Република българия висш адвокатски съвет

По същата причина, а именно - от една страна да избегне аналогията с административното наказване и от друга - да предвиди съответната санкция, законодателят си е послужил в чл.83 от ЗАНН с термина „имуществена санкция", разграничавайки го на чисто формално основание от термина „глоба". По своята същност обаче и двете понятия се свеждат до едно и също нещо - парично задължение на субекта на отговорността или парично вземане от страна на държавата, ако се погледне другата страна на монетата.

Не би следвало да се прави същностна разлика между глобата и имуществената санкция и по още една причина. Тя се извежда отново от тълкуването на чл.83 от ЗАНН, този път - ал.2: „Санкцията по предходната алинея се налага по реда на този закон, доколкото в съответния нормативен акт не е предвиден друг ред". Това означава на практика, че дейността, която осъществява административнонаказващият орган и/или съда при налагане на санкцията, респективно проверяване законосъобразността на наказателното постановление, е идентична с тази при установяване на административно нарушение и налагането на наказание за него. Същият ред се прилага и при изпълнението на имуществената санкция - видно от чл.162, ал.1, т.7 ДОПК. Според тази разпоредба и глобата, и имуществената санкция представляват публични държавни вземания и се изпълняват по реда на ДОПК. Законодателят си е послужил общо с израза „по влезли в сила наказателни постановления", а имуществената санкция, също както глобата, се налага именно с наказателно постановление. Няма правна логика, която да може да обоснове изключение от този ред в изпълнението на определените общо наказания, наложени с наказателно постановление, относно само и единствено погасяването им по давност.

Тук се налага да се спрем и на въпроса за „другия ред", предвиден в „съответен" нормативен акт. Няма съмнение, че ЗАНН представлява общият нормативен акт в областта на административното наказване. Той съдържа в себе си както материалноправни, така и процесуални норми, които представляват основата на административнонаказателния процес. Специалните закони в областта на държавното управление, както и не малка част от издадените въз основа на тях подзаконови нормативни актове, съдържат в себе си конкретните състави на административни нарушения и реда за налагането на наказанията. По отношение на самите

състави на нарушенията няма разлика, независимо от това, дали са извършени от физически или от юридически лица. Разликата е единствено в наименованието и размера на санкционната последица. Примери в това отношение могат да бъдат дадени много - чл.109а, ал.1 от Закона за акцизите и данъчните складове, чл.200, ал.1 от Закона за водите, чл.419 от Закона за ветеринарномедицинската дейност и т.н. Самата разпоредба обичайно гласи „Който....(следва описание на състава на нарушението), се наказва с глоба в размер... или с имуществена санкция в размер...". Видно е, че нито в общия, нито в специалните закони може да се намери друга разлика между двете санкционни последици, освен обусловената от субекта на нарушението. ЗАНН дава възможност специалният закон да предвиди и особен ред за реализиране на наказанията. Обикновено обаче нормотворецът не се възползва от предоставената му възможност, като най-често изрично, а понякога и мълчаливо препраща към ЗАНН. Изключенията от общия ред са редки (например чл.71, ал.1 от Закона за енергията от възобновяеми източници) и се свеждат до отделни елементи от процедурата, а не до цялостното й изключване според принципа lex specialis derogat legi generali. Винаги предвиденото в специалната норма изключение се отнася както до нарушенията на физическите лица, така и до неизпълнението на задълженията на юридическите лица.

Така, въз основа на изложените аргументи, като безспорен се очертава изводът, че същностна разлика между наказанието „глоба" за физическите лица и негативната последица в следствие неизпълнение на задължения от страна на предприятията - „имуществена санкция" не е налице. Единственото различие, което се установява в следствие анализа на нормативната уредба, се свежда до субекта на отговорността. Именно от тази разлика - в субекта - следва и необходимостта отговорността по чл.83 от ЗАНН да се определи като обективна, безвиновна отговорност. Такава е връзката, а не както погрешно е отбелязано в Решение №973/26.04.2013г. по описа на Административен съд Пловдив, че „глобата и наложената имуществена санкция се третират по различен правен ред. Отговорността на юридическите лица е обективна, безвинонвна отговорност, поради което за да бъде наложена имуществена санкция на юридическо лице или ЕТ не подлежи на изследване въпросът за наличието или липсата на вина. Различията между правните институти водят и до различна правна уредба на давността". Абсолютно нелогичен е този извод на съда. Това, че юридическите лица и ЕТ като фиктивни правни образувания не могат да формират вина и следователно не следва да се поставя въпросът за нейното наличие, води единствено до по-лесното реализиране на същата тази отговорност. То обаче само по себе си не може да обоснове по-дълга давност.

На тази обща основа следва да се дадат отговорите и на двата въпроса, поставени с искането на Омбудстмана за тълкувателно решение.

1 .Приложима ли е разпоредбата на чл.82 от ЗАНН по отношение на имуществената санкция?

Становището на Висшия адвокатски съвет, както вече бе отбелязано в началото на настоящото изложение, е категорично положителен. Това е така на първо място поради изложените аргументи:

1. 
   Имуществената санкция по своята същност е равнозначна на административното наказание „глоба", като единствената разлика е в субекта на отговорността.
   
2. 
   Редът за реализиране отговорността на двата вида субекти на правото е идентичен, което се налага от тълкуването на чл.83, ал.2 ЗАНН.
   
3. 
   На следващо място не може да се сподели изводът, който се съдържа в част от представените от Омбудсмана решения (например Решение №525/29.12.20Юг. по описа на Административен съд Велико Търново), а именно - разликата между глобата и имуществената санкция е базирана на чл.162, ал.2, т.5 ДОПК. По отношение на административните наказания има отделен текст на закона - чл.162, ал.2 т.7 ДОПК, в който са визирани общо и глобата, и имуществената санкция, обединени под израза „вземания от влезли в сила наказателни постановления". Явно е, че законодателят прави разлика между чл.162, ал.2, т.5 и т.7 ДОПК. Следва да се приеме, че т.5 визира общо санкционни вземания (например по чл.287 АПК „изпълнение на незаместими задължения", където са нормирани изпълнителните глоби и имуществените санкции като метод на принудително изпълнение), докато т.7 е само по отношение на тези, възникнали от влязло в сила наказателно постановление. Да се приеме, че по отношение на глобите и имуществените санкции, налагани с наказателни постановление, е приложима разпоредбата на т.5, а не на т.7 от чл.162, ал.2 ДОПК, означава да се обзсмисли съществуването на последната. Следва да се отбележи също, че законодателят винаги е приравнявал по производство и последици глобата и санкцията на юридически лица. Това може да се забележи в по-старото законодателство. Например Законът за събиране на държавните вземания (обн. ДВ, бр.38/1989г., отм. ДВ, бр.26/1996г.), в своя чл.1, т.2 казва, че „Държавните вземания по смисъла на този закон са: глоби, парични конфискации, съдебни разноски и вземания по влезли в сила присъди, решения и определения на съдилищата и по наказателни постановления, издадени от несъдебни органи". Видно е, че тук отново, както и по сега действащата уредба (чл.162 ДОПК) нормотворецът е приравнил и отделил глобата и имуществената санкция, налагани с наказателно постановление, от всички останали санкции, налагани с други юридически актове. От друга страна, в някои решения (например Решение №322/05.07.2012г. по описа на Административен съд Велико Търново) първо се споделя разбирането, че имуществената санкция и глобата са различни институти, изводът за което се извежда от цитираната вече разпоредба на чл.162, ал.2, т.5 ДОПК, а няколко абзаца по-долу в същото решение се казва, че „налаганите по реда на ЗАНН глоби и имуществени санкции на практика представляват едно и също по вид административно наказание /задължаване за плащане на парична сума/ и разликата в наименованията им се определя единствено от вида на субекта".
   

1.4 Друг аргумент, който използва съдът, за да обоснове по-дългата давност е липсата на изричен текст в чл.82, ал.1 от ЗАНН, където конкретно е посочено кое наказание с каква давност се погасява. Аргументът е, че т.к. това е материалноправна норма, в която не е посочена изрично давност за имуществената санкция, налице е непълнота в закона и следва да се приложи ДОПК относно давностните срокове. На първо място следва да се съобрази, че в обсъжданата разпоредба законодателят говори за „административното наказание". В настоящото становище на Висшия адвокатски съвет вече бе коментирано, че по отношение на имуществената санкция се използва различна терминология, за да се избегне приравняване на тази санкция с реализирането на административнонаказателна отговорност, каквато de jure юридически лица не могат да носят по българското право. Това би следвало да е причината, поради която съвсем съзнателно имуществената санкция не присъства в този текст. Върховният административен съд също е имал възможността да се произнесе в тази насока, като приеме, че „принципно неправилно е приетото от първостепенния съд, че основанието за налагане на имуществената санкция в конкретния случай е осъществено от
юридическо лице административно нарушение, т.к. то никога не може да
бъде извършител на такова." (Опр.№ 16588/28.12.2012г., по адм.д. №
14771/2012г., VIII отд. на ВАС) От друга страна, чл.83 от ЗАНН, нормиращ
последиците от неправомерното поведение на юридическите лица и ЕТ, се
намира непосредствено след чл.82 от същия нормативен акт, което
навежда на идеята, че препращането в чл.83, ал.2 се отнася и до него. Ако
законодателят е искал да предвиди различен давностен срок за
имуществените санкции, той е можел да го направи или с изрична правна
норма, или чрез изключване приложението на чл.82 от ЗАНН, което вече
щеше наистина да представлява препращане към правилата на ДОПК.
Следва да се отбележи, че съдът, въпреки че отхвърля приложимостта на
разпоредбите относно давността, приема приложимост на други
материалноправни норми и институти относно санкциите на юридически
лица. Така например ВАС в свои решения (Решение №6852/26.05.20Юг. по
ад.д. №16208/2009г., V отд. на ВАС; Решение №13847/18.11.2010г. по ад.д.
№9695/20 Юг. на 5-чл. с-в) приема, че относно юридически лица е важима
разпоредбата на чл.10 ЗАНН, касаеща опит за извършване на
административно нарушение. Известно е, че опитът е институт на
материалното, а не на процесуалното право. На много от
първоинстанционните съдилища, компетентни по

административнонаказателни дела не е чужда идеята за приложимост на чл.8 - крайната необходимост - по отношение на юридически лица и ЕТ.

1.5 Въпреки, че не може да бъде споделена тезата, изложена в Решение № 5525/22.10.2012г. по описа на Административен съд София-град, че при различното третиране на физически и юридически лица като субекти на отговорност по ЗАНН е налице дискриминация по смисъла на чл.З, ал.2 от Закона за защита на дискриминацията или по смисъла на чл.14 от Европейската конвенция за правата на човека, следва да се отбележи, че de facto сме изправени пред утежняване правното положение на юридическите лица без правно основание. Основание за такова утежнено положение в приложимата нормативна уредба не може да се намери. Вече бе изложено в настоящето становище, че от обективна страна съставите на административни нарушения и на неизпълнение на задължения към държавата или общините са идентични (с единствената разлика, че според чл.6 от ЗАНН, когато деянието е осъществено от физическо лице, за да бъде съставомерно, то трябва да е извършено виновно). Идентично е и производството, при което се установяват, наказват и изпълняват същите. Разликата е само в субекта и наименованието на санкционните последици. Няма правна логика, която да може да обоснове по-дълъг давностен период за единия от двата вида субекти, т.е. да го постави в по-неблагоприятно положение спрямо другия вид. Практически обаче отговорността на юридическите лица е по-лесно реализуема (отговорността е обективна) и санкционната последица е значително по-голяма по размер. Не би следвало положението им да се влошава и с по-дългата давност. Още повече, че в обичайния случай принудителното изпълнение на имуществени санкции е по-лесно от изпълнението на глобите, защото при тях не е налице правилото да не се засяга екзистенц минимумът им и защото налагането на обезпечителни мерки върху тяхното имущество води най-често до лишаването им от възможност да осъществяват основната си дейност.

2.Приложима ли е разпоредбата на чл.175, ал.З от ДОПК и по отношение на имуществените санкции?

1. 
   За да даде положителен отговор на този въпрос, Висшият адвокатски съвет стъпва на аргументацията, изложена общо в началото на настоящото становище, възприемайки, че същностна разлика между глобата и имуществената санкция няма.
   

1. 
   Както глобата, така и имуществената санкция по своята същност представляват негативни последици върху правната сфера на субект, извършил неправомерно деяние. Тези негативни последици се изразяват във възникване на парично задължение на субекта към държавата, т.е. тяхната насоченост е към имуществената сфера на лицето (физическо или юридическо). Целта на глобата като административно наказание, е определена на нормативно ниво - „да се предупреди и превъзпита нарушителят към спазване на установения правен ред и се въздейства възпитателно и предупредително върху останалите граждани" - чл.12 от ЗАНН. Лицето се превъзпитава чрез изтърпяването на съответните негативни последици в правната си сфера. Останалите граждани се възпитават, ставайки свидетели на ограниченията, които е принудено да изтърпи наказаното лице и се предупреждават, че ако извършат и те административно нарушение, ще трябва да търпят същите санкции. Къде е разликата с юридическите лица? При тях, разбира се, термините „пре/възпитание" са некоректни и биха могли да доведат до извода, че целта на санкционирането им е принципиално различна. В действителност, чрез санкциониране на юридическото лице, неговият членски състав, който е упълномощен да действа от името му, ще бъде превъзпитан, защото преките негативни финансови последици за юридическото лице се явяват косвени финансови последици за неговите членове. Предупредителното действие също ще е налице по отношение членския състав на останалите юридически лица. Т.е. и по своите цели глобата и имуществената санкция са идентични.
   

2.3 Нито глобата, нито имуществената санкция имат фискална цел. Те не са създадени от законодателя, за да попълват бюджета на държавата или да набавят необходимите средства за периодично разпределяне на допълнително материално стимулиране между държавните служители. Именно това е една от причините, нормотворецът, в чл.175, ал.З от ДОПК, да предвиди, че лихви върху лихви и лихви върху глоби не се дължат. Още повече, че начисляването на лихви върху санкциите води до тяхното реално увеличаване като размер, различен от установения с конкретното наказателно постановление. Т.е. в случая ще бъде налице промяна на волята на административнонаказващия орган, респективно на съда. Не е невъзможна хипотезата, при която с начисляването на лихвите практически ще се надскочи дори установения в съответния нормативен акт максимален размер на санкцията. По този начин се дава възможност на органа по публичното изпълнение да промени не само волята на наказващия орган или съда, но дори и тази на законодателя. Ако разгледме свързано въпросът за удължената давност по т.1 от питането на Омбудсмана и настоящия въпрос за лихвите, ще видим, че интересът, който води компетентните изпълнителни органи е чисто фискален. Дълга давност, придружена с лихви за целия период, в който изпълнението не е реализирано, води до значително увеличаване приходите в държавната хазна. То би могло да даде основание на органите умишлено да забавят изпълнението, като предприемат действия по реализирането му едва в края на давностния период, за да се натрупа по-голям размер на лихвата. Подобна тенденция може да се забележи и в приложените към искането на Омбудсмана съдебни решения. Например от Решение № 1234/04.06.2013г. по описа на Административен съд Пловдив е видно, че с обжалваното наказателно постановление е наложена имуществена санкция в размер на 18 950.75 лв., а лихвите към момента на съдебното решение са на стойност 18 150.52 лв. - увеличението е почти 100 процента!

2.4 Аргументът на съдилищата по повод неприложимостта на разпоредбата на чл.175, ал.З от ДОПК по отношение на имуществената санкция е липсата на изричен текст на закона в тази насока. Законодателят действително е пропуснал да спомене изрично и имуществената санкция, наред с глобата. От всички възможни санкционни последици - наказанията по НК, административните наказания по ЗАНН, формите на принудително изпълнение на незаместими административни задължения и т.н., само глобата и имуществената санкция имат за обект парични знаци. В останалите случаи, когато последицата засяга имущественото състояние на лицето, обект са други движими или недвижими вещи. При тях задължението за лихви би било абсурдно. Защо законодателят е пропуснал да уреди в чл.175, ал.З от ДОПК положението на имуществената санкция е въпрос, който не следва да се обсъжда в настоящото становище. Важно с оглед приемането на тълкувателното решение на Върховния административен съд е, че съдът като институция не следва да се свежда до един обикновен буквояд. Той трябва да се води от духа и целите на закона. В неговите ръце е предоставено тълкуването на нормативните актове и той е длъжен да изпълнява това свое правомощие с оглед смисъла на закона. Няма пречка в случая да намери приложение разпоредбата на чл.46, ал.2 от Закона за нормативните актове. Явно е, че става въпрос за законодателен пропуск, който следва да бъде попълнен с „разпоредбите, които се отнасят до подобни случаи, ако това отговаря на целта на акта" (бл.46, ал.2, изр.1 ЗНА). Безспорно е, че в случая трябва да се приложи разпоредбата относно недължимостта на лихви върху глоби. Приложението на чл.46, ал.2 от ЗНА не се препятства от нормата на ал.З на същата разпоредба, която казва, че наказателна, административна или дисциплинарна отговорност не може да се обосновава по предходната алинея. И това е така, защото в случая чл.46, ал.2 ЗНА служи не за обосноваване на отговорност и не е в ущърб на отговорното лице.

Ето защо и поради подробно изложените в настоящото становище аргументи, Висшият адвокатски съвет намира, че и на двата поставени в искането за издаване на тълкувателно решение въпроса отговорите следва да са положителни.

ПРЕДСЕДАТЕЛ НА ВИСШИЯ

АДВОКАТСКИ СЪВЕТ:

РАЛИЦА НЕГЕНЦОВА

Каталог: documents
documents -> Български футболен съюз п р а в и л н и к за статута на футболистите
documents -> Изготвяне на Технически инвестиционен проект и извършване на строително-ремонтни работи /инженеринг/ на стадион “Плевен”
documents -> П р а в и л а за организиране и провеждане на ученическите игри през учебната 2013/2014 година софия, 2013 г
documents -> К о н с п е к т по дисциплината “Обща и неорганична химия” за студентите от І–ви курс специалност “Фармация” Обща химия
documents -> Издадени решения за преценяване на необходимостта от овос в риосв гр. Шумен през 2007 г
documents -> За сведение на родителите, които ще заплащат таксите по банков път цдг” Червената шапчица”
documents -> Стъпки за проверка в регистър гаранции 2016г. Начална страница на сайта на ауер електронни услуги
documents -> Общи въпроси и отговори, свързани с държавните/минималните помощи Какво е „държавна помощ”