Концепция за устойчиво развитие и управление на местност Узана

• 
  Капацитетът на публичния орган да инициира, реализира, и контролира (регулира) проект за ПЧП;
  
• 
  Инвеститорския интерес към проекта;
  
• 
  Сложността на ПЧП модела.
  

Тези фактори са от особено значение, когато става въпрос за сложните форми на ПЧП. Особеното при тях е, че изискват:

1. 
   • разработването на подробни финансови модели, тъй като обикновено има залегнали капиталови инвестиции, които трябва да бъдат направени от частния сектор;
   
2. 
   • сложни форми на договор, тъй като най-често проектите са за много дълъг период от време (15+ години). В тази връзка би трябвало да бъдат предвидени евентуални изменения, които биха настъпили на по-късен етап при реализирането на проекта;
   
3. 
   • възвращаемост на много големи инвестиции. В тази връзка се предвиждат сериозни неустойки при преждевременно прекратяване на договора, за да се обезпечи инвестиционният риск на частния инвеститор;
   
4. 
   • стриктна форма на регулиране, за да се подсигури изпълнението на залегналите задачи и резултати през цялото времетраене на проекта.
   

Сферите на дейност на Общината са свързани с широк диапазон от публични услуги, предоставяни на територията на общината. За целта Общината е отговорна за извършване на всички съпътстващи капитални инвестиции, експлоатационни и финансови ресурси.

Тъй като става въпрос за използването и управлението на публични средства, от съществено значение е предоставянето на публичната услуга да става по най-ефективния начин, което не винаги се получава. В тази връзка някои публични услуги биха могли да бъдат по-ефективно предоставяни чрез публично-частните партньорства. Типично за публичния сектор е, че разполага с ограничени налични финансови ресурси и има сериозни ограничения, свързани с набавяне на нови финансови ресурси, необходими за увеличаване на капиталовите разходи. Публично-частните партньорства могат да решат този проблем. Използването на външни финансови ресурси за капиталови инвестиции също спомага за ненатоварване на бюджета на общината.

Ползите от публично частни партньорства не се ограничават само до финансови ползи. Те също включват съкратени срокове за изграждане на проектите, разпределение на риска между публичния и частния сектор, подобряване качеството на услугата и усъвършенстване на публичния мениджмънт.

В зависимост от отделните им юридически характеристики, формите на ПЧП могат да се диференцират на две основни групи:

а) Договорни форми за осъществяване на ПЧП; и

б) Институционализирани правни форми за ПЧП (ИПЧП);

За България съществен правен проблем е да се осигури равнопоставеност между основните форми на собственост, регламентирани в Конституцията на Република България на публична и частна и особения правен режим в съответното секторно законодателство. Поради публичния характер на собствеността върху активите, предназначени за задоволяване на обществени потребности, единствено възможният правен инструмент, за да бъдат предоставени за ползване от частно дружество при запазване на собствеността е концесията, съгласно Закона за концесиите. При режима на концесията могат да се осъществяват ПЧП проекти от типа “проектирай – построй – експлоатирай – предай”, където частният партньор изгражда активите, осъществява дейност (предоставя услуги), поддържа активите и в края на договора е длъжен да ги предаде обратно на държавата, съответно на общината. По този ред публично-правният характер на собствеността не се променя, поради обстоятелството, че на частния партньор се предоставя само дългосрочното право на ползване, което се погасява с изтичане на определения в договора срок.

б1) Основаване на ново Дружество, чийто капитал се държи съвместно от възлагащия субект и частния партньор и възлагане на обществена поръчка (респективно концесия) на създаденото по този начин новообразувано публично-частно дружество;

б2) Участие на частен партньор във вече съществуващо публично предприятие, което е получило в миналото договор за изпълнение на обществена поръчка и/или концесия.

В усилията си да „разработи българската рамка за политика за ПЧП” държавната администрация се опира на ценния международен опит на чуждестранните проекти. В огромната си част това е практически опит, който синтезира в себе си важни концептуални прозрения за същността на публично-частното партньорство, които можем да обобщим в няколко основни насоки:

Именно в това отграничение се крие основният „лакмусов тест” за идентификация на публично-частното партньорство.

Необходимостта от „по-активна роля” на частния сектор в този тип дългосрочни проекти се налага именно поради факта, че същите няма как да бъдат осъществени в рамките на жизнения цикъл на изпълнителната власт. Договорите, чрез които се реализира ПЧП, са обикновено с по-дълъг срок на действие от един или няколко поредни мандата на една политическа сила. Така се оказва, че публично-частното партньорство влече след себе си една особена „транслация” на отговорността между представителите на различни политически програми. Ето защо особено важно е политическата воля за създаване на ПЧП да е облечена с достатъчно сериозни и убедителни експертни аргументи за обществения интерес.

Често, когато се говори за ПЧП проблематиката изцяло се свежда само до процедурите за сключване на договор за ПЧП. Този подход обаче, не само представя само една част от въпросите, относими към ПЧП, но много често дори препятства адекватната подготовка на съответния ПЧП проект, неговото правилно конструиране и създаване.

Всъщност, предвид основните елементи, характеризиращи ПЧП, правната уредба, приложима за феномена ПЧП се състои от две основни групи правни разпоредби:

• 
  Разпоредби, регламентиращи възможните права и задължения на партньорите – т.е. разпоредбите, регламентиращи същността на съответния ПЧП проект, включително налице ли е правна възможност да бъде включен частен партньор в съответната област, как се финансира съответната дейност, кои са потребителите и как са регламентирани техните права, публичните органи имат ли правомощия да определят стандарти и изисквания за съответната дейност, какви са механизмите за контрол и др. Тези разпоредби са основата за провеждане на подготвителните действия за ПЧП – дават отговор не само на въпроса дали е правно допустим съответният проект, но са и в основата на различните анализи, които съпътстват подготовката. Тези разпоредби регламентират и съдържанието на договора за ПЧП.
  
• 
  Разпоредби, регламентиращи процедурите за избор на частния партньор – т.е. правилата и процедурите, посредством които публичният партньор избира частния партньор и в резултат на които се сключва съответния договор за ПЧП.
  

Важен фактор, който трябва да се вземе предвид при публично частните партньорства, е какво допринася частният сектор. Частният сектор допринася:

1. 
   • Достъп до външни финансови средства;
   
2. 
   • Подобряване качеството на предоставяната услугата;
   
3. 
   • Ефективно управление на ресурсите;
   
4. 
   • Намаляване на експлоатационните разходи.
   

В замяна частният сектор очаква:

1. 
   • Подходяща печалба за вложените ресурси;
   
2. 
   • Възвращаемост на вложените инвестиции;
   
3. 
   • Гаранции за възвращаемост на инвестициите;
   
4. 
   • Поносимо ниво на риска;
   
5. 
   • Липса на неконтролиран риск.
   

В тесния смисъл на думата страните по договора за ПЧП са две. Всъщност, има и други страни и интереси, които следва да бъдат включени като “участници”, за да бъде успешно едно ПЧП. Това са потребителите на услугата, кредитори, застрахователи, неправителствени и граждански сдружения, медии. ПЧП не могат да успеят без подкрепата на крайния потребител на услугата или без съгласието на онези, които непосредствено ще я финансират и предоставят. Необходимостта от проект за ПЧП в конкретна област е желателно да бъде дискутирана със заинтересовани страни още в самото начало на подготовката на проекта, с цел постигане на обществена подкрепа и осигуряване на плавна и безпрепятствена реализация на проекта. За успешния преход от традиционен договор „възложител-изпълнител” към партньорско споразумение е необходимо многостранно участие, основано на базата на консенсус и взаимни ползи.

Липсата на обществена подкрепа при реализирането на проект за ПЧП, особено когато се касае за екологични интервенции, е сериозен риск за постигане целите на проекта. Този риск може да бъде предотвратен или смекчен още в начален етап от подготовката на ПЧП.
5.4.5. Идентификация, разпределение и управление на рисковете

Разпределението на рисковете между публичната и частната страна е ключова характеристика на публично-частните партньорства и оказва пряко влияние върху въпросите за печалбата, инвестициите и отговорностите на страните по договора за ПЧП. Разпределението на риска представлява и основна разграничителна характеристика между договора за ПЧП и традиционния договор „възложител-изпълнител”. Водещо е общоприетото правило, че рискът се прехвърля на този партньор, който може най-добре да го управлява. Управлението на риска е задължителен елемент от процеса на цялостното управление на ПЧП и се извършва през целия му жизнен цикъл. Всеки един проект за ПЧП е динамичен и е свързан с непрекъснати промени във време, пари, участници, следователно винаги съществува определен риск, който е необходимо да бъде управляван. Рискът се появява от събитие, което може да предизвика положителни или отрицателни последствия за проекта. Всеки риск, възникнал по проект, е уникален за себе си, независимо че рискове са били идентифицирани и анализирани и в предишни проекти, т.е не е възможно директното прилагане на съществуваща информация при разработване на стратегия за управление на риска на нов проект.

Рискът в контекста на ПЧП се дефинира най-често като:

• 
  сбор от обстоятелства, застрашаващи постигането на определени цели;
  
• 
  комбинация от вероятност за случване на дадено събитие и неговото влияние;
  
• 
  вероятност от настъпването на събитие, което може да окаже негативно влияние върху дейността на разпоредителя
  

Бихме могли да обособим следните категории рискове:

- рискове на проектирането и планирането (напр. промяна на проекта, изискана от оператора);

- рискове на строителството и развойната дейност (напр. неправилна оценка на очакваните разходи и срокове);

- рискове на изпълнението (напр. наличност на активи, невъзможност да се покрият стандартите за изпълнение, ефекти от законодателни и регулаторни промени);

- рискове за приходите (промяна в търсенето на услугите, слабо изпълнение на услугите, промени в цените);

Преди да започне оценката на риска е необходимо да се определи обхвата на анализа, като задължително се анализира приложимото законодателството и видовете рискове, които са важни за съответния проект. Оценката на риска ще бъде надеждна, ако в проучването се даде ясен отговор на следните въпроси: Какво може да се случи? Как може да се случи? Наистина ли ще се случи? Какъв е рискът, ако се случи?

В отговорите на тези въпроси е необходимо да се отчетат факторите, които предизвикват риск и следователно влияят върху изпълнението на проекта. За улеснение ги разделяме в три основни групи:

• 
  Външни за общината фактори, които косвено влияят върху проекта: политически фактори (влиянието на политическите фактори се описва само за проекти на стойност над 1 000 000 лв.); икономически фактори; законова и нормативна уредба; ниво на научно и технологично развитие; екологични фактори и др.
  

• 
  Вътрешни за общината фактори, които влияят пряко върху реализацията на проекта: приоритети за местно икономическо развитие; степен на изграденост и качество на инфраструктурата; качество на мениджмънта на общината.
  
• 
  Вътрешни за проекта фактори, чието влияние е най-силно във фазата на реализация: управленски стил; организационна структура; участници в проекта; мениджърски екип; комуникации.
  

• 
  Да се постигне икономично разпределение на рисковете, а не просто прехвърляне на всички рискове към частния партньор;
  
• 
  Да се създадат стимули за договарящата страна да изпълни проектите навреме и според зададените стандарти в рамките на утвърдения бюджет;
  
• 
  Да предостави качествени услуги и да повиши приходите чрез ефикасни действия;
  
• 
  Да осигури последователен и предсказуем профил на разходите.
  

Не на последно място следва да се отбележи, че прехвърлянето на рискове към частния партньор е необходимо да се извършва само тогава, когато ползата за публичния сектор е по-голяма от разходите по прехвърлянето на риска.

Управлението на риска в проектите за ПЧП е систематичен процес на идентифициране, анализиране и предприемане на мерки за ограничаване или елиминиране. Най-общо управлението на риска може да се определи като процес на оценка и взимане на решения за неутрализиране на въздействието на риска върху проекта. Целта на управлението на риска в инвестиционния проект е увеличаване до максимална степен на вероятността за оптимизиране основните характеристики на проекта (намаляване на времетраенето на изпълнението на проекта, намаляване на стойността на проекта и увеличаване на възвръщаемостта от проекта – икономическия ефект) и намаляване до минимална степен евентуална промяна на планираните и одобрени параметри. Това се постига чрез изпълнение на точно описани процеси в управлението на риска, които представляват задължителен елемент от подготовката на проект за ПЧП.

Въпреки че всяко проектно финансиране има своите специфични черти, основните възможни източници за финансиране на ПЧП са следните:

А) Финансиране с бюджетни средства;

Б) Банкови кредити;

В) Облигационни заеми;

Г) Договори за предварително откупуване и плащания за предварително произведено количество;

Д) Мостово финансиране;

Е) Проектно финансиране;

Ж) Грантово финансиране.

З) Финансови инструменти на Европейската комисия за насърчаване на инвестициите, растежа и заетостта в регионите.
А) Финансиране с бюджетни средства

Някои ПЧП са силно зависими от публичното финансиране, т.е. публичният сектор в крайна сметка е основната финансираща страна (бюджетно финансиране), дори при положение, че частният сектор може да осигури финансиране за първоначални инвестиции по проекта.

При проекти, финансирани с бюджетни кредити, е възможно основната част от приходите да идва от трети страни (под формата на такси за ползване). При тях също публичният сектор участва с финансиране (напр. безвъзмездна помощ под формата на капиталови грантове или подържане на проектните приходи, субсидии). И в двата случая участват публични средства, което изисква да се гарантира, че проектът представлява най-добрата възможност за оползотворяване на тези средства, ефективен е и значимите рискове трябва да се прехвърлят към частния сектор. Възможни са също и проекти със свободно финансиране, при които няма участие на публични средства. При този финансов модел потребителските такси са основен източник на приходи за възстановяването на разходите за частния сектор. Важна отговорност на публичния сектор в такива случаи е да се гарантира, че таксите за ползване са подходящи и справедливи и че е защитен общественият интерес.

При бюджетно финансиран проект за ПЧП, публичният сектор е задължен да заплати договорена такса за услугите, предоставяни от частния сектор за срока на договора. В този случай публичният бюджет е водещият източник на приходи за частния партньор. От друга страна, при проект, финансиран чрез потребителски такси, основният източник на приходи се потребителите. Двете схеми могат да се прилагат и смесено.

Възможността за въвеждане на потребителска такса като основен източник на приходи е предимство за такъв финансов модел, тъй като отнема част от товара върху публичния бюджет. Въпреки това, една такава схема на ПЧП може и да не е “безплатна” за публичния сектор, тъй като много често се изискват държавни гаранции. Редовно се търсят публични начални плащания, за да се подпомогне стартирането на проекта. В допълнение, определени рискове трябва да останат в публичния сектор. Всичко това има бюджетно влияние, което трябва да се анализира внимателно.

Проектът за ПЧП, финансиран с бюджетни средства, трябва достатъчно ясно да отговаря на националните и местни приоритети за социално-икономическо развитие. Ако например, проект за обновяване и поддръжка на уличното осветление не съответства на общинския план за развитие, въпреки належащата нужда за такъв проект, то той трудно би успял да получи публичната част от необходимите инвестиции.

От друга страна, обаче, финансирането с бюджетни средства е един от малкото варианти за инвестиции при проекти за ПЧП, които не изискват заплащане на потребителска такса (напр. в областта на социалните услуги), тоест приходоизточници за проекта се явяват единствено бюджетните средства.

В тази връзка алтернативен източник на финансиране представлява банковият кредит, който е възможно да бъде отпуснат в по-кратки срокове, но при определени условия и обстоятелства.

Обикновено, банковото кредитиране разграничава поне два отделни етапа от проекта за ПЧП: 1) етап на строителство и 2) етап на експлоатация

През първия етап заемът се изплаща, а обслужването на дълга се отлага чрез начисляване на капитализирана лихва в очакване на паричните потоци от етапа на експлоатация (или чрез погасяване на лихвата с допълнителни заеми преди експлоатационния период). Етапът на строителство е най-рисковият период за кредиторите и пълното обезпечаване на финансирането с материални активи чрез обвързване на проектните спонсори с гаранции е обичайна практика. В противен случай, финансирането би било по-скъпо, отколкото през другите етапи на проекта.

В етапа на експлоатация темпото на обслужване и изплащане на дълга обикновено зависи от очаквания обем на продукцията и размера на постъпленията от проекта. Определен процент от нетните приходи се заделя и отива направо при кредиторите. Условията на заема често предвиждат увеличението на този процент дори до 100% в случаите, когато продукцията или търсенето й е под очакваното ниво или когато кредиторите имат причини да са несигурни в бъдещето на проекта най-вече от гледна точка на икономическия или политически климат.

Облигациите представляват вид лихвоносни дългосрочни ценни книжа, емитирани от правителството, местни органи на властта, банки, други финансови институции и фирми. Облигациите са форма на дългосрочни заеми, ползвани от емитента. Те могат да бъдат с фиксирана или плаваща лихва, която се начислява върху номиналната стойност на облигацията.

Облигационните заеми представляват алтернативен източник за финансиране на ПЧП, особено ако проектът е от такава величина, че банковият сектор не предлага достатъчно голяма ликвидност за осигуряването на привлекателни маржове. Облигационното финансиране е особено разпространено в САЩ и Великобритания. Редица проекти за ПЧП във Великобритания са финансирани с облигационни емисии, като навременните изплащания по лихвата и главницата са гарантирани от застрахователи, чийто единствен бизнес е предоставянето на кредитни гаранции на държателите на облигациите. В резултат на гаранцията самите облигации получават висок кредитен рейтинг, което понижава разходите по заема.

Основната привлекателна черта на облигационния пазар е наличието на финансиране с дълговременна финансова лихва, което го прави не само по-евтино от банковото финансиране, но и предлага възможността от удължаване на изплащателния период на проектния дълг, което от своя страна подобрява значително икономическите показатели на проекта.

От друга страна обаче, облигационното финансиране крие и редица недостатъци, а именно: (а) попечителите на облигации имат известни пълномощия, но те може да не покриват въпроси като материални промени в проектния график, документацията или ситуации, предизвикващи намесата на кредиторите; (б) Заемната сума се предоставя на инвестиращата страна (която в повечето случаи е частният партньор или специално създадено съвместно акционерно дружество, т.нар. проектна компания) при сключването на ПЧП договора и съпровождащата го документация. В определени случаи това не удовлетворява получателя, тъй като той оползотворява заема на периодични части срещу сертификати на инженера/архитекта, потвърждаващи завършването на съответните проектни етапи.
Г) Договори за предварително откупуване и плащания за предварително произведено количество

При договора за предварително откупуване кредиторът по проекта прави авансово плащане за покупката на продукти, създадени по проекта, които той реално ще може да получи след завършването на проекта. Проектната компания (частният партньор или специално създадено съвместно дружество) използва авансовото плащане, за да финансира строителството. При доставянето на продуктите след завършването на строителния етап, кредиторът или продава продуктите направо на пазара, или обратно на проектната компания (или на свързано с нея дружество) и използва приходите, за да си възстанови разходите. Или пък проектната компания може да продаде продуктите, действайки като посредник по продажбата от името на кредитора. При някои структури проектната компания може да плаща в брой на кредитора, вместо да доставя продукти. Общото при всички структури е изискването кредиторите да бъдат обезщетени за всякакви загуби или задлъжнялост, които биха могли да настъпят в резултат на получаване на собствеността върху въпросните продукти.

При тази финансова схема кредиторите (или учреденото от тях дружество) придобиват част от продукцията от проекта, съответстваща на тяхното плащане за предварително произведено количество. Схемата обикновено задължава проектната компания да купи отново продуктите, доставени на кредиторите или да ги продаде, като посредничи на кредиторите. Делът, придобит от кредиторите може да бъде както участие в самия проект (напр. право на договорено количество от произведена електрическа енергия от възобновяеми енергийни източници) или на дял в приходите от предоставяне на конкретна услуга (напр. сметосъбиране).

Основната разлика между моделите на предварителното изкупуване и плащането за предварително произведено количество е, че първият сключва договор само за доставка и поемане на продукцията в етапа след нейното производство, докато при втория е налице прехвърляне или продажба на продуктите/услугите (или на приходите от продажба на продукти/услуги) в замяна на покупната цена.

Подобно на банковото кредитиране и този алтернативен източник за финансиране на проекти за ПЧП има ограничения в неговото прилагане. Очевидна е необходимостта от възможност на проекта за генериране на приходи. Секторите образование и социални дейности, например, не изглеждат подходящи за финансиране чрез договори за предварително откупуване и плащания за предварително произведено количество.

Д) Мостово финансиране

Мостовото финансиране позволява едновременно да се финансират няколко проекта. Това е режим на краткосрочно финансиране, който се използва за покриване на разходите във времето до одобрение на проекта и намиране на средства за неговото цялостно финансиране. С мостовото финансиране се осигуряват средства за изпълнение на етап/и от проекта (обикновено до фаза проектиране) и се очаква, че дотогава ще са водени ефективни преговори с кредитори/инвеститори, които да осигурят финансово приключване на проекта и те да доведат до изплащане на кредита (обикновено мостово финансиране се извършва чрез кредит). На практика, този модел би могъл да се приложи във всички форми на ПЧП, които изискват предпроектни проучвания и дейности, свързани със строителство и експлоатация на инфраструктурен обект.

Проектното финансиране не е равнозначно на „финансиране на проекти”. Проектното финансиране е сравнително нова финансова дисциплина, която се разви бързо през последните 20 години и се използва за широк спектър от схеми на финансиране. Това е метод за набиране на дългосрочно дългово финансиране чрез финансов инженеринг, основан на заеми чрез паричните потоци, генерирани от самия проект без или с ограничено обезпечаване с материални активи, или с постъпления от проекта без право на обезпечение от инвестиращата страна, а в някои случаи и от заемодателя. Общото между тези схеми е, че финансирането не зависи само от материалната подкрепа на кредиторите или от стойността на включените материални активи. При проектното финансиране кредиторите, които осигуряват основното дългово финансиране разчитат до голяма степен на успешното развитие на самия проект.

Всяка инициатива за проектно финансиране се оценява от финансисти/кредитори, предимно според способността й да генерира парични потоци, които стават основна гаранция за изплащането на дълга и осигуряване на възвращаемост на собствения капитал (дивиденти). Очевидно и този модел за финансиране на ПЧП покрива ограничен брой обекти, предмет на ПЧП, за привличане на финансов капитал – това са предимно строителство и експлоатация на инфраструктурни проекти, които генерират приходи чрез формата на потребителски такси.
Ж) Грантово финансиране

Наличието на грантове може да бъде важен фактор от схемата за финансиране на инфраструктурен проект. По тази причина е важно да се определи дали проектът като цяло е избираем за грантовo финансиране и дали неговият размер е съотнесен към обема на проекта. Много често финансирането чрез грантове е свързано със специфични критерии, включително и географски, на които трябва да отговаря проектът. В случай, че само публичен проект може да бъде бенефициент, важен показател става съотношението на обема на тези средства и този на инвестиционните разходи. Обикновено се счита, че ако грантовете по публичен проект надвишават 15% от инвестиционната стойност, тогава изпълнимостта на ПЧП може да бъде подложена на съмнение, тъй като същественото спестяване на ресурси при решението чрез ПЧП ще трябва да компенсира това предимство на публичния проект. При стойности по-ниски от 15% ПЧП проектът има шанс да преодолее това преимущество на публичния проект, като бъде по-ефективен и ефикасен.

При реализирането на проект чрез грантово финансиране често се иска и съфинансиране. Обемите на проектите предполагат наличие на средства у публичните организации, които те, дори заради цикличността в бюджетирането, не позволяват бързо, ритмично, ефективно финансиране и изпълнение на проекта.
З) Съществуват и редица финансови инструменти на Европейската комисия за насърчаване на инвестициите, растежа и заетостта в регионите. Освен възможностите за финансиране по Структурните и Кохезионния фондове, съществуват международни финансови институции, сред които Европейската банка за възстановяване и развитие (ЕБВР), Европейската инвестиционна банка (ЕИБ) и Банката за развитие на Съвета на Европа, които заедно с Европейската комисия поставиха началото на три инициативи за финансиране на предпроектни дейности и проучвания за големи инфраструктурни проекти. Една от тези инициативи е програма JASPERS, която има за цел да подпомогне националните и регионалните власти при подготовката на големи инфраструктурни проекти. JEREMIE ще подобри достъпа до финансиране за малките и средните предприятия, а JESSICA е насочена към намирането на решения за финансирането на проекти за градско обновяване и развитие чрез комбинация от грантове и заеми. Най-често грантовото финансиране се използва с цел подсилване на публичното участие в проекта за ПЧП.
5.4.7. Определяне на необходимостта от услугата

Изборът на публично-частното партньорство като най-реалистичен и приемлив модел за управление на местността Узана като туристическа дестинация се базира на факта, че идентифицираната инициатива на Сдружение за устойчив туризъм “Узана” по проекта е с подкрепата и партньорството на Община Габрово и в същото време отговаря на някои основни изисквания, които са ключови при предоставянето на услуга, свързана с реализация на ПЧП, като:

• 
  Диференцираност на проекта
  
• 
  Наличие на възможност за прехвърляне на обществени услуги към частния сектор в рамките на ПЧП
  
• 
  Наличие на достатъчно голямо оперативно съдържание на одобрения и влязъл в сила Подробен устройствен план за курортен комплекс Узана, което може да поощри търговски интерес от страна на частния сектор
  

Ключови въпроси, които възникват при управление на проект за ПЧП през различните етапи са:

• 
  за избора на най-подходяща организационна структура на ПЧП, която да отговаря на характеристиките на проекта. Изборът на подходяща форма на ПЧП трябва да се базира на проучване на капацитета на общината и на частния сектор за предоставяне на дадената публична услуга. Местната администрация в предварителен стадий следва да определи кой е отговорен за проекта, кой взема решенията и кой регулира процеса, така че максимално да се защити общественият интерес;
  
• 
  за осигуряването на добро управление на проекта през целия жизнен цикъл и формулирането на структурата на управление, адекватна на параметрите на проекта;
  
• 
  за интегрирането в бъдещия проект на експертизата на частния сектор като се предвиди стойността на проекта и възвръщаемостта му от гледна точка на ползата на участниците в проекта.
  

Първият етап от цикъла на ПЧП е идентифициране на проектната идея, т.е. определят се потребностите от ПЧП и съответствието им със стратегическите приоритети на общината. Този етап е необходим, за да вземе местната администрация компетентно решение и да е сигурна в приложимостта на ПЧП, както и доколко частният сектор и обществото имат интерес към проекта.

Необходимо е да се изведат следните стъпки в идентифицирането на проектната идея:

• 
  Въвеждане на подход, ориентиран към услугите и резултатите - Акцентът следва да пада върху крайния резултат, т.е. какво ще бъде постигнато, а не как. Например, при проект за ремонт и поддръжка на уличното осветление следва да се наблегне не върху това какви нови материали ще се използват в обновяването на мрежата, а върху това, че ще бъде предоставено постоянно и енергоспестяващо осветление на местното население.
  
• 
  Определяне на нуждите от осъществяване на проект по ПЧП - Обикновено за всички проекти за ПЧП е необходимо да се направи пазарно проучване за търсенето на публичната услуга от страна на гражданите и съответно определяне на съотношението между цената и качество. Предварителното проучване е необходимо да отговаря на следните въпроси:
  

- Налице ли е широка подкрепа на проекта от обществото;

- Разработени ли са алтернативи за възможни резултати и предварителна оценка на въздействието на проекта;

- Съответства ли проектната идея с националните приоритети и приоритетите на общината;

- Изпълнението й би ли било в противоречие със съществуващото законодателство.

• 
  Оценка на алтернативи за приложимост на проектната идея - Първата стъпка е да се проведе предварителен тест за приложимост на ПЧП. Тестът за ПЧП трябва да отговори на въпроса дали съществуват или могат да бъдат осигурени определени рамкови условия, необходими за прилагането на ПЧП. Тестът не е предназначен да осигури оценка за това коя от възможностите за предоставяне на услугата е икономически най-ефективна. Той осигурява само основа за определяне дали следва да се търси възможност за прилагане на ПЧП. За да се приложи тестът е необходимо да се подберат подходящи критерии за него. Няма строго определен и универсално приложим набор от такива критерии. Въпреки това, няколко категории на тестови критерии могат да бъдат определени като стандартни и тяхната приложимост е доказана, а именно:
  

- Пазарна среда и потенциал за постигане на стойност за парите

- Въпроси от обществен интерес

- Съотнасяне към възможни референтни проекти

Основавайки се на гореописаните критерии тестът за приложимост на ПЧП е необходимо да съдържа отговори на следните въпроси: Може ли да се предизвика достатъчно голям интерес към проекта от страна на частните инвеститори и да се организира конкурентна и прозрачна тръжна процедура?, Възможно и подходящо ли е да има изходна спецификация по проекта?, До каква степен определените резултати са измерими?, Може ли в тази рамка да се приложи съществено прехвърляне на услуги, особено в експлоатационната фаза на проекта?, Възможно ли е значително прехвърляне на риска от публичния орган към частния партньор и дали това разпределение на риска ще бъде прието от частния партньор?, Могат ли услугите, които ще се предлагат, да бъдат измерени и въз основа на това да бъдат комбинирани с ефективен стимулиращ механизъм, който да продължи да генерира по-добра ефективност през целия период на проекта?, Избираем ли е проектът за грантове, опростени заеми и т.н., когато се изпълнява като ПЧП? Какъв е размерът на грантовете, съотнесен към обема на проекта?

Ако са налице положителни отговори на гореизложените въпроси и съществуват обстоятелства, благоприятстващи реализирането на ПЧП, се преминава към втората стъпка – избор на форма на ПЧП.

Няма установен метод за избор на вид ПЧП, който най-добре да отговаря на потребностите на обществения сектор и на интересите на частния партньор. Изборът на подходяща форма на ПЧП за реализиране на проектната идея не е решаващ за окончателното взимане на решение от страна на местната администрация за прилагане на подхода на ПЧП. Формата на ПЧП, която местните власти считат за уместна се подлага на т.нар. тест „Сравнение с публичните разходи” (СПР). Целта на СПР е да се определи икономически по-ефективната възможност за реализация на проектната идея: дали да се продължи с традиционния подход или да се пристъпи към прилагане на схема на ПЧП. Това се прави чрез сравняване на общите разходи на конвенционалния проект (СПР) с разходите на възможното ПЧП. За да бъдат сравними двете опции, те трябва да имат идентични изходни спецификации. Сравнението се прави между нетната настояща стойност на конвенционалния проект (ННС) и тази на проекта за ПЧП. Необходимо е да се подчертае обаче, че тестът за СПР се прилага в етапите от цикъла на ПЧП до окончателния избор на частен партньор след проведена тръжна процедура, за да се гарантира сравнимост на възможни икономически ефективни алтернативи.

• 
  Взимане на решение за иницииране на ПЧП
  

През фазата на планиране и подготовка за реализация на проектната идея чрез ПЧП е необходимо да се направи преценка за бъдещата изпълнимост на проекта, като се познават организационните изисквания за подържане на избора на ПЧП. Това включва:

• 
  Разработване на работен план, очертаващ задачите, дейностите и отговорностите за изпълнението на проекта (напр. продължаване на събирането на данни за проекта; разработване на детайлна изходна спецификация; планиране на тръжната процедура и т.н.).
  
• 
  Идентифициране на всички заинтересовани институции/лица (особено местни НПО и граждански структури), с които да се проведат консултации при подготовката и разработването на проекта, за да се отговори на съответните обществени интереси и да се осигури прозрачност през всички етапи от планирането и изпълнението на проекта. През тази фаза следва да се започнат и детайлни проучвания относно най-подходящия източник за финансиране на проекта и ако местната власт участва в него с конкретни финансови инвестиции, би било полезно общината да установи контакт с банкови институции, гаранционни фондове, застрахователи и да проучи дали проектната идея би представлявала интерес за тях (в случаите, когато проектът не се финансира с публични средства).
  
• 
  Определяне на необходимостта от привличане на външни консултанти в процеса по подготовка за реализация на проекта за ПЧП;
  
• 
  Сформиране на екип по проекта и управляващ орган, който да е отговорен за процеса на подготовка на проекта чрез план за управление на човешките ресурси;
  
• 
  Разработване на времеви график за подготовката и изпълнението на проекта и комуникационен план.
  

В процеса на подготовка за реализация на проекта за ПЧП, освен гореизложените организационни стъпки, следва да се проведат редица аналитични изследвания, чиито стъпки са описани по-долу.

Количественият анализ следва да предостави информация за прогнозираните капиталови разходи (предпроектни проучвания, изготвяне на чертежи, разходи за строителство, стопански управленски разходи), оперативни разходи (разходи за експлоатация и поддръжка за извършване на дейността/предоставяне на услугата, административни разходи), приходи по проекта.

Количественият анализ служи като основа за провеждане на обстоен анализ на разходите и ползите от проекта за ПЧП и представлява финансов план на проекта.
5.4.8.4. Изготвяне на анализ на разходите и ползите от проект за ПЧП

Анализът на разходите и ползите на инвестиционен проект с прогнозна стойност над 100 000 лв. е задължителен. Неговата цел е да покаже ясно, че вариантът за ПЧП предлага по-добра стойност на вложените средства в сравнение с другите възможности (други форми на ПЧП и традиционен вариант).

Анализът на разходите и ползите се състои от:

• 
  Финансов анализ – описва подробно разходите (предварителни, строителни, експлоатационни, административни, като се използват данните от количествения анализ) и приходите от обекта (с обосновано предложение за механизъм за заплащане на услугата), както и оценява поносимостта на крайния потребител (обществото) и поносимостта на бюджета на органа, който представлява;
  
• 
  Икономически анализ - ползва данните от финансовия анализ за оценка на ползите от проекта за обществото като цяло. Чрез анализа следва да бъдат определени икономическата норма на вътрешна възвръщаемост на инвестицията и икономическата нетна настояща стойност на проекта.
  
• 
  Анализ на рисковете – идентифицира всички свързани с проекта рискове с цел съставяне на списък на рисковете, който ще послужи като изходна база в процеса на тяхното разпределяне и управление. Анализът на рисковете се състои от: 1) определяне на факторите на влияние върху изпълнимостта на проекта, 2) идентификация на рисковете, 3) анализ на чувствителността (избор на критичните променливи измежду всички идентифицирани променливи, чиято промяна има най-силно влияние върху параметрите на проекта). Резултатът от анализа на рисковете е списък с идентифицираните и остойностени рискове и предварителен вариант за разпределение на рисковете в три групи: прехвърляеми рискове, които да бъдат управлявани от частния сектор; запазени рискове (за публичния сектор); и споделени рискове, които ще бъдат управлявани и от двете страни.
  

При наличието на въздействие върху състоянието на околната среда при реализацията на проекта задължително се изготвя оценка на това въздействие. В случаите, когато не се провежда процедура по глава шеста от Закона за опазване на околната среда, екологичният анализ е необходим елемент от цялостния проект за ПЧП. Задължително с този анализ следва да се обхванат и предвидят конкретни факти и обстоятелства като (но не само): 1) връзка и взаимодействие на обекта на ПЧП с други съществуващи и предвидени с устройствен или друг план обекти и дейности; 2) информация за природните ресурси, предвидени за използване по време на строителството и експлоатацията на обекта на ПЧП; 3) отпадъци, които се очаква да се генерират по време на строителството и/или експлоатацията на обекта на ПЧП - видове, количества и начин на третиране; 4) информация за разгледани мерки за намаляване на отрицателните въздействия върху околната среда; 5) очаквано замърсяване и дискомфорт на околната среда и риск от инциденти; 6) определяне на чувствителни територии, в т. ч. чувствителни зони, уязвими зони, защитени зони, санитарно-охранителни зони и др.; 7) качеството и регенеративната способност на природните ресурси; 8) характеристики на потенциалното въздействие (кратко описание на възможните въздействия вследствие на реализацията на инвестиционното предложение); 9) въздействие върху елементи от Националната екологична мрежа “Натура 2000”, включително на разположените в близост до обекта на ПЧП; 10) вид на въздействието (пряко, непряко, вторично, кумулативно, краткотрайно, средно- и дълготрайно, постоянно и временно, положително и отрицателно).

При необходимост следва да се разработи и програма за отстраняване на екологичните щети, включително ликвидационни и рекултивационни мероприятия, от дейностите по ПЧП с цел предаване обекта на ПЧП на общината годен за употреба с отстранени екологични щети.

След като се определят в резултат от анализ и оценка на възможностите за предоставяне на услуга и пазарния интерес всички параметри на проекта и неговата структурата, в резултат на описаните дейности по-горе, се разработва общо досие на проекта.

В досието на проекта се представят подробно основните характеристики на проекта: необходимост от услугата/проекта; цел и обхват; икономическа и социална обоснованост, параметри за капацитет на участниците, времетраене на проекта, разпределение на риска, очаквани разходи и приходи и ползи. То служи като основа за стартиране на преговори с финансиращи институции.

В случай че проектът за ПЧП не е предмет на финансиране по грантова схема, преговорите с финансиращи институции следва да бъдат стартирани във възможно най-ранен етап от подготовката на проекта. Много често банките и фондовете имат специфични изисквания, условия и правила, които не рядко влизат в противоречие с резултатите от предпроектните проучвания и предложената структура за управление на проекта за ПЧП.

• 
  
  Каталог: files -> documents
  documents -> Наредба №36 от 30 ноември 2005 Г. За изискванията към козметичните продукти
  documents -> Чл. С наредбата се определят условията и редът за осъществяване на дейностите с взривните вещества, огнестрелните оръжия и боеприпасите
  documents -> Закон за устройство на територията в сила от 31. 03. 2001 г
  documents -> На 14 февруари съвпадат три празника
  documents -> Наредба № рд-02-20-16 от 5 август 2011 Г. За планирането, изпълнението, контролирането и приемането на аерозаснемане и на резултатите от различни дистанционни методи за сканиране и интерпретиране на земната повърхност
  documents -> Наредба № н-9 от 16 декември 2009 Г
  documents -> Световния ден за възпоменание на жертвите от пътнотранспортни произшествия 16 ноември 2014 година
  
  
  
  Изтегляне 1.79 Mb.
  
  Сподели с приятели: