко практическо сътрудничество между националните администрации за насърчаване на сближаването между националните практики и с оглед подобряване на качеството на процеса на вземане на решения и повишаване на ефективността в управлението на убежището. Широкият спектър на дейности, посочени в съобщението на Комисията относно „засилване на практическото сътрудничество“, понастоящем се изпълняват в рамките на експертната група Eurasil под председателството на Комисията.

Същевременно, тъй като резултатите от тази зелена книга ще са насочени към средносрочни и дългосрочни цели, важно е да се отиде по-далеч от вече направените предложения и да се разгледат допълнителни области, в които практическото сътрудничество между държавите-членки може да бъде разширено по полезен начин. Това разглеждане трябва също така да включва и начините за максимално увеличаване на въздействието на това сътрудничество по отношение на по-нататъшното сближаване на националните практики и юриспруденции, като например разработване на общи насоки за тълкуване и прилагане на различни процедурни и свързани със съдържанието аспекти на достиженията на правото на ЕС в областта на убежището. Например въз основа на съвместното оценяване на ситуации в страните на произход, на някои видове случаи или някои аспекти на молбите за убежище, които изискват специална правна или фактическа експертиза, държавите-членки могат да възприемат общ подход към клаузите за експулсиране или прекратяване, съотнесени към определени случаи, към понятия като преследване, свързано с пола, и преследване на деца, към откриване и предотвратяване на измами и злоупотреби, или към превода на документи и методите и процедурите за интервюта.

Следва също така да се обърне внимание на начините за по-нататъшно разработване на общия за ЕС портал за информация за страни на произход (COI), по-специално чрез свързването му с други бази данни за имиграция и интеграция и попълването му с информация за широк спектър от въпроси, свързани с миграцията.

Би могло също така да се придаде по-голямо значение на разширяването на кръга от заинтересовани страни, участващи в дейностите за обмен на добри практики, изграждане на капацитет и обучение и разработване на ръководни насоки, и ангажиране на всички заинтересовани страни, включително органите по обжалванията на административно или съдебно равнище, правни и езикови експерти, здравни работници, специалисти в областта на образованието и професионалното обучение, културолози, гранични служители и служители по правоприлагането.

Освен това, за да не се изостава от бързото разширяване на обхвата на практическото сътрудничество, обхващащо различни аспекти от процеса на получаване на убежище, възниква нарастваща неотложна необходимост за осигуряване на подходяща структурна подкрепа за всички свързани дейности и ефективно и систематично проследяване за разглеждане на резултатите от тези дейности.

Комисията предвижда да започне тази година проучване за осъществимост с оглед на задълбоченото и внимателно проучване на различните варианти, които могат да бъдат разглеждани за тази цел.

Един от тези варианти, разглеждани от програмата от Хага, е преобразуване на структурите, занимаващи се практическо сътрудничество, в Европейска служба за подкрепа.

Ако се избере последното решение, подобна служба би могла да поеме и системно да координира всички текущи дейности на общо практическо сътрудничество. Освен това тя би могла да включва и механизъм за обучение за всички страни, ангажирани в процеса на предоставяне на убежище, и да осигурява структурна подкрепа за всякакви дейности по разглеждане, които държавите-членки биха могли да предприемат съвместно в бъдеще. Такава служба би могла също да подкрепя съвместните усилия на държавите-членки за разрешаване на особено силния натиск върху техните системи на убежище и капацитети на приемане, дължащи се на фактори като географското разположение. Тя би могла да създаде и управлява екипи от експерти по убежището, които да бъдат изпращани в държави-членки, срещащи особени затруднения. Тя би могла да изиграе роля за изпълнението на програмите за регионална закрила и за координирането на всяка нова инициатива за политика, предприемана в бъдеще, например във връзка с повторното установяване на равнище ЕС. Освен това подобна служба би могла да поеме в бъдеще мониторинга върху изпълнението на условията на приемане, предоставени на кандидатите за убежище.

19. 
    В какви други области би могло да се осъществи полезно разширяване на дейностите по практическо сътрудничество и как може да се увеличи до максимум тяхното въздействие? Как да се постигне полезното ангажиране на повече заинтересовани страни? Как да бъдат разпространявани и интегрирани в политиката иновациите и добрите практики в областта на практическото сътрудничество?
    
20. 
    По-специално, по какъв начин практическото сътрудничество би могло да допринесе за разработването на общи подходи към въпроси като понятията за преследване, свързано с пола, и преследване на деца, прилагането на клаузите за експулсиране или предотвратяването на измами?
    
21. 
    Какви са възможните варианти за оказване на структурна подкрепа на широк спектър от дейности по практическо сътрудничество и осигуряване на тяхната устойчивост? Дали създаването на Европейска служба за подкрепа е възможен вариант? Ако да, какви задачи биха могли да ѝ бъдат възложени?
    
22. 
    Каква ще бъде най-подходящата оперативна и институционална форма за подобна служба, така че тя успешно да изпълнява задачите си?
    

Системата от Дъблин (регламенти Дъблин и EURODAC) не бе създадена като инструмент за споделяне на тежестта. Основната ѝ цел бе на основата на справедливи и обективни критерии да може бързо да се определи коя държава-членка е отговорна за разглеждане на молба за убежище, подадена на територията на ЕС, и да се предотвратяват вторични движения между държави-членки. Както се посочва в доклада за оценяване, публикуван на 6 юни 2007 г., системата от Дъблин до голяма степен постигна тези цели, независимо че остават въпроси относно нейната ефективност като средство за намаляване на вторичните движения.

В този доклад за оценяване се казва също така, че прехвърлянията, които се осъществяват съгласно системата от Дъблин, са разпределени равностойно между гранични и негранични държави-членки. Независимо от това системата от Дъблин може de facto да доведе до допълнително бреме за държавите-членки, които имат ограничени капацитети за приемане и поемане, и които изпадат в ситуации на особено силен миграционен натиск поради географското си разположение.

По-нататъшното сближаване на националните процедури за убежище, правните стандарти и условията на приемане, което се предвижда чрез създаването на обща европейска система за убежище, ще намали вторичните движения на кандидатите за убежище, дължащи се предимно на разнообразието на приложими норми, и по този начин може да доведе до по-справедливо общо разпределение на молбите за убежище между държавите-членки.

Въпреки това, дори с въвеждането на обща процедура за убежище и на единен статут, няма да се премахнат изцяло всички основания, поради които кандидатите за убежище могат да разглеждат една държава-членка като по-привлекателно местоназначение от друга. Ето защо все още ще съществува необходимост от система, която ясно да разпределя отговорността за разглеждане на молбите за убежище в рамките на ЕС, за да могат да бъдат избегнати явленията „купуване на убежище“ и „бежанци в орбита“.

Необходимо е да се помисли още и по принципите и целите, залегнали в основата на системата от Дъблин, и дали е необходимо тя да бъде допълнена с допълнителни механизми. Други фактори също могат да бъдат взети под внимание, като капацитета на държавите-членки да обработват молби за убежище и да предлагат дългосрочни решения на признати бежанци. Този размисъл е необходим, за да може прилагането на системата да доведе до по-балансирано разпределение между държавите-членки.

В миналото бяха разглеждани възможни алтернативни системи за разпределяне на отговорността. Те включваха например система, която разпределя отговорността в зависимост от мястото, където е подадена молбата за убежище, страната на произход на кандидата или последната известна страна на транзит.

Трябва обаче да се помисли най-вече за въвеждане на „корекционни“ механизми за споделяне на тежестта, които да са допълнителни спрямо системата от Дъблин и които например да позволяват разпределяне на лицата, получили международна закрила, между държавите-членки, след като са получили този свой статут. Повторното установяване в рамките на ЕС е важна насока за разработване. Очаква се разширяването на разпоредбите на директивата за дългосрочно пребиваващите лица до лица, ползващи се с международна закрила, също така да намали бремето на някои държави-членки, като даде възможност на тези лица при определени условия да се преместят в друга държава-членка.

23. 
    Необходимо ли е допълване на системата от Дъблин с мерки за насърчаване на справедливо споделяне на тежестта?
    
24. 
    Какви други механизми могат да бъдат създадени с оглед на по-справедливото разпределяне на кандидатите за убежище и/или на лицата, ползващи се с международна закрила, между държавите-членки?
    

Необходимо е да разгледаме възможни начини за повишаване на ефективността на Европейския бежански фонд (ЕБФ) като инструмент, подкрепящ усилията на държавите-членки за изпълнение на политиката на ЕС за бежанците. По-специално, следва да се проучат възможностите за осигуряване на по-доброто използване на финансирането от ЕБФ с цел то да допълва, стимулира и катализира постигането на преследваните цели, да намалява различията и да повишава стандартите.

За да се постигне максимално въздействие от фонда, биха могли например да се организират на национално равнище специално допитване или механизми за споделяне на информация, за да се изготвят точни анализи за недостатъците, които трябва да бъдат коригирани с помощта на фонда. За да се избегне фрагментарност и дублиране на усилията и да се създадат взаимодействия и насърчаване на най-добрите практики, би следвало да се създаде и механизъм за споделяне на информация на равнище ЕС за разпространяване на информация за проектите и програмите, които могат да послужат като образци.

Същевременно, успоредно с усъвършенстването на съществуващите възможности за финансиране, възприемането на глобален подход също така поставя въпроса дали съществуват някакви специфични нужди от финансиране, които не са подходящо задоволени от съществуващите фондове. Подобни нужди могат например да възникнат във връзка с финансирането на интегриран отговор на ситуации на уязвимост в хода на процеса за получаване на убежище или на съпътстващите мерки, свързани със сътрудничество между държавите-членки (от финансиране на командировки на персонал от националните администрации и съдебни органи или на тяхното участие в съвместни дейности до финансиране на бъдещата Европейска служба за подкрепа).

25. 
    Как могат да бъдат увеличени ефективността, комплементарността с националните ресурси и мултиплициращият ефект на ЕБФ? Дали създаването на механизми за споделяне на информация като посочените по-горе би било подходящ начин за това? Какви други начини могат да бъдат разгледани?
    
26. 
    Съществуват ли специфични нужди от финансиране, на които не е отговорено по подходящ начин от съществуващите фондове?
    

Предвид факта, че за 6,5 млн. от 8,7-те милиона бежанци в света се смята, че живеят в развиващите се страни¹, е важно да се обмислят начини за подкрепа на третите страни за борба с проблемите на убежището и миграцията. В рамките на усилията си за насърчаване на ефективна закрила и намиране на трайни решения за бежанците в техните региони на произход и транзит Комисията разработи концепцията за програми за регионална закрила на ЕС като допълнение към различните видове помощ на ЕС за трети страни в областта на убежището. Трябва да се отбележи, че двете пилотни програми, започнати досега в западните нови независими държави и в Танзания, са все още на твърде ранен етап от изпълнението си, а всяко бъдещо преоформяне на концепцията ще трябва да се основава върху заключенията от тяхната оценка. И така, ако се заключи, че те са били полезни, дискусията би могла да премине към по-нататъшно разработване на тяхната добавена стойност и осигуряване на устойчивост на резултатите им.

Освен това Комисията признава важността на политиката в областта на развитието за постигане на трайни решения за бежанците и търсещите убежище и през последните години започна систематично да включва убежището в своите стратегии за сътрудничество за развитието, както се вижда в няколко скорошни стратегически документи за страни/региони, и отдели на този проблем значително финансиране от съответни инструменти за външна помощ.

В този контекст е необходимо да се помисли върху типовете дейности, които са най-ефективни за подкрепа на третите страни за управление на бежанските ситуации, включително посрещане на нуждите на бежанците и на завърналите се, както и техният потенциал за принос към развитието на техните приемащи страни, и как да се подобри свързаността и ефективността на действието на ЕС по отношение на засегнатите региони и трети страни.

27. 
    Ако това бъде преценено като необходимо, по какъв начин следва да бъдат повишени ефективността и устойчивостта на програмите за регионална закрила? Необходимо ли е по-нататъшно разработване на понятието за програми за регионална закрила и ако да, по какъв начин?
    
28. 
    По какъв начин ЕС би могъл да подпомогне най-добре третите страни, за да се справят те с проблемите на убежището и бежанците по по-ефективен начин?
    
29. 
    Как общите стратегии на Комисията спрямо трети страни да бъдат подкрепени и направени по-последователни в областите на подпомагане на бежанците?
    

Със своята функция на инструмент за закрила, за осигуряване на трайни решения и въвеждане на ефективен механизъм за споделяне на отговорността повторното установяване е важна част от външното измерение на политиката за убежище на ЕС. Повторното установяване на бежанци на територията на ЕС отразява също така и ангажимента на ЕС да покаже международна солидарност и да сподели тежестта на страните от регионите на произход, които настаняват огромното мнозинство бежанци. Постигане на амбициозните цели, поставени по отношение на разработването на схема за повторно установяване в рамките на ЕС, изисква активен подход. Комисията понастоящем търси обща финансова подкрепа за дейностите за повторно установяване, предприети от държавите-членки, както и за насърчаване на същественото ангажиране на ЕС за повторното установяване в рамките на програмите за регионална закрила.

Ако тази област трябва да се развива, бихме могли да проучим различни начини за насърчаване на държавите-членки. Това може да стане като те бъдат подпомогнати да разширят и подобрят своите национални програми за повторно установяване и насърчени да вземат съществено участие в частта, от програмите за регионална закрила, свързана с повторното установяване. Би могло също така да бъде полезно да се види как може да се разработи общ подход във връзка с начините за изпълнение на дейностите по повторно установяване в контекста на програмите за регионална закрила, така че да се постигне по-голяма ефективност, координация и икономии от мащаба. Разбира се, всички бъдещи стъпки в тази насока ще трябва да се основават на заключенията от оценяването на пилотните програми за регионална закрила.

Може също така да бъде полезно да се разгледат и други области − отвъд програмите за регионална закрила − в които колективното усилие за повторно установяване на равнище ЕС би могло да спомогне за разрешаването на продължителни бежански ситуации или да предложи ефективен отговор на извънредни ситуации.

30. 
    Как може да бъде постигнат съществен и устойчив ангажимент на ЕС за повторното установяване?
    
31. 
    Кои пътища могат да бъдат изследвани за постигане на координиран подход към повторното установяване на равнище ЕС? Какво ще бъде необходимо на финансово, оперативно и институционално равнище?
    
32. 
    В какви други ситуации би могъл да се предвиди общ ангажимент на ЕС за повторно установяване? При какви условия?
    

Друг основен елемент от външното измерение на убежището е необходимостта от справяне със смесени потоци, когато миграционните потоци, пристигащи на външните граници на дадена държава-членка, включват както незаконни имигранти, така и лица, нуждаещи се от закрила. Отговорът на това предизвикателство изисква гарантиране и насърчаване на достъпа до закрила по външните граници.

Трябва да се прилагат мерки за борба с незаконната миграция и контрабандата на хора по начин, който не лишава правото на убежище от практическия му смисъл. Усилията на Комисията се съсредоточават върху осигуряването на оперативна и финансова подкрепа на държавите-членки, за да могат те да въведат ефективни системи за управление на входящите потоци с отчитане на закрилата, по-специално, когато се сблъскват с извънредни ситуации, създадени от масови пристигания по границите им.

Предложенията трябва да се съсредоточат по-специално върху съставянето на екипи от експерти по убежището, които могат да бъдат извиквани за временно подпомагане на държавите-членки, които са под натиск при извършването на първоначалното профилиране на индивидуалните случаи в местата на пристигане, както и върху осигуряването на неотложна финансова помощ за тези държави-членки, която да им помогне да осигурят подходящи условия за приемане и да проведат справедливи и ефективни процедури за убежище. Ако възможността за създаване на Европейска служба за подкрепа бъде материализирана, може да се предвиди тя да бъде натоварена с координиране на разгръщането на тези екипи от експерти в областта на убежището. Съществуването на нови доброволни схеми на национално и европейско ниво (по-специално Европейската доброволческа служба) би могло да допринесе за мобилизирането на усилия, подобряването на способностите за приемане и засилване на солидарността между държавите-членки.

33. 
    Какви по-нататъшни мерки могат да бъдат взети, за да се осигури превръщането на задълженията за закрила, произтичащи от достиженията на правото на ЕС и международното законодателство за бежанците и за правата на човека, в неделима част от управлението на външните граници? Най-вече, какви други мерки биха могли да бъдат предприети, за да се гарантира, че прилагането на практика на мерките за борба с незаконната миграция няма да се отразят на достъпа до закрила на търсещите убежище?
    
34. 
    По какъв начин могат да бъдат увеличени националните капацитети за въвеждане на ефективно управление на входящите потоци с отчитане на закрилата, особено при масови пристигания на границите ?
    

Системите за убежище на държавите-членки все по-често се разглеждат като съставни части на единно пространство на регионална закрила. Този ефект ще бъде подсилен с въвеждането на обща процедура и единен статут. В същото време, когато външното измерение на политиката за убежище на ЕС придобива все по-голямо значение, възникват и по-големи очаквания относно ролята на ЕС като съюз, обхващащ 27 държави, в рамките на глобалната система за закрила на бежанците. Така от ЕС все по-често се очаква да представя общо виждане по въпросите на политиката за убежище на международно равнище и да заема общи позиции по отношение на международните организации.

35. 
    По какъв начин европейската политика за убежище би могла да се развие в политика, споделяна от държавите-членки на ЕС, която да третира въпросите, свързани с бежанците, на международно равнище? Какви модели би могъл да използва ЕС, за да се развие като глобален партньор по въпросите на бежанците?
    

В настоящата зелена книга Комисията изтъква основните проблеми, които стоят на дневен ред, и приканва към конструктивни предложения за тяхното разрешаване.

В съответствие с интегрирания подход към убежището, описан по-горе, Комисията възнамерява да започне широка дискусия сред всички заинтересовани страни. Всички институции на ЕС, национални, регионални и местни власти, страни кандидатки, трети страни партньори, междуправителствени и неправителствени организации, всички държавни участници и частните доставчици на услуги, ангажирани в процеса на предоставяне на убежище, академичните среди, социалните партньори, организациите на гражданското общество и частните лица се приканват към сътрудничество.

Резултатите от това всеобхватно допитване ще предоставят данни за подготвяне на план за политика, който да бъде готов през първото тримесечие на 2008 г. и в който Комисията ще включи всички мерки, които ще приеме с оглед изграждането на ОЕСУ, както и график за приемане на тези мерки.

За да се подготви за публично изслушване на 18 октомври 2007 г., Комисията кани всички заинтересовани страни да изпратят отговорите си на това допитване в писмен вид най-късно до 31 август 2007 г. на следния адрес:

Immigration and Asylum Unit – "Green Paper on Asylum"

(Отдел за имиграцията и убежището – „Зелена книга за убежището“)

Directorate General Justice, Freedom and Security

(Генерална дирекция „Правосъдие, свобода и сигурност“)

European Commission

(Европейска комисия)

B-1049 Brussels

е-mail: JLS-asile-livre-vert@ec.europa.eu

Всички подходящи становища ще бъдат публикувани на Интернет портала „Вашият глас в Европа“ (Your Voice in Europe):

The Hague Programme: Strengthening Freedom, Security and Justice in the European Union, (OJ C 53, 3.3.2005, p. 1)

The Tampere European Council, 15 and 16 October 1999, Presidency Conclusions, available at the European Council website:
http://www.consilium.europa.eu/ueDocs/cms_Data/docs/pressData/en/ec/00200-r1.en9.htm

II. LEGISLATIVE INSTRUMENTS

A. Instruments establishing minimum standards

Council Directive 2005/85/EC of 1 December 2005 on minimum standards on procedures in Member States for granting and withdrawing refugee status (O J L 326, 13.12.2005, p. 13)

Council Directive 2004/83/EC of 29 April 2004 on minimum standards for the qualification and status of third country nationals or stateless persons as refugees or as persons who otherwise need international protection and the content of the protection granted (OJ L 304, 30.9.2004, p. 12)

Council Directive 2003/9/EC of 27 January 2003 laying down minimum standards for the reception of asylum seekers (OJ L 31, 6.2.2003, p. 18)

Council Directive 2001/55/EC of 20 July 2001 on minimum standards for giving temporary protection in the event of a mass influx of displaced persons and on measures promoting a balance of efforts between Member States in receiving such persons and bearing the consequences thereof (OJ L 212, 7.8.2001, p.12)