Програма за изпълнение на Стратегията за децентрализация
Изтегляне 1.26 Mb.
|
- Навигация на страницата:
- Преглед на процеса на децентрализация в страната – отразяване на достигнатото ниво на децентрализация и постигнатият напредък
- 1991г. – 1995 г.
- 1996 г. – 2000 г.
- 2004 г. – 2005 г.
Чрез Закона за местното самоуправление и местната администрация нормативно се регламентира, че, реализирайки принципите на пряката демокрация и представителната демокрация (властта се осъществява чрез избрани от народа органи – Общински съвет, кмет и други), гражданите са в центъра на обществената активност и местния обществен живот, което е и основната философия на принципите на добро управление на местно ниво.
Общинският съвет е орган на местното самоуправление, избран от населението на общината въз основа на общо, равно, тайно и пряко гласуване, което осигурява представителност и гарантира защита на широк кръг обществени интереси. Законоустановените права на ОбС са базирани на изпълнението на принципите на добро управление, като “отзивчивост”, “ефикасност и ефективност”, “откритост и прозрачност”, “върховенство на закона”, “етично поведение”, “устойчивост и дългосрочна ориентация”, “стабилно финансово управление” и “отчетност”. Общинският съвет приема и изменя годишния бюджет на общината, осъществява контрол и приема отчета за изпълнението му; разпорежда се с общинското имущество; приема решения за участие на общината в сдружения на местни власти в страната и чужбина, както и в други юридически лица с нестопанска цел; приема решения за произвеждане на референдуми и общи събрания на населението по въпроси от своята компетентност; упражнява текущ и последващ контрол върху изпълнението на приетите от него актове (правилници, наредби, инструкции, решения, декларации и обръщения). В рамките на своите правомощия общинските съвети създават постоянни и временни комисии, в които могат за членуват представители на местните общности. Комисиите имат за задача да проучват потребностите на населението в съответната област и да правят предложения за решаване на проблемите, след което да осъществяват контрол за изпълнение на решението от общинския съвет. Гражданите и юридическите лица, от своя страна, могат да внасят писмени предложения и становища в комисиите на общинския съвет.
Кметът е орган на изпълнителната власт в общината6[9]. Той ръководи цялата изпълнителна дейност на общината; организира изпълнението на общинския бюджет, дългосрочните програми, актовете на общинския съвет и участва в заседанията му с право на съвещателен глас. Кметът на общината създава подходяща организационна структура с цел ефективно изпълнение на задълженията, разделянето на отговорностите по вземане на решение, осъществяване на контрол и изпълнение. Кметът е отговорен за изграждането и функционирането на системите за финансово управление и контрол в общината при спазване на принципите на законосъобразност, целесъобразност, ефективност, ефикасност и публичност. Като ръководител на общинската администрация отговаря за ефективното управление на персонала и поддържане нивото на компетентността чрез осигуряване на условия за постоянно професионално развитие. Кметът на общината отговаря за въвеждането на антикорупционни процедури, създаване на условия за законосъобразно и целесъобразно управление, адекватно и етично поведение на служителите в администрацията
Съгласно Законът за административно-териториалното устройство на Република България кметствата представляват съставни административно-териториални единици в общините. Кметовете на кметства се избират от местното население ако то надвишава 150 души по ред и условия, определени от Закона за местните избори. Ако населението на кметство е по-малко от 150 души, Общинския съвет назначава кметски наместник. Кметовете на кметства отчитат своята работа пред общинския съвет на общината, в чиято административно-териториална се намират. Основните правомощия на кметовете на кметства са регламентирани в Закона за местното самоуправление и местната администрация. С още около 20 нормативни акта са им възложени допълнителни специфични функции и задачи.
Секретарят на общината се назначава от кмета. Секретарят организира и отговаря за: дейността на общинската администрация, условията на работата на служителите и информационно-техническото обезпечаване на дейността им. Отговаря за разгласяването и обнародването на актовете на общинския съвет и на кмета, организира обработването и отговарянето на молби, жалби, сигнали и предложения на гражданите и юридическите лица, поддържа в актуално състояние избирателните списъци в общината, организационно техническата подготовка и произвеждането на изборите и местните референдуми.
На местно ниво съществува възможност общинският съвет да избира обществен посредник, който да съдейства за гарантиране на правата и законните интереси на гражданите пред органите на местното самоуправление и местната администрация.7[10] Организацията и дейността на обществения посредник се уреждат с правилник, приет от общинския съвет. Общинският съвет осигурява материалните условия и трудовото възнаграждение на местния обществен посредник. В много общини общинските съвети са приели Правилник за статута, организацията и дейността на обществения посредник.
Конституцията и Закона за местното самоуправление и местната администрация дават право на общините да се сдружават за защита на общите си интереси. В България има създадена мрежа от регионални асоциации на общините (11 на брой), покриваща 76 % от територията на страната и предоставяща услуги за членовете си. През 1996 г. българските местни власт се обединяват в Национално сдружение на общините – НСОРБ. Сдружението има законообосновано право да: представлява общините пред централната власт и пред чуждестранните организации; да защитава правата и отстоява интересите им, да разработва предложенията за промяна в нормативната база на местното самоуправление, да провежда всяка година консултации с Министерство на финансите по проектобюджета на страната в частта за общините. Сдружаването подпомага местните власти в предоставянето на ефективни и ефикасни услуги. Най-често то произтича от желанието максимално ефективно да се използват ресурсите, за да се постигнат допълващи се или сходни цели. Чрез своите сдружения общините могат да разработват и управляват съвместни проекти; да обменят бързо информация и опит помежду си; да установят контакти с европейски и международни институции на местни власти. Резултатът, независимо от вида на осъществяваната услуга или дейност, е печеливш за всички страни. За съжаление, обаче, сдружаването на органи на местното самоуправление за предоставяне на услуги е все още на незадоволително ниво, но въпреки това съществуват и много добри практики в областта на обществения транспорт, образованието, социалната сфера, сметосъбирането, административните задължения, туризма, екологични проблеми и т.н. Най-често сдружаването на общини се извършва на географски принцип с цел утвърждаване на демократично и прозрачно местно самоуправление в и развитие на икономическия капацитет на съответния регион. Биха могли да се откроят следните регионални сдружения на общини:
Законово задължение на органите на държавната власт е да координират дейността си за осъществяване на единна държавна политика и да извършват консултации със социално-икономическите партньори и с представители на гражданското общество8. Механизмите за координация, както и консултативният процес, включващ широк кръг заинтересовани страни, са важна част от процеса на формулиране на политики (стратегическо планиране, оценка на въздействието), тяхното изпълнение и оценката на постигнатите резултати. Разработени са добри механизми на национално ниво за междуведомствена координация и съгласуване със заинтересовани страни, но вътрешната координация между звената е слаба. Преобладаващите форми за междуведомствено координиране и съгласуване в централната администрация са: двустранни споразумения за сътрудничество, консултативни и координационни съвети, междуведомствени работни групи, комисии за междуведомствена координация, експертни групи. Като примери могат да се посочат Съветът за тристранно сътрудничество, Съветът за икономически растеж, Съветът по децентрализация на държавното управление, Координационен съвет по Националния план за развитие (НПР) към Министерския съвет, Комисия за координация на работата по борбата с корупцията и много други комисии и съвети, изброени в т. 3.2.1.2 и 3.2.1.3. Всички областни и почти всички общински администрации също са създали механизми за консултация и координация. Функционирането на комисии, съвети и работни групи е оперативен начин и за взаимодействие на структурите на централната администрация с тези на териториалната за осъществяване на целите на местното самоуправление и на регионалната политика. В областните администрации механизми за координиране и съгласуване са: изграждане на комисии, областни съвети и провеждане на работни срещи. Като примери могат да се посочат Областните съвети за развитие, Областните съвети за сътрудничество по етнически и демографски въпроси, Областните съвети за борба с корупцията, Областните съвети по условията на труд, Комисия по заетостта към областния съвет за развитие. Общинските администрации координират дейността си чрез членството си в НСОРБ, регионалните сдружения на общините, общинските експертни съвети с участието на заинтересованите страни. В областите и общините се създават постоянни комисии за защита на населението при бедствия, аварии и катастрофи. Освен подобряването на вътрешно-административната координация, също толкова важна е необходимостта от задълбочаване на сътрудничеството с бизнеса и структурите на гражданското общество. През последните години планирането с участие на заинтересованите страни се превръща в практика. В процеса на консултация и координация гражданското общество се включва активно чрез участие в Съветите за тристранно сътрудничество, Комитетите за наблюдение към Оперативните програми на България. Най-добрите практики за партньорство с гражданският сектор и бизнеса се раждат на местно ниво. Като примери могат да се посочат създадените в много общини обществени съвети по въпроси от значимост за местното население (градоустройство, екология, култура, здравеопазване, икономическо развитие и др.).
3.3.1. Стратегия за децентрализация Стратегията за децентрализация е документ с дългосрочен хоризонт на реализация (2006-2015г.), който се основава на задълбочен анализ на текущото състояние на взаимодействието между отделните нива на териториално управление. Тя определя насоките за разпределение на правомощия и финансови ресурси между централното, областното и общинското равнище на управление, целящи по-ефективното и качествено предоставяне на услуги на гражданите. Новият стратегически подход към децентрализацията изисква тя да се осъществява взаимообвързано с останалите реформи и процеси в страната, като специално следва да се акцентира върху:
Стратегията се основава на приоритетите на европейските политики за децентрализация и устойчиво и балансирано развитие на регионите и създава предпоставки за прилагане на принципите на Лисабонската стратегия в регионалната политика на България. Целите и приоритетите на Стратегията за децентрализация са в хармония с Европейска харта за местното самоуправление и общоевропейския стремеж за повече демокрация и по-голямо гражданско участие. Стратегията за децентрализация е интегрален документ, който обединява секторните политики и тяхната координация на различните равнища на териториално управление. Нейната задача е да очертае основните насоки за промени в отношенията между публичните институции, които да повишат ефективността на тяхното функциониране и да доведат до предоставяне на по-качествени услуги. Основен обект на Стратегията за децентрализация са отношенията между централната и местните власти. Освен това, Стратегията разглежда и вътрешните отношения между:
Стратегията се състои от логически обвързани стратегически цели (основни насоки на развитие) и приоритети (дейности, свързани с реализацията на стратегическите цели), които в Програмата за финансова децентрализация 2006 – 2009 г. се конкретизират до мерки, отговорни за тяхното изпълнение институции и срокове. В Стратегията са набелязани следните стратегически цели: Стратегическа цел 1. Ускорено прехвърляне на правомощия и ресурси от държавните органи към общините за укрепване на местното самоуправление. Стратегическа цел 2. Оптимизиране на функционалната компетентност на областния управител и териториалните звена на централната изпълнителна власт за координация на секторните политики на регионално равнище. Стратегическа цел 3. Развитие на местното самоуправление в рамките на общината чрез повишаване на управленската и финансовата самостоятелност на кметствата и заведенията за услуги.
За изпълнение на целите и приоритетите на Стратегията се разработват програми, съдържащи конкретни мерки, отговорности и срок за изпълнение. Времевият обхват на първата Програма за изпълнение на Стратегията за децентрализация е за периода 2006 – 2009 г. 3.3.2.1 Хронология на постигнатото
Реформата в местното самоуправление започна с приемането на Конституцията на Република България през 1991 г. Същата година бе приет Законът за местното самоуправление и местната администрация, който определи минималния обхват на правомощията на общините, кметствата и районите, като на общинските съвети се предостави правото да ги разширяват или допълват. През май 1992 г. бе приет Законъг за преобразуване и приватизация на държавните и общински предприятия. През септември 1995 г. Народното събрание ратифицира Европейската харта за местно самоуправление, с което тя стана част от вътрешното законодателство на страната.
Законът за общинската собственост, приет през 1996 г., постави началото на децентрализацията по отношение на публичната собственост и даде имуществено-финансовите основи на местното самоуправление. Прието бе законодателство, уреждащо местните финанси – съществени изменения в Закона за местните данъци и такси (1997 г.) и нов Закон за общинските бюджети (1998 г.).
През декември 2001 г. бе подписано Споразумение за сътрудничество между Министерски съвет и Националното сдружение на общините в Република България, което очерта основните проблеми и необходимите области на промени:
На 13 юни 2002 г. Министерският съвет прие Концепция за финансова децентрализация и Програма за нейното изпълнение за периода 2002-2005 г. В Концепцията за финансова децентрализация бяха определени основните области за промяна, свързани с разграничаването на разходните отговорности на държавата и на общините, финансирането на възложените на общините държавни разходни отговорности, финансирането на общинските разходни отговорности и подобряването на нормативната среда за съставяне и изпълнение на общинските бюджети. Програмата за финансова децентрализация 2002-2005 г. конкретизира Концепцията чрез задачи, срокове и институции, отговорни за изпълнението. На 12 септември 2002 г. Министерският съвет прие Решение № 612 за разделение на дейностите, финансирани чрез общинските бюджети, на държавни и общински и определяне на стандарти за численост на персонала и стандарти за финансиране на държавните дейности по образование, здравеопазване, социално подпомагане и социални услуги и култура през 2003 г. Разработването на стандартите целеше финансово осигуряване на възложените от държавата на общините разходни отговорности по справедлив и прозрачен начин. През септември 2002 г. Министерски съвет прие Система за мониторинг и оценка на финансовата децентрализация, в резултат на което правителството ежегодно приема доклад за резултатите от провежданата реформа. През декември 2002 г. бяха приети изменения и допълнения на Закона за местните данъци и такси, с които бяха въведени същностни промени в частта за общинските такси:
Същата година бяха приети промени в Закона за корпоративното подоходно облагане и в Закона за облагане доходите на физическите лица, с които корпоративният подоходен данък се премахна като собствен приходоизточник за общинския бюджет и се замени с данъка върху доходите на физически лица (ДДФЛ). Със Закона за държавния бюджет за 2003 г. в частта му, касаеща взаимоотношенията с общините, се въведоха новите принципи за делегираните от държавата дейности.
В съответствие с по-големите си правомощия и с разпоредбите на Закона за местните данъци и такси през 2003 г. общините приеха наредби, с които регламентираха правила за провеждане на местна политика по отношение на собствените приходи. На 11 септември бе приета актуализация на Програмата за финансова децентрализация съобразно изникналите нови предизвикателства в хода на изпълнението й. През ноември бяха приети изменения на Закона за общинските бюджети, които отразиха залегналите в концепцията и програмата за финансова децентрализация принципи и подходи, особено в частта за разделяне на разходните отговорности между държавата и общините и начините за тяхното финансиране.
В резултат на промените в Закона за общинските бюджети общините приеха наредби, които оформиха самостоятелна местна финансова политика на органите на местно самоуправление През ноември 2004 г. бяха направени изменения на Закона за общинската собственост, които увеличиха общинските правомощия за управление и разпореждане с общинска собственост. От 1 юни 2005 г. влезе в сила Законът за общинския дълг, който урежда видовете и предназначението на общинския дълг, неговия максимален размер и регламентира процедурите за избор на финансираща институция и на финансов посредник при емитиране на общински ценни книжа.
Стратегическите насоки за бъдещото развитието на процеса на децентрализация намират израз в Стратегията за децентрализация и Програмата за изпълнение на стратегията за децентрализация, приети от Министерски съвет през юни 2006 г. Двата документа целят задълбочаване на процесите на прехвърляне на правомощия и ресурси към органите на местното самоуправление, започнати в изпълнение на първата правителствена програма за финансова децентрализация в периода 2002-2005 г. 3.3.2.2 Организация за изпълнение на програмата През 2006 г. започна прилагането на първата Програма за изпълнение на Стратегията за децентрализация. За изминалите две години бяха осъществени редица от мерките, заложени в Програмата. Правителството в партньорство с Националното сдружение на общините и местните власти предприе инициативи за по-добро разпределение на функции и ресурси между различните нива на управление, насочени към повишаване на ефективността и подобряване качеството на местните публични услуги и към стимулиране участието на гражданите в живота на местните общности. Беше подписано споразумение между Националното сдружение на общините в Република България и Правителството по конкретни дейности, свързани с доброто демократично управление на местно ниво. Дейностите, предприети до сега по изпълнение на Програмата за децентрализация, са свързани с разработването на аналитични доклади, дискусии, анкетни проучвания, срещи между представители на местните и централните власти, НСОРБ, НПО, регионалните сдружения и др. На тази основа бяха осъществени промени в националното законодателство и бяха създадени институционални предпоставки за по-добро и прозрачно управление на местно ниво. През 2007 г. могат да се откроят следните акценти в работата на съвета и развитието на децентрализацията в България:
С Решение на Министерския съвет № 540 от 19.07.2006 г. беше създаден Съвет по децентрализация на държавното управление с председател министърът на регионалното развитие и благоустройство, който подпомага Министерския съвет при осъществяване на държавната политика в областта на децентрализацията. На практика Съветът осъществява ръководството на Програмата за изпълнение на Стратегията за децентрализация, като наблюдава, анализира и контролира прилагането на Стратегията и Програмата; внася за разглеждане в Министерския съвет предложения за нормативни промени в областта на децентрализацията; извършва ежегоден мониторинг относно постигане целите на стратегията. В Съвета участват равнопоставен брой представители на централната и местната власт (кметове на общини) и трима областни управители. Мерките от Програмата за изпълнение на Стратегията за децентрализация в голяма степен кореспондира с 12-те принципа за добро демократично управление.В утвърдения и приет от Правителството на Република България Годишен доклад за изпълнение на Стратегията за децентрализация са анализирани изпълнението на отделните мерки. За осигуряване на реални възможности за всички граждани да упражняват правото си на глас, през 2007 г. беше променен Законът за местните избори. С тази промяна се създаде законова регламентация за участие на гражданите на ЕС, пребиваващи на територията на Р България в избора на българските евродепутати и в местните избори. Една от мерките, заложени в Програмата за изпълнение на Стратегията за децентрализация, отнасяща се до реалните възможности за всички граждани да упражняват правото си на глас по въпроси от обществен интерес, е стимулирането на преките форми на демокрация като местните референдуми. През последните две години референдуми са проведени в 5 общини – Бургас, Долна баня, Елин Пелин, Завет и Созопол. Подписки са организирани в 10 общини, най-големите от които са Карлово, Провадия, Момчилград. Държавата и общините се стремят да осигуряват непрекъснато във времето посрещане на нуждите и законно обоснованите очаквания на гражданите и да създадат условия за по-пълно съобразяване на обществените услуги с местните условия и потребностите на хората. За тази цел Програмата за изпълнение на Стратегията за децентрализация предвижда мерки за предоставяне на нови отговорности на общините, свързани с финансирането и управлението на професионалните и специалните училища, на домовете за отглеждане на деца, лишени от родителски грижи, и на домове за медико-социални грижи, които обслужват потребностите на местните общности и нямат национално значение. През 2006 г. беше подписано Споразумение между НСОРБ и Министерство на образованието и науката за реализация на пилотен проект за децентрализация на управлението в системата на училищното образование. Предоставени бяха правомощия на общините за паритетно участие в избора на директори на общинските училища съвместно с училищните настоятелства и Министерството на образованието и науката при условията на обвързана компетентност. Проучват се възможностите за предоставяне от общините на услуги като обществена полиция, пожарна охрана, топлофикация, ВиК, кабелна телевизия и поддържането на хидротехническите съоръжения и речните корита, които в преобладаващата си част са типични местни дейности в страните от ЕС. В Програмата за изпълнение на Стратегията за децентрализация са заложени редица мерки, които пряко или косвено допринасят за прилагане на принципа за ефикасност и ефективност, насочен към постигане на целите чрез оптимално използване на наличните ресурси. Съветът по децентрализация на държавното управление прие Система от показатели за оценка на резултатите от изпълнението на Стратегията и Програмата за децентрализация. В утвърдените показатели са включени измерители за: ефективност, ефикасност и икономичност. Утвърдена бе и методика за изчисляване на стойностите на показателите, включени в системата за оценка. През последните десет години местните власти осъществяват промени, които кореспондират с принципите на добро демократично управление в сътрудничество с гражданското общество и с различни партньори. Постигането на действителен напредък на процеса на децентрализация изисква спазването на законите от всички представители на местните власти. Ето защо, гарантирането на честност, безпристрастност и предсказуемост в действията на местните власти е заложено като водещ принцип в редица мерки на Програмата за изпълнение на Стратегията за децентрализация. Значителна част от приоритетите и мерките в Стратегията и Програмата за децентрализация са насочени към повишаване на административния капацитет, професионалните умения и знания на държавните служители в администрациите. Принципът за иновации и отвореност за промени е инкорпориран в редица от приоритетите и мерките на програмата, като гарант за постигане на максимален ефект от предвидените действия. Принципът за устойчив и дългосрочен ефект от предприетите действия е залегнал в голяма част от мерките по Програмата за изпълнение на Стратегията за децентрализация. Предвижда се консолидиране на инвестиционните трансфери от министерствата за общините, което ще доведе до по-ефективно използване на заделените ресурси за общинска инфраструктура. За да се въведе стабилност и предвидимост в системата на капиталовите трансфери за общините е необходимо да се регламентира законово общият размер на целевата субсидия за капиталови разходи и да се разработи нов механизъм за разпределението й. Със ЗДБРБ за 2007 г. се регламентираха трансферите за зимно поддържане и основен ремонт на общинските пътища. Приети бяха изменения и допълнения в Закона за общинските бюджети, Закона за данъците върху доходите на физическите лица, Закона за устройство на територията, Закона за общинска собственост и др. Подготвени са промени в Закона на ВиК след обстойно обсъждане с НСОРБ с препоръки за децентрализация на тези услуги. Усъвършенстван бе механизмът за разпределение на общата изравнителна субсидия за 2008 г. с приетия ЗДБРБ през 2007 г. Защитата на всички граждани и зачитането на човешкото им достойнство е конституционен принцип, заложен в цялостното законодателство и разработването на националните стратегии и програми. Мерките за изпълнение на Стратегията за децентрализация са насочени към всички граждани. Никой не може да бъде дискриминиран или изключен от обществения живот. Услугите, които се предоставят на местно ниво, са за всички граждани, независимо от техния етнически произход и вероизповедание. Принципът за отчетност, който гарантира, че избираемите представители на властта и назначаемите общински служители поемат и носят отговорност за своите действия, е залегнал в приоритетите на Стратегията за децентрализация и в мерките на Програмата за изпълнение на Стратегията. Законодателството в Р. България предоставя възможност всички решения, било то колективни или еднолични, да се предоставят на вниманието на населението, което може чрез различни форми да ги следи и контролира. Вече има достатъчно примери в тази посока. Местните власти всяка година правят отчет пред своите избиратели за изпълнение на програмите, решенията се докладват, обясняват и могат да се санкционират. Има законово регламентиран публичен достъп до информацията и взетите решения от органите на местното самоуправление. Всички мерки се обсъждат, анализират и по тях се вземат конкретни решения за изпълнение. Извършват се социологически изследвания, чиито изводи и препоръки се вземат предвид. Всяка година се разработва и обсъжда Годишен доклад за изпълнение на мерките на база приети от Съвета показатели, след което докладът се внася в Министерския съвет за вземане на решения. Мониторингът на изпълнението на Стратегията показва, че е възникнала необходимост от актуализация на Програмата за изпълнение на Стратегията по отношение на прецизиране на съществуващи мерки в частта им за очаквани резултати и отговорни институции, промяна в срокове и включване на нови мерки. Това ще допринесе за подобряване на общата ангажираност на всички институции за по-добро демократично управление.
|