Закон за местните данъци и такси Закон за местното самоуправление и местната администрация

Основните принципи, на които се основава секторно законодателство, предмет на анализа, са:

“Превантивност” – потенциалните проблеми с отпадъците трябва да бъдат предвиждани и избягвани на възможно най-ранен етап.

„Участие на обществеността“ – съответните заинтересовани страни и органи, както и широката общественост имат възможност да участват в разработването на плановете за управление на отпадъците и на програмите за предотвратяване на отпадъците и имат достъп до тях след разработването им.

РДО въвежда нова йерархия на управлението на отпадъците. Тя е крайъгълен камък на законодателство и политиката относно отпадъците. Тази последователност определя приоритетния ред на това какво представлява най-добрата възможност за околната среда в законодателството и в политиката относно отпадъците. Спазването на йерархията на управление на отпадъците от страните-членки гарантира най-високо ниво на съответствие с европейските документи за ефективно използване на ресурсите, поради което следва да се насърчава по всякакъв начин. Йерархията задава пет възможни начина за институциите и бизнеса за справяне с отпадъците и дава приоритет на мерките в следната последователност:

a) Предотвратяване на образуването на отпадъци

б) Подготовка за повторна употреба

в) Рециклиране

г) Друго оползотворяване, напр. оползотворяване за получаване на енергия

д) Обезвреждане (депониране, изгаряне без оползотворяване на енергията и др.).

„Предотвратяването” на отпадъци е определено в Директивата като мерки, които се предприемат преди веществата или предметите да се превърнат в отпадък, с което се намалява:

а) генерираното количеството отпадъци, включително чрез повторната употреба на продуктите или удължаването на жизнения им цикъл (количествено предотвратяване)

б) съдържанието на вредни вещества в материалите и продуктите (качествено предотвратяване на отпадъците).

„Рециклиране” - Подходът при рециклирането е, че един материал се преработва с цел да се променят неговите физикохимични свойства и да се оползотворява повторно за същите или за други цели. Главната цел на Рамковата директива за отпадъците е ЕС да стане повече от "рециклиращо общество", което се стреми да избягва образуването на отпадъци и да използва отпадъците като ресурс.

Конкретните дейности по управление на отпадъка, които се класифицират като рециклиране съгласно Рамковата директива за отпадъците, включват (но не само):

• 
  рециклиране на материали: напр. на пластмасови продукти или компоненти в пластмасови материали; стопяване на отпадъчно стъкло в стъклени продукти; употреба на хартиени отпадъци в заводи за хартия и др. Рециклирането на материали: например пластмасови гранулирани и пелетизирани за екструдиране или формоване, натрошени отпадъци от стъкла, сортиране на отпадъци от хартия, отговарящи на критериите за края на отпадъка
  
• 
  Производство на компост, отговарящ на критериите за качество на продуктите.
  

„Друго оползотворяване” е всяка дейност, която отговаря на определението за „оползотворяване” съгласно РДО, но която не отговаря на специфичните изисквания за подготовка за повторна употреба или за рециклиране.

Примери за друго оползотворяване са:

• 
  изгарянето или съвместното изгаряне, когато основното използване на отпадъците е като гориво или друг начин за получаване на енергия. Това е операция по управление на отпадъците с оползотворяване на енергията, класифицирана като R1 в приложение II към РДО. Това контрастира с изгарянето на отпадъци без оползотворяване на енергия, класифицирано като операция по обезвреждане D10 в приложение I към РДО.
  
• 
  насипни дейности, отговарящи на дефиницията за оползотворяване
  

РДО, освен посочената йерархията на отпадъците, въведе и други ключови разпоредби за страните-членки, съответно за техните компетентни национални, регионални и местни власти, отговорни за съответните политики:

• 
  до 2020 г. да се постигне повторна употреба и рециклиране на минимум 50% от битовите и приравнените на битовите отпадъци
  
• 
  до 2020 г. да се постигне рециклиране и оползотворяване на най-малко 70% от отпадъците от строителство и от разрушаване на сгради
  
• 
  до 2014 г. страните-членки да разработят национални програми за предотвратяване на образуването на отпадъци
  
• 
  най-късно до 2015 г. да се въведе разделно събиране минимум за битовите отпадъци и подобни източници от хартия, метал, пластмаса и стъкло
  
• 
  въвежда процедура за определяне на критерии за край на отпадъка и специфицира в кои случаи вещества или предмети, получени в резултат от производствен процес, представляват странични продукти, а не отпадъци
  
• 
  разграничава кога изгарянето на отпадъци е ефективно от енергийна гледна точка и се счита за операция по оползотворяване
  
• 
  определя ясно разликата между „оползотворяване” и „обезвреждане” на отпадъци
  
• 
  въвежда „разширена отговорност на производителя” като едно от средствата за подпомагане на разработването и производството на стоки, при които се отчита напълно и се улеснява ефективното използване на ресурси по време целия им жизнен цикъл, включително тяхната поправка, повторна употреба, разглобяване и рециклиране, без да се възпрепятства свободното движение на стоки на вътрешния пазар.
  

Регламент (ЕО) № 1013/2006 въвежда изисквания към лицата, които извършват трансграничен превоз, да нотифицират или да предоставят информация пред компетентните власти в страните-членки при трансграничен превоз на отпадъци и да предоставят финансови гаранции, покриващи риска от превоза. Регламентът предоставя на страните-членки възможност да ограничат в определени случаи вноса на отпадъци и изисква компетентните органи да осъществяват контрол и налагат подходящи санкции при установяване на нелегален превоз. Регламентът забранява износ на отпадъци за обезвреждане извън ЕС, с изключение на износ за страните от ЕАСТ -Исландия, Норвегия, Лихтенщайн, Швейцария, когато са и страни по Базелската конвенция.

Две директиви въвеждат технически и други изисквания към съоръжения за отпадъци и към тяхната експлоатация: 1) Директива за индустриални емисии 2010/75/ЕС относно инсталациите за изгаряне и съвместно изгаряне на отпадъци и 2)Директива 1999/31/ЕО относно депонирането на отпадъци. Директивата за депониране въвежда и ограничения за депониране на биоразградими отпадъци: поетапно до 2016 г. количеството на биоразградими отпадъци, които се депонират да се редуцира през 2016 г. до 35% от количеството през 1995 г. За няколко от новите страни-членки, включително и за България, този срок е до 2020 г. Директивата забранява депонирането на гуми, течности и експлозиви.

Количествени цели за подготовка за повторна употреба, рециклиране и оползотворяване са въведени в 4 европейските директиви относно отпадъци от опаковки, излезли от употреба моторни превозни средства, излязло от употреба електрическо и електронно оборудване, негодни за употреба батерии и акумулатори. Специфични изисквания относно други потоци отпадъци: ПСБ/ПСТ, утайки от ПСОВ и отпадъци от производство на титанов диоксид са регламентирани в две отделни директиви. С оглед опростяване на законодателството, изискванията относно разделното събиране, когато е възможно регенерирането и обезвреждане на отработените масла, се включиха в РДО, която отмени стара европейска директива.

През 2011 г. ЕК възложи проучване и възможни регулации относно полимерните торбички за еднократна употреба. Предложенията за такава регулация са вече факт чрез промяна на Директива 94/62/ЕС^. На 4 ноември 2013 г. ЕК прие предложение за намаляване употребата на полимерни торбички с дебелина под 50 микрона. Съгласно проекта за промени на Директивата от датата на влизането й в сила страните-членки трябва да въведат в националното си законодателство изискванията в срок от 12 месеца, а до две години след влизането й в сила – да я приложат на практика. Това означава, че страните-членки трябва да въведат мерки, които могат да бъдат икономически инструменти, национални цели за намаляване на количествата или пазарни ограничения, като се спазват правилата на свободно движение на стоки и услуги. Целта на предложението е да се намали вредното въздействие от изхвърлянето на полимерните торбички върху околната среда и най-вече върху водните морски организми и се стимулира предотвратяването на отпадъците и по-ефективното използване на ресурсите.

ЕК е възложила и проучване относно възможна промяна на сроковете относно целите за ОЕЕО.

До приемането през септември 1997 г. на Закон за ограничаване на вредното въздействие на отпадъците върху околната среда в България липсва специална правна уредба в тази област. Законът за първи път урежда обществените отношения в сектор „Управление на отпадъците” и въвежда редица основополагащи изисквания на рамкова Директива за отпадъците 75/442/ЕЕС, в т.ч. задължения на лицата, извършващи дейности по отпадъци, информация за дейностите с отпадъци, програмиране чрез национална, общински и фирмени програми за управление на отпадъците, разрешаване и контрол на дейностите с отпадъци; внос, износ и транзитен превоз, глоби и санкции за неизпълнение. За първи път се дефинират понятията „отпадък”, „причинител” и „притежател” на отпадъци. С този закон се въвежда и принципа за „разширена отговорност на производителите” чрез изискване към производителите и вносителите на продукти, които в процеса на тяхното производство или след крайната им употреба образуват опасни или масово разпространени отпадъци, да заплащат продуктови екотакси. За детайлизиране разпоредбите на закона впоследствие са утвърдени редици подзаконови нормативни актове.

Ключови разпоредби, произтичащи от ЗУО, са:

• 
  количествени цели за подготовка за повторна употреба и рециклиране на отпадъчни материали, включващи най-малко хартия и картон, метал, пластмаса и стъкло от домакинствата и подобни отпадъци от други източници, които да достигнат общините, в следните срокове и количества:
  

2. до 1 януари 2018 г. - най-малко 40 на сто от общото им тегло

3. до 1 януари 2020 г. - най-малко 50 на сто от общото им тегло.

• 
  Въвежда изисквания най-късно до края на 2020 г. общините да ограничат количеството депонирани биоразградими битови отпадъци до 35 на сто от общото количество на същите отпадъци, образувани в България през 1995 г.
  
• 
  Въвежда поетапни цели за повторна употреба, рециклиране и друго оползотворяване на отпадъци от строителството и от разрушаване на сгради, за което отговорност имат възложителите на строителни дейности, както публични органи, така и бизнес:
  

2. до 1 януари 2018 г. - най-малко 55 на сто от общото тегло на отпадъците;

3. до 1 януари 2020 г. - най-малко 70 на сто от общото тегло на отпадъците.

• 
  Кметовете на общини да организират системи за разделно събиране на битовите отпадъци от хартия и картон, метали, пластмаси и стъкло и да осигурят условия за разделно събиране на отпадъци от опаковки за всички населени места с население, по-голямо от 5000 жители и за курортните населени места.
  
• 
  Кметовете на общини да осигурят до средата на 2014 г. площадки за безвъзмездно предаване на разделно събрани отпадъци от домакинствата, в т.ч. едрогабаритни отпадъци, опасни отпадъци и други във всички населени места с население, по-голямо от 10 000 жители и при необходимост в други населени места
  
• 
  Ползвателите на търговски обекти, производствени, стопански и административни сгради в населените места с над 5000 жители и в курортните населени места са задължени от началото на 2013 г. да събират разделно отпадъците от хартия и картон, стъкло, пластмаси и метали в съответствие с наредбите на общините по чл.22 от ЗУО. Наредбите следва да се приемат от общинските съвети до средата на 2014 г.
  
• 
  Въвежда детайлни правила и изисквания за сдружаване на общините в регионални сдружения за решаване управлението на битовите отпадъци на регионално ниво чрез регионални съоръжения и организация.
  
• 
  Въвежда икономически инструменти за покриване на бъдещи разходи за закриване и следексплоатационни грижи на площадката на депото и за стимулиране на превенцията и оползотворяването на отпадъци преди депонирането.
  
• 
  Определя националните компетентни органи по Регламент (ЕО) № 1013/2006, изискванията за финансови гаранции при трансграничен превоз, както и възможните случаи на ограничения. Забраняват се превозите на отпадъци за Република България, предназначени за изгаряне или съвместно изгаряне с оползотворяване на енергията за всяка инсталация, в количества за съответната календарна година, надвишаващи сумарно половината от годишния капацитет на инсталацията. В случаите, когато в Националния план за управление на отпадъците са заложени специфични мерки за управление на даден отпадък или поток от отпадъци, Министерският съвет може да ограничи вноса на тези отпадъци.
  

Действащите подзаконови нормативни актове, които детайлизират изискванията на ЗУО, могат да се обособят в четири групи:

• 
  към площадките за разполагане на съоръжения за третиране на отпадъци
  
• 
  за изграждане и експлоатация на депа и други съоръжения и инсталации за третиране на отпадъци
  
• 
  за изграждането и експлоатацията на инсталации за изгаряне и за съвместно изгаряне на отпадъци
  
• 
  за третиране и транспортиране на производствени и опасни отпадъци
  
• 
  към инсталации, произвеждащи титанов диоксид.
  

• 
  за утайки от пречистване на отпадъчни води чрез употребата им в земеделието
  
• 
  за строителните отпадъци и за влагане на строителни рециклирани материали
  
• 
  две отделни наредби за третиране и за разделно събиране на био-отпадъците
  
• 
  ПХБ
  
• 
  за опаковки и отпадъци от опаковки
  
• 
  ИУЕЕО
  
• 
  ИУМПС
  
• 
  за отпадъци от негодни за употреба батерии и акумулатори
  
• 
  за отработени масла и отпадъчни нефтопродукти
  
• 
  за автомобилни гуми
  

• 
  за отчисленията и разходване на събраните средства за дейностите по закриване и следексплоатационни грижи на площадките на депата за отпадъци и за отчисленията за депониране на битови и строителни отпадъци
  
• 
  за заплащане на продуктова такса за продукти, след употребата на които се образуват масово разпространени отпадъци (ИУМПС, ИУЕЕО, гуми, опаковки, масла, негодни за употреба батерии и акумулатори, полимерни торбички)
  
• 
  за финансова гаранция или еквивалентна застраховка при трансграничен превоз на отпадъци.
  

• 
  за класификацията на отпадъците
  
• 
  за предоставяне на информация и реда за водене на публични регистри относно отпадъците.
  

Към момента на приемане на НПУО националното законодателство е в съответствие с европейското екологично право в сектор „Управление на отпадъците”. Констатираните от ЕК пропуски в националното законодателство - нетранспониране в срок на Директива 2010/75/ЕС относно индустриалните емисии (част „Отпадъци”) и на Директива 2011/97/ЕС за изменение на Директива 1999/31/ЕС по отношение на специфичните критерии за съхранение на метален живак, считан за отпадък - са отстранени и съответните наредби са приети.

Регламентира данъци и такси, които се определят от общините и приходите от които постъпват в общинския бюджет, включително такса „Битови отпадъци”. Законът регулира за кои услуги таксата за битови отпадъци се заплаща от потребителите, подхода за определянето й, кои разходи, извършвани от общините, формират таксата, сроковете за заплащането й.

Законът урежда обществените отношения, свързани с устройството на територията, изискванията към инвестиционното проектиране и строителството в страната, и определя ограниченията върху собствеността за устройствени цели.

Съоръженията и инсталациите за третиране на отпадъци са определени като елементи на техническата инфраструктура. Това създава допълнителни административни бариери и забавяния на планирането и изграждането им, тъй като се изисква изработването на специален ПУП, дори ако теренът е определен с ОУП или ПУП за промишлени цели, т.е. неясен остава въпросът защо на терени, определени с устройствен план като промишлени, на които могат да се изграждат енергийни, химически, металургични и други подобни обекти, могат да стартират проекти за отпадъци, например компостираща или сепарираща инсталация, но след провеждане на процедура за нов ПУП. От гледна точка на характеристиките, значимостта, сложността и рисковете при експлоатация, тези инсталации са определени като втора категория строеж от общо осем категории, като първа категория са най-сложните и рискови, а осма категория – с незначителен риск и сложност.

Законът съдържа разпоредби във връзка с произтичащите от ЗУО изисквания относно строителните отпадъци и отпадъците от разрушаване на сгради:

• 
  оценката за съответствието на инвестиционните проекти със съществените изисквания към строежите обхваща проверката на тези проекти за съответствие с редица изисквания, включително и с изискванията за селективно разделяне на отпадъците, образувани по време на строително-монтажните работи и дейностите по разрушаване с цел осигуряване на последващото им оползотворяване, включително рециклиране и постигане на съответните количествени цели за оползотворяване и рециклиране
  
• 
  премахването на строежи се извършва след одобряване на план за управление на строителни отпадъци, изискван от ЗУО
  
• 
  в разрешението за строеж се вписват мерките за селективно разделяне на отпадъците, образувани по време на строително-монтажните работи и дейностите по разрушаване и осигуряване на последващото им оползотворяване, включително рециклиране
  
• 
  на фаза одобрение на строеж за въвеждане в експлоатация не се допуска въвеждане в експлоатация, когато: 1) липсва определен размер на отчисленията за единица депониран отпадък за последващо закриване и експлоатация по чл.60 от ЗУО; 2) не е издадено разрешение или регистрационен документ за дейности с отпадъци, когато такива се изискват по реда на ЗУО.
  

Посоченото несъответствие следва да се отстрани, тъй като общините не следва да имат задължението за осигуряване на терени, съоръжения и инсталации за производствени отпадъци (в случая строителни отпадъци), отговорност за които по ЗУО има строителният бизнес, генериращ тези отпадъци. Този текст би представлявал и пречка пред инвеститорите в съоръжения за рециклиране на строителни отпадъци, тъй като текстът на закона не им позволява да си осигурят терен за инвестицията.

Спорен и неясен е и текстът от Закона за устройство на територията, съгласно който не се допуска въвеждане в експлоатация на строеж, когато не е издадено разрешение или регистрационен документ за дейности с отпадъци.

Закон за статистиката

Законът за статистиката е рамков за всички сфери на обществения живот и регламентира правилата за статистическата информация в страната. Законът урежда и въпросите, свързани с конфиденциалността на информацията и условията за предоставянето й в определени случаи само след съгласие на засегнатите лица. Информацията, предоставена на НСИ от общините относно битовите отпадъци, също попада в приложното поле на конфиденциална информация. Тъй като предоставянето на услуги в областта на битовите отпадъци са типични публични услуги, заплащани от публични финанси на общините, събирани от такси от потребителите на тези услуги в общината, следва информацията, предоставяна от общините, да е със свободен публичен достъп за обществеността и институциите.

Още с първия закон от 1997 г., уреждащ управлението на отпадъците, се постави изискване общините да разработят местни наредби, с които да детайлизират изпълнението на отговорностите на местните власти, специфично за отделните общини. На практика всички общини разработиха и впоследствие с развитието на националното законодателство актуализират своите наредби. В настоящия момент някои от общините приеха нови наредби, съобразени със ЗУО от 2012 г., а останалите общини са в процес на актуализация.

Планирането в областта на управление на отпадъците стартира през 1998 г. с разработването и приемането на първата Национална програма за управление на дейностите по отпадъците за периода 1998-2002 г. През 2002-2003 г. са разработени национални програми за специфичните отпадъчни потоци, регулирани от няколко европейски директиви, в т.ч. за излезли от употреба моторни превозни средства, излязло от употреба електрическо и електронно оборудване, негодни за употреба батерии и акумулатори, отпадъци от опаковки, в резултат на изпълнението на които бяха изградени солидни основи за управление на специфичните потоци отпадъци.

Следващите национални програми за управление на дейностите по отпадъците са Национална програма за управление на дейностите по отпадъците за периода 2003-2007 г., с актуализация и продължение за 2008 г. и третата Национална програма за управление на дейностите по отпадъците за периода 2009-2013 г., която постави 10 стратегически цели, в т.ч. относно предотвратяване и намаляване на образуването на отпадъците, увеличаване на количествата рециклирани и оползотворени отпадъци, екологосъобразно обезвреждане на отпадъците и др.

По-голямата част от мерките за постигане на стратегическите цели са изпълнени, включително от мерките за подобряване на административния капацитет, въвеждането на икономически инструменти за стимулиране на рециклирането и предотвратяването на образуването на отпадъци. Значителен напредък има по отношение на подготовката и изпълнението на интегрираните регионални системи за управление на битовите отпадъци. Изоставане се констатира най-вече по отношение на сроковете за въвеждане в експлоатация на регионалните депа и съоръжения за битови отпадъци, но следва да се отбележат нереалистичните срокове за начало на експлоатация на тези съоръжения, посочени в програмата – юли 2009 г., като се има предвид, че в началото на 2009 г. голяма част от проектите са на идейна фаза, не са осигурени площадки и е нереалистично тяхното построяване за няколко месеца.