Доклад от 18 юли 2012 г по механизма за сътрудничество и проверка

Изтегляне 308.31 Kb.

Дата	16.12.2016
Размер	308.31 Kb.
	#11282

Обобщена оценка за състоянието на съдебната реформа и необходимите бъдещи стъпки

Увод

В последния доклад от 18 юли 2012 г. по механизма за сътрудничество и проверка^¹ беше констатирано, че България продължава да изостава по отношение на стандартите в областта на правосъдието и вътрешния ред, приложими за останалите страни-членки на ЕС. Ключовите предизвикателства в това отношение са:

1. Отстояване на независимостта на съда, включително:

По отношение на политически натиск и влияния от икономически и властови лобита;
Вътрешно-системните форми на нерегламентирано въздействие по административен път;
Нисък праг на толерантност към конфликтите на интереси и търговията с влияниe.

2. Осигуряване на ефективно правосъдие, включително чрез гарантиране на добро управление на човешкия и финансовия ресурс на системата и на компетентна и отговорна работа на отделните магистрати и ръководните органи.

За постигането на тези цели са необходими комплексни реформи, очертани в препоръките на ЕК и ПАСЕ, в заключенията на Венецианската комисия, в решенията на ЕСПЧ и в докладите на много международни и български организации. Тези реформи вече се налага да преодолеят и тенденцията към запазване на статуквото под прикритието на декоративни промени, фокусирани върху процедурите, вместо върху съдържателните структурни и функционални проблеми.
За осъществяването им, с оглед естеството на пречките и актуалното състояние на съдебната система, е особено важно:

Тясното сътрудничество с организациите на гражданското общество, които имат необходимата експертиза да предлагат капацитетни мерки и да бъдат ефективен коректив на администрирането на съдебната власт;
Наличието на медии, свободни от политически и икономически натиск, които да гарантират активен и действителен (неманипулиран) обществен котрол;
Продължаването и засилването на формите на международен мониторинг като единствен механизъм, реално доказал ефективността си да стимулира извършването на реформи.

Обобщена фактическа обосновка на нуждата от реформа

Историята на съдебната реформа в България е хроника на опитите за преодоляване на зависимостта на съдебната власт от политически и икономически лобита, които целят да си осигурят безнаказан достъп до властови и икономически ресурси, както и от групи в самата съдебна система, съсредоточаващи в себе си нелегитимна неформална власт. За да си осигурят необезпокоявани възможности за възпроизводство на влиянието си в съдебната власт, включително и за поддържане на корупционни практики, тези кръгове са склонни да удовлетворяват конкретни искания на конюнктурно политически силните, от които последните черпят популистка популярност.

Неефективността, негативната кариерна селекция, корупционните скандали и другите проблеми на повърхността са следствие от описания феномен. Действителната причина за състоянието на съдебната власт се корени в структурните проблеми на нейния актуален конституционен и институционален модел.

В преобладаващата си част досегашните промени в съдебната власт представляват мним опит за преодоляване на структурно обусловените проблеми чрез повърхностни мерки, които могат да бъдат окачествени, буквално, като имитация на реформа. Предишният фокус на реформите върху укрепване на капацитета на ВСС чрез превръщането му в постояннодействащ, засилването на административния му ресурс и учредяването на Инспекторат към него, и по-голямата публичност на назначенията по върховете на съдебната власт, логично не доведе до преодоляване на фундаменталния проблем на зависимостта на правосъдната система от нелегитимни интереси.

Този тип формални реформени мерки вече започна да показва по специфичен начин симптоматиката на същото заболяване. Така например, преминаването към модела на постоянен съвет, изискващ откъсване от работата и професионалната среда на членовете на съвета за продължителния период от 5 години, без въвеждане на механизми за отчетност пред колегите им и без ограничаване възможностите за политически натиск върху тях, вместо да доведе до по-добро управление, само засили тенденцията към формиране на административна каста, гарантираща интересите си чрез създаване или поддържане на различни лобита и осигуряване на подкрепа от политически и икономически интереси.
Новоизбраният ВСС (встъпил в длъжност на 3 октомври 2012 г.) е вторият постояннодействащ. Както бе констатирано в обобщаващия петгодишен доклад на ЕК от 18 юли 2012 г., предходният съвет не реши нито един от основните проблеми на администрирането на съдебната власт: процесите по атестиране и дисциплиниране на магистратите останаха все така неефективни и белязани от злоупотреби; конкурсите за повишаване на редовите съдии не бяха ритмични и се провеждаха с голямо закъснение, което допусна голям брой съдии и прокурори да бъдат командировани на по-висока длъжност по усмотрение на председателите на съдилища и ръководители на прокуратури, което създаде нестабилност и несигурност в системата; фокусът в процедурата по повишаване не беше поставен върху качеството на работата на съдиите и прокурорите по делата им до момента; бюджетирането бе непрозрачно и разхищаващо въпреки огромните инвестирани средства; въвеждането на информационни технологии изостана драматично, а там, където го има, бе свързано със съмнения за използване за нелегитимни цели (възможности за манипулиране на системите за случайно разпределение на делата). Съветът се провали и в основния си конституционен мандат – да гарантира независимостта на съдебната власт, вместо което произведе поредица от шумни скандали, демонстриращи зависимостта му от политически и икономически лобита. Нито веднъж не взе адекватно и категорично отношение по многобройните изказвания на министъра на вътрешните работи по конкретни дела, съдържащи нападки срещу съдебните състави, заради техните актове. Особено широк негативен обществен отзвук предизвикаха изборите на председатели на съдилища и ръководители на прокуратури. От 2009 г. до 2012 г. не се постигна и минимална обоснованост и убедителност на изборите, а скандалите с назначенията на председателите на ключови за властовите и икономически процеси в страната съдилища (Софийски апелативен съд – 2009 г., Върховен административен съд - 2010 г., Софийски градски съд - 2011 г.) нагледно илюстрираха, че близостта със силни политически фигури и подкрепата от изпълнителната власт и други лобита е решаващ фактор, а липсата на професионални качества или опит за длъжността, наличието на неизяснени въпроси към интегритета и дефицитът на уважение в професионалната общност не са пречка.

Тъкмо необходимостта от структурен подход към решаването на тези проблеми, както и предстоящото, тогава, конституиране на следващия ВСС и изборът на нов главен прокурор през есента на 2012 г., бяха основанието първата и най-голяма магистратска организация – Съюзът на съдиите в България, заедно с коалиция от 11 водещи в областта на правосъдието НПО, да внесе в Министерството на правосъдието обща концепция за промяна на модела на ВСС и на избора на председатели на съдилища в допустими от настоящата Конституция рамки^². Целта на мерките беше реформа из основи, която да гарантира независимостта на съдебната власт и да повиши ефективността на управлението й. Идеите бяха съобразени с препоръките от докладите на ЕК в рамките на мониторинга за наблюдение, становищата на Венецианската комисия за разделяне управлението на съдилищата от това на прокуратурите и за реформиране на модела на избор и броя на членовете от политическата квота във ВСС, осъдителните решения на ЕСПЧ по български дела и становищата на Консултативния съвет на европейските съдии.

Предложените изменения бяха в следните насоки:

професионалните квоти (на съдиите, прокурорите и следователите) да бъдат избирани директно, на принципа един магистрат-един глас, за да се елиминира каквато и да е възможност за манипулация при опосреден вот и да се неутрализират неформалните центрове на нелигитимна власт в самата магистратура, които искат запазване на статуквото;
обособяване, в рамките на ВСС, на две камари - на съдии и на прокурори и следователи, за да се гарантира независимостта на съда;
промяна на статута на ВСС от постояннодействащ в работещ на седмични сесии, за да не се откъсват магистратите от основната си функция за продължителния период от 5 години и да не се превръщат в административно-командна номенклатура, която се отделя от действителните потребности на съдиите и прокурорите, и губи чувствителност и компетентност.
изграждане на механизми за активно участие на редовите съдии и прокурори във вземането на важни решения за системата, включително механизми за вземане на становището на редовите съдии на общи събрания за номиниране на председателите на съдилища.

Въпреки широката професионална и обществена подкрепа, предложенията не бяха възприети. Министерството на правосъдието внесе в Народното събрание законопроект за изменение на ЗСВ, който промени единствено процедурните правила за избор на ВСС, но игнорира структурните въпроси.

При все това, обществеността и загрижените организации продължиха да имат надежди за подем в съдебната реформа, във връзка с предстоящите назначения, доколкото в рамките на ноември 2011 г. - 2012 г. трябваше да бъдат избрани нови ВСС, ИВСС и главен прокурор, и предстояха промени в други органи с ключово значение за гарантиране върховенството на закона, като Конституционния съд и Комисията за отнемане на незаконно придобито имущество. Както ЕК отбеляза многократно, общото очакване беше за провеждане на процедури, включващи изчерпателна проверка на почтеността и компетентността на кандидатите, осигуряващи прозрачност и обществено участие, гарантиращи мотивиран, честен и независим избор и, в крайна сметка, водещи до воля за реформи и формулиране на реална програма, подкрепена с обществено доверие.
Днес, в по-голямата си част, тези назначения вече са факт. Въпреки претенциите на официални лица за значителна стъпка напред, ние констатираме, че формалното прилагане на новите процедурни правила бе лишено от реална воля за реформа и прочистване на върховете на съдебната власт от съмнения за нелегитимни влияния. Публичността не прерасна в съдържателно осветяване и проверка на всички фактори за зависимости и корупция. Въпреки реториката за реформи, истински достоверна оценка на състоянието на съдебната власт не беше направена и програма за решителни промени не беше формулирана. Напротив, обобщеният преглед на конкретните назначения откроява важни белези за възпроизводство на статуквото.
1.     В края на 2011 г. и началото на 2012 г. парламентът избра новите инспектори в Инспектората на ВСС (ИВСС). Процедурата беше изключително непрозрачна, без реална конкуренция, без проверка на интегритета и качествата на кандидатите или изслушване, без аргументиране на решението, преобладаващият брой номинирани и впоследствие избрани за инспектори лица да бъдат прокурори, а не съдии. Резултатът беше предрешен по силата на предварителна партийна договорка, обезсмисляща провеждането на каквито и да било процедури или гражданското участие в тях. Въпреки че един от избраните за инспектор, свързан с много от най-спорните решения на бившия ВСС, в крайна сметка се оттегли, това се случи не заради вътрешни демократични механизми, а поради критиката на ЕК и по силата на намесата на министър-председателя, чието участие в конституирането на съдебния инспекторат следва да е изключено. В резултат останаха силни съмнения дали новоизбраните инспектори притежават професионален капацитет и независимост, за да изпълнят важната роля, възложена на ИВСС.
2.     През септември 2012 г. беше проведен избор за нов Висш съдебен съвет. Въпреки промените в процедурата за избор на парламентарна квота във ВСС, не се постигна преодоляване на силното политическо влияние, което тази квота канализира към съвета. Изцяло непрозрачен остана процесът на вземане на решения кой да бъде номиниран и реалните мотиви за тях. Нежеланието да се осигури широка конкуренция извън партийните кандидатури се изрази в отказ да бъдат допуснати до участие предложените на народните представители кандидати от коалиция НПО. Специализираната комисия по избора не проведе реална проверка на интегритета на кандидатите, основана на задълбочено и проактивно изследване и оценка на всички фактори на корупция. Въпреки външните белези на публичност, изслушването беше изключително формално: в самото му начало председателстващата забрани поставянето на въпроси, свързани с конкретни лични обвързаности и интереси, а въпросите, изпратени от коалиция НПО, бяха игнорирани. След изслушването специализираната комисия практически отказа да изпълни задължението си за съставяне на доклад със заключения относно кандидатите, като въпреки подробно разписаното в закона съдържание, изготви само четири страници, които повтаряха разпоредбите от закона и бегло резюмираха проведеното изслушване на всеки кандидат. Този подход осуети възможността за информирано гласуване в пленарна зала.
Запазването на двустепенния модел на избор, чрез делегатски събрания, на професионалната квота във ВСС оправда опасенията за административен и лобистки натиск. Отказът да се въведе исканият модел на пряк избор на принципа един магистрат – един глас, както и впечатлението, че статуквото остава непокътнато, демотивира магистратите да участват в кампанията или да издигат кандидати. Правила за преброяване на гласовете и за документиране на изборния процес бяха въведени едва на етапа на делегатските събрания, като останаха съмнения за манипулация при провеждането на някои от събранията за излъчване на делегати по места. В самия корпус на делегатите силно преобладаваха административните ръководители.
Крайният резултат показва, че, в мнозинството си, новоизбраните членове на ВСС са под знака на съмнение за политически и лобистки мотиви за избора им. Останаха без отговор въпросите за възможни зависимости, а липсата на досегашен релевантен професионален опит, още по-малко постижения, в областта на съдебната реформа и дори на изразено отношение към основните й проблеми постави под съмнение искреността на твърдяната принципна мотивация на част от избраните. Това не спомогна за изграждане на начално доверие към новия състав на съвета, като обединен от силна воля и ясна визия за решителна реформа.
3.     През октомври 2012 г. парламентът трябваше да излъчи двама членове на Конституционния съд. Бяха приети процедурни правила, основани на модела на избора на членове на ВСС от парламентарната квота. Въпреки непрозрачния процес на номиниране, кандидатите на управляващото мнозинство (п.п. ГЕРБ и подкрепящите я независими депутати) бяха известни предварително, което демонстрира театралността на процедурата и предопределеността на резултата. Специализираната комисия отново не извърши задълбочена и проактивна проверка на кандидатите по отношение на всички фактори на корупция и проведе във висша степен формално изслушване. В този случай комисията игнорира и подаден до парламента сигнал, възпроизвеждащ медийни публикации, повдигащи съмнения за неетично поведение и корупция на една от кандидатките – дългогодишната заместник-председателка на ВАС, г-жа Венета Марковска. Въпреки съмненията относно интегритета й, г-жа Марковска беше избрана за конституционен съдия с огромно мнозинство. Заради критичната реакция на ЕК специализираната комисия проведе второ "изслушване" (след избора), при което отново не беше проведена проверка на спорните обстоятелства. В следващите дни, докато парламентът официално отричаше наличието на каквито и да било съмнения в интегритета на г-жа Марковска, а министърът на вътрешните работи атакуваше вербално журналистите, които поставят въпроса за такива съмнения и използваше ресурса на МВР за издирване на подателя на сигнала, в публичното пространство продължиха да излизат данни за обстоятелства, хвърлящи сянка върху репутацията на г-жа Марковска.
В деня на официалната клетва на новоизбраните съдии в КС президентът се позова на новополучена от прокуратурата информация за г-жа Марковска и напусна церемонията, което бе използвано от водещия церемонията като обстоятелство, осуетяващо заклеването на г-жа Марковска. Този резултат беше оценен положително от министър-председателя. Новоизбраният ВСС освободи г-жа Марковска от длъжност по нейно искане, без да провери сигналите за поведението й, свързани включително с търговия с влияние.
Изборът на г-жа Марковска освети някои тревожни практики при разпределението на делата и конституирането на съставите - последна инстанция във ВАС. Този въпрос беше поставен в журналистически публикации, а ССБ и шест други НПО поискаха от ВСС незабавна проверка, защото, ако твърденията се верни, това поставя в опасност вътрешната сигурност на страната – върховенството на закона е застрашено, както спрямо всички граждани, които водят дела пред ВАС, така и спрямо защитата на политическата система в ситуация преди парламентарни избори и защитата на обществени икономически интереси. (ВАС е последната съдебна инстанция, включително по дела, свързани с оспорени изборни резултати. От него в крайна сметка зависи администрирането на европейските фондове и огромен обем публични ресурси). ВСС отказа да извърши такава целенасочена проверка под предлог, че темата за разпределението на делата е включена в годишната му програма за 2013 г., т.е. предстои да се занимава с нея на общо основание. Същевременно бяха изразени съмнения от част от членовете на ВСС, че са компетентни да проверяват върховен съд, което отново показа дефицити в познанието им за смисъла и обема на административната власт на върховния кадрови орган.

4. Впоследствие, на мястото на г-жа Марковска беше обявена номинацията на досегашната заместник-председателка на апелативната специализирана прокуратура (АСП), г-жа Галя Гугушева. Практически веднага медиите се натъкнаха на обезпокояващи данни за значими имотни сделки от страна на сина и майката на г-жа Гугушева и поредица трудно обясними финансови операции, засягащи самата нея. Кандидатурата й беше оттеглена, но без отговор остана въпросът как само 5 месеца по-рано – през юли 2012г., тя е била избрана за заместник-ръководител на създадената като основно средство на борбата с организираната престъпност АСП, без да бъде зададен нито един въпрос за финансовото и имотно състояние на семейството й. Етичната комисия на ВСС отказа да поиска образуване на дисциплинарно производство срещу нея като прие, че противоречивите й и непоследователни изказвания във връзка с имотните сделки на членовете на семейството й и за начина, по който са финансирани, не уронват престижа на правосъдието. В същото време, само три дни по-късно ВСС понижи г-жа Гугушева от длъжността заместник на административния ръководител на Специализираната апелативна прокуратура в редови прокурор в същата прокуратура по предложение на апелативния прокурор с мотива “съмнения за нейните морални качества, които доведоха да оттеглянето й като кандидат за КС”. ВСС не показа, че разбира противоречието в тези си действия. В резултат репутацията на г-жа Гугушева нито е защитена, нито е изчистена, което неминуемо ще се отрази и на отношението към нейната работа по делата.

5. Кулминация на изборните процедури и на очакванията за подем в реформите беше изборът на нов главен прокурор, проведен ноември – декември 2012 г. от ВСС. Той стана важен тест за волята за реформи на новия съвет. ВСС прие процедурни правила в съответствие със стандарта за публикуване на документи относно кандидатите, изслушвания и възможности за публично участие. При все това, в приетите правила имаше елементи, които създадоха съмнение, че се подготвя конкретен резултат, въпреки че обстановката изискваше да бъдат избегнати и най-малките съмнения за предрешеност и въздействие от страна на изпълнителната власт.
В отклонение от досегашната си практика при избори с повече от един кандидат, ВСС се отказа от гласуване с интегрална хартиена бюлетина, което осигурява едновременно и равноправно участие на всички кандидати във вота и гарантира тайната му, изискуема по Конституция. Вместо това беше предвидено гласуване с електронна система, при която се гласува последователно за кандидатите и то след като резултатът на всеки е обявен. Същевременно възникнаха и сериозни съмнения, включително чрез журналистическо разследване във фирмата-производител на електронната система, че последната не гарантира тайната на вота. Въпреки многократните призиви от членове на съвета и от граждански организации, да се премахне всяко съмнение в полза на избор с интегрална хартиена бюлетина, мнозинството във ВСС не промени решението си. Наред с това, вместо обичайното гласуване на кандидатите по азбучен ред, беше предвиден вот по реда на подаване на номинациите. Буквално минути след гласуването на правилата беше внесена от 7 членове на ВСС предварително изготвена номинация за кандидатурата на г-н Сотир Цацаров (който по азбучен ред би останал последен при гласуване). Месеци преди началото на процедурата и преди избора на новия ВСС той беше известен на медиите като фаворитът на министър-председателя и министъра на вътрешните работи. Чувството за предопределеност на избора беше подсилено от публичните изказвания в негова полза от страна на тези високопоставени представители на изпълнителната власт.
В хода на процедурата, преди избора, в медиите бяха изказани редица съмнения в интегритета, ценностите и устойчивостта на влияние от изпълнителната власт на г-н Цацаров. Бяха изнесени факти и твърдения за участие на съпругата му в симулативна по отношение на цената имотна сделка, бяха изказани съмнения, че това е довело до неплащане или забавяне на плащане на данъците в пълния им изискуем размер. Правозащитни организации поставиха въпроса за отношението на г-н Цацаров към спазването правата на човека в светлината на значителния брой осъждания на България от ЕСПЧ, основани на действия на правосъдната система в съдебния район, в който г-н Цацаров е бил административен ръководител от 1999 г. Поставен беше въпросът за практиката на твърде близко сътрудничество с органите на МВР, манифестирано в награждаването на г-н Цацаров с оръжие от предишен министър на вътрешните работи и в провеждането на съвместни работни срещи между него, прокуратурата и представители на регионалната дирекция на вътрешните работи. В този контекст и във връзка с откритото предпочитание към кандидатурата му от страна на настоящия министър на вътрешните работи - г-н Цветан Цветанов, особено безпокойство предизвика признанието на г-н Цацаров на изслушването, че е получил достъп от председателя на Районен съд - Пловдив до делото за клевета срещу г-н Цветанов, постъпило за разглеждане там и го е прочел, въпреки че не е имал законно право на това и въпреки че е председател на съда, който предстои да се произнесе като втора инстанция по казуса.
Независимо че Етичната комисия на ВСС проактивно събра значителен обем от документи за кандидатите, включително относно г-н Цацаров и дори проведе нарочно изслушване, въпроси относно интегритета на последния не получиха отговор. Някои от поставените от медиите въпроси въобще не му бяха зададени. Публикуваните документи съдържаха непълноти, а и при изслушването на г-н Цацаров не бяха изчерпани всички въпроси, нито беше проявена настоятелност за пълни и конкретни отговори. (Например, не беше получен отговор какво би направил г-н Цацаров като главен прокурор във връзка с осъждането на България от ЕСПЧ за свръхупотреба на смъртоносна сила при операция на МВР, ръководена от настоящия министър-председател, тогава главен секретар на МВР и последвало неефективно разследване^³.)
Самото изслушване от ВСС преди избора постигна по-висок стандарт в сравнение с този на Народното събрание при такива изслушвания - като времетраене, обстоятелственост и фактическа относимост на поставените въпроси. След изслушването обаче ВСС практически отказа да проведе обсъждане за качествата на кандидатите или за повдигнатите в общественото пространство съмнения относно тях. Едиственият член на ВСС, който изложи свои подробни аргумети за нравствените и професионални качества на кандидатите, беше посрещнат с извънредна враждебност от колегите му, които осъдиха неговата инициатива да излага съображения по номинациите.
Подложен първи на гласуване с електронната система, г-н Цацаров събра необходимото мнозинство и председателстващата заседанието г-жа Ковачева, министър на правосъдието, обяви процедурата за приключена, без провеждане на гласуване за останалите кандидати. Така беше нарушено пасивното избирателно право на двама от кандидатите, беше нарушено активното избирателно право на 6-ма от членовете на ВСС, които не подкрепиха Цацаров и беше осуетена единствената възможност за проверка на коректността на резултата. Въпреки процедурните пороци, неизяснените съмнения в интегритета на г-н Цацаров и липсата на реално обсъждане в Съвета на неговите качества и намерения, президентът подписа указа за неговото назначение буквално часове след избора, игнорирайки призивите на граждански организации да не го прави и без да обсъжда позициите на опозиционните парламентарно представени сили, че изборът е бил политически предрешен.

Изводи относно вътрешния ресурс за съдебна реформа в България

Доколкото през изминалата година очакванията за тласък на съдебната реформа бяха съсредоточени върху назначенията по върховете на съдебната система и в други органи с роля за утвърждаване върховенството на закона, бихме искали да обобщим изводите си от наблюдението върху проведените процедури:

Начинът на прилагане на процедурите не гарантира, че решението ще бъде взето съобразно целите на самата процедура. Напротив, много фактори създават усещане за предварително тайно договорен резултат, основан на съображения, различни от обществения интерес. Начинът на определяне, кой да бъде номиниран и мотивацията за това, са напълно непрозрачни. Ясно е обаче, че печелившите се определят преди формалния избор - дълго преди процедурата изобщо да е започнала в медиите често се разпространява информация за фаворит, предопределен от решение на политически фигури, които в много случаи нямат формално отношение към процедурата. Намесата на лидери на изпълнителната власт и липсата на пълни гаранции за честността на избора поражда съмнение в независимостта на крайното решение.

Провеждането на процедурите не е подчинено на воля за избор на лица с несъмнена нравственост при изчерпване на всички възможни въпроси към тях. Няма (или най-малкото е силно ограничено) проактивно събиране на информация, а след това детайлно анализиране на всички релевантни факти, свързани със съмнения в интегритета на кандидатите и за наличие на корупционни фактори. Проучването на кандидатите на практика се свежда до проверка, дали са извършили престъпления или дали са били дисциплинарно наказани, което подменя с минимален, изискуемия висок стандарт за длъжностите, които определят лицето на системата. В същото време избирането на кандидати, за които не са разсеяни дори тежки съмнения за непочтеност, снижава на практика критериите за избор и истинска дискусия по професионалните качества не се провежда. Изглежда, че и номиниращите, и органите, които избират/назначават, действат от името на други политически фигури и с други мотиви, а не с декларативно огласените, като са постигнати задкулисни договорки, без да е ясно кои лица са взели решението и с какви механизми на влияние и въздействие са си осигурили резултата.

Изслушванията са повърхностни, формални и не включват задълбочено задаване на въпроси. Доколкото изобщо се провежда обсъждане на кандидатурите от решаващия орган, то е общо и декларативно, изчерпва се с общи и клиширани квалификации. Решението не се обосновава с конкретни факти, не се съотнася към анализа на актуалното състояние на съответната институция, която кандидатът ще оглави, не се изготвя нито изходна оценка за състоянието и проблемите на органа, нито се изготвя профил на съответната длъжност.

Публичността не прераства в прозрачност, още по-малко - в обществено участие. Въпросите, становищата и предложенията, предоставени от представители на гражданското общество и медиите, се игнорират. Чести са вербалните атаки срещу неправителствените организации и журналисти, а поставянето на въпроси от тяхна страна се квалифицира като злонамерена кампания срещу въпросния кандидат. Институциите игнорират системните проблеми, които прозират в скандалите, свързани с индивидуалните кандидати и упорито пренебрегват призивите на гражданското общество да се заемат с тяхното разрешаване.

Опитът от грешките и скандалите от предишни процедури по назначавания не се отчита при провеждането на следващите. Напротив, възпроизвеждат се еднотипни недостатъци, които подлагат на сериозно съмнение професионалните достойнства и почтеността на назначените лица, както и реформата. Компрометираният избор пък създава нова форма на зависимост на назначения. Допълнително притеснение буди фактът, че за избора на частта от състава на Комисията за отнемане на незаконно придобито имущество, излъчвана от Народното събрание, не са приети никакви правила, гарантиращи прозрачност и ефективност на проверката на качествата и интегритета на кандидатите, както и на реда за тяхното изслушване, поради което изглежда, че дори и минималните досегашни постижения - формална публичност, ще бъдат изоставени при избора на този толкова важен за реформата орган. Без обявяване на предварителни критерии беше назначен и председателят на Комисията от министър-председателя.

За да се оценят в пълнота силата и обхватът на въздействие на непрозрачните избори за високите административни постове в институциите, обезпечаващи върховенството на закона, е необходимо да се отчете, че обременените със съмнения за зависимост назначения се вписват в среда, която се характеризира с нерешени фундаментални проблеми, на собствено основание създаващи зависимост и страх сред редовите съдии и прокурори. Няма изготвена норма за разумна и допустима индивидуална натовареност на един магистрат, което позволява огромен дисбаланс в натоварването на различните съдилища и прокуратури и дори в рамките на отделните органи на съдебна власт. Концептуално сбъркан е редът за повишаване, защото допуска недостатъчна компетентност в комисиите за повишаване и - в противоречие с международните стандарти за оценка на съдийския труд, не оценява работата на кандидатите за повишаване по изработените от тях до момента дела. Липсва прозрачна и последователна дисциплинарна практика на ВСС, както и на ВАС. Несигурността, че на магистратите ще бъде гарантирано върховенството на закона по дисциплинарните им производства, беше подсилена от факта, че през 2012 г. със заповед на председателя на ВАС този вид дела бяха преместени за разглеждане от едно отделение на ВАС в друго. За разлика от това еднолично решение, във ВКС, съгласно ЗСВ, такива решения, кои съдии ще разглеждат конкретна юридическа материя, се вземат от Пленума на всички съдии. Това изискване на ЗСВ е синхронизирано с базисните изисквания на чл. 6 ЕКПЧ за трайна и принципна законоустановеност на съда, чието конструиране е недопустимо да зависи от административната власт на един човек. Същевременно в контекста на неуеднаквена дисциплинарна практика, дейността на ИВСС, която се фокусира приоритетно в проверка за спазването на процесуалните срокове при липса на изработена допустима норма за натовареност и при големи различия в натовареността в отделните съдилища и прокуратури, се превърна в допълнителен фактор за уязвяване на индивидуалната независимост на съдии и прокурори. Извеждането на срочността на изготвянето на съдебните актове като единствен обект на инспектиране се превърна в предпоставка и за влошаване на качеството на съдебните актове.

Състоянието на средата, в която се интегрират спорните назначения, се характеризира и с друг източник на вътрешна нестабилност и несигурност. Вербалната агресия срещу независимостта на съдебната власт от страна на високопоставени представители на изпълнителната власт, не само че не беше преустановена, но стигна до по-високи нива. В доклада си от 2011 г. мисия на Европейската асоциация на съдиите установи: "Очевидно е, че ... намеците и дори обвиненията на министъра на вътрешните работи за корупция и некомпетентност на съдиите застрашават независимостта на съдебната система и сериозно нарушават върховенството на закона. Те упражняват силен натиск върху отделните съдии ..."^⁴. Международната комисия на юристите в своя позиция от август 2012 година по повод дисциплинарното освобождаване от длъжност на съдия Мирослава Тодорова недвусмислено констатира "повтарящи се словесни атаки срещу съдебната власт от страна на членовете на правителството, в частност от министъра на вътрешните работи, които представляват заплаха за независимостта на съдебната власт в страната"^⁵. Въпреки международните реакции и многократните призиви на ССБ да се спре безотговорното поругаване на авторитета на правосъдието от изпълнителната власт, на 02.07.2011 г. министър Цветанов обяви, че занапред операциите по залавяне на освободени с акт на съда обвиняеми ще се кръщават на имената на съдиите. Впоследствие, през януари 2012 г. и през януари 2013 г. МВР назова на два пъти полицейски операции за задържане на обвиняеми, нарушили мярката си за неотклонение “домашен арест” с комбинация от непристойни думи, привидно адресирани към личността на обвиняемите, първите букви от които формират име на съдия, член на съдебния състав, изменил задържането под стража в домашен арест. Второто такова “озаглавяване” на полицейска операция бе направено, след като в доклада си от 18 юли 2012 г. и Европейската комисия отбеляза, че "Независимостта на съдебната власт също бе поставена под въпрос, след като отделни съдии бяха пряко критикувани от политическите среди" и че "Цялостното впечатление е за неспособност да се спазва разделението на държавните власти, което има преки последици върху общественото доверие в съдебната система".
Проведеният избор за главен прокурор и реакцията на ВСС по повод скандалите “Марковска” и “Гугушева”, както и срещу новите изказвания на министъра на вътрешните работи по неприключили съдебни производства с негативни квалификации за съда, се превърнаха в първи тест за новия персонален състав на съвета. За съжаление, ВСС не показа очакваната решимост да скъса с влиянието от страна на изпълнителната власт и да демонстрира воля за справяне със системните проблеми в съдебната власт. Отказът да бъдат изяснени съмненията относно г-н Цацаров, игнорирането на призивите на гражданските организации за корекция на пораждащите съмнение в честността на избора елементи от правилата, липсата на реален дебат преди гласуването са важни примери в това отношение.
Също толкова значим е и последователният отказ на ВСС да даде адекватен отговор на призивите на НПО за проверка на начина на разпределение на делата във ВАС. В този контекст не може да не се прави връзка и с факта, че част от най-съществените комисии на ВСС, чиято дейност пряко засяга независимостта на съдебната власт, са оглавени от представители на парламентарната квота в органа.
Наред с тези фактори, загриженост будят и други действия на новия ВСС. Въпреки че наследи финансите на съдебната система в много лошо състояние, новият състав на съвета не заявява намерение да извърши одит на разходването на средствата на съдебната власт (включително по проекти с международно и европейско финансиране). Обсъждането на новия бюджет и игнорирането на призивите на гражданското общество в това отношение не показват решимост да се пристъпи към бюджетна реформа, която да доведе до ясни критерии за ефективност, елиминиране на факторите за поставяне на отделни магистрати в материална зависимост и общо гарантиране на прозрачността на бюджета на съдебната власт. (ССБ изпрати подробно писмо във връзка с този проблем, което все още не е получило конкретен обоснован с факти отговор)^⁶.
Като стъпка в правилна посока следва да се отчете публикуването на годишна програма за работата на ВСС, в която са планирани дейности и мероприятия в много от важните области на администриране на съдебната власт. Липсата на предварително обсъждане на програмата и досегашният неудовлетворителен опит в комуникацията на съвета с гражданското общество и магистратската общност обаче не дават достатъчно гаранции, че програмата на ВСС ще се превърне в реално действие, а няма да остане просто хартия. В подкрепа на тези опасения е и обстоятелството, че обществото бе лишено от възможност да проследи процеса по подбора на планираните мерки, защото той не беше публичен - дебатите не се проведоха в откритите заседания, поради което липсва убедителност в принципността и автентичността на намеренията. Затова следващите месеци ще бъдат от изключително значение за мотивиране на съвета да премине към конкретни действия.

За пълната оценка на състоянието на съдебната реформа е важно да се отбележи, че констатацията в Юлския доклад от 2012 г. на ЕК за загуба на обща посока на реформите остава валидна. Обещаната от Министерството на правосъдието обща оценка на изпълнението на неговата Стратегия за продължаване на съдебната реформа, която да стане основа за изготвяне на реален план за действие съгласно изискванията на самата Стратегия, така и не беше реализирана. Изготвяният нов проект за изменения на ЗСВ не е насочен по същество към най-важните области на реформата. Управляващите дори не дават вид, че отчитат необходимостта от усилие за преодоляване на структурните проблеми на съдебната власт, още по-малко полагат такова усилие. Наред с предложенията в тази насока на коалицията от НПО от февруари 2012 г., беше неглижиран и призивът й за цялостна концептуална преоценка на статута и ролята на административните ръководители на прокуратури и председатели на съдилища.

Не на последно място, за оценка на вътрешните ресурси за реформа на България е важно да се отчита състоянието на медиите и журналистическата свобода. Нарастващото общо безпокойство в това отношение има важно значение за съдебната реформа. Без ефективни медии, осъществяващи последователен контрол върху държавните органи чрез вярно отразяване на събитията и чрез журналистически разследвания, не може да се очаква публичността на процедурите за назначения да се превърне в непритворна прозрачност или отделните скандали да се трансформират в реална борба с корупцията. Липсата на прозрачност в собствеността, финансирането и останалите фактори за корпоративен контрол върху медийните организации е сериозен бич срещу журналистическата независимост. Непрозрачното и вероятно, не при условията на конкурентност финансиране, включва и различните финансови трансфери от страна на държавни ведомства към медийни организации, в огромната си част – с европейски средства. Неприлагането на Закона за обществените поръчки по отношение на телевизиите, липсата на прозрачност по договорите и условията на тези трансфери, както и невъзможността обществото да проследи какви действия се възлагат на медиите срещу тях и ако въобще са легитимни, как се изпълняват, също са сериозен фактор за поставяне на медиите под контрол. Не на последно място – липсата на хигиена в отношенията между политически и бизнес фигури от една страна и журналисти или лица, контролиращи редакционната политика на медиите, от друга, също създава среда, в която неформалният натиск и корумпирането се осъществяват изключително лесно.

През 2012 година всички тези фактори дадоха своето отражение върху назначенията в съдебната власт и опитите за предизвикване на конкретни действия за реформа от страна на гражданското общество. Значителна част от медиите, включително телевизиите, практически не отразяваха тези теми или го правеха по неадекватен и манипулативен начин, или пък прикриваха от общественото внимание скандални факти. Водещи политически фигури си позволяваха да атакуват онези медии, които все пак обръщаха внимание на случващото се в съдебната система и правеха журналистически разследвания. Няма никакво съмнение, че в България няма да се формира реална политическа воля за реформи и критична маса на обществен натиск, без медиите да заемат своето място в адекватното отразяване на съдебната система.

VI. Необходимите структурни реформи

За преодоляване на факторите, които разрушават независимостта на съдебната власт, създават условия за разпространение на корупция в нея и ограничават ефекта на всички останали мерки за добро управление в системата на правосъдието, са наложителни следните действия:

1. Реформа на модела на Висшия съдебен съвет, която да осигури:

Отделно администриране на съдиите от прокурорите и следователите;
Чувствително намаляване на пармалентарната квота, за да се постигне стандартът на Консултативния съвет на европейските съдии, съдиите да се администрират от орган, съставен преобладаващо от съдии, избрани от съдии, като така бъдат предпазени от нелегитимно политическо или икономическо влияние;
Гарантиране на представителността и отчетността при конституирането и работата на ВСС, включително чрез засилено пряко участие на магистратите в постоянни комисии;
Оптимизиране на компетентността, отговорността и капацитета на ВСС и неговата администрация чрез промяна на модела му от постояннодействащ, бюрократизиращ се орган, в заседаващ на отделни сесии с повишаване на ангажимента на редовите магистрати в администрирането чрез различни форми на участие в отделните дейности на ВСС.

2. Реформа на модела на управление на съдилищата, включително:

Преосмисляне ролята на председателите на съдилищата, продължителността на мандата им и на реда, по който се избират, за да се повиши доверието в техния професионализъм от страна на редовите магистрати на основата на принципа, че са “първи сред равни”;
Въвеждане на засилени елементи на съдийско самоуправление не само при конституирането и работата на ВСС, но и по отношение на отделния съд, като ефективна мярка за деконцентрация на нелегитимни центрове на неформална власт в съдебната система;

3. Реформа на статута на съдиите, включително:

Атестиране, повишаване в длъжност и дисциплиниране на съдиите по начин, култивиращ тяхната компетентност, независимост и интегритет чрез фокусиране върху обективно отчитане на качеството на резултатите от работата им по същество;
Регулиране на натовареността на отделните съдилища и на съдиите в рамките на един съд съобразно изработена от ВСС допустима норма за индивидуална натовареност, така че тя да е справедлива, т.е. равномерна и да е обективно възможно за съдиите да спазват задължението си за разглеждане на делата в разумен срок;
Гарантиране на достатъчно и независимо от усмотрението на административните органи заплащане на съдийския труд.

4. Преосмисляне на модела на управление на прокуратурата на основата на задълбочен професионален анализ на провала в преследването на престъпността по високите етажи на властта и значимите икономически интереси и в светлината на структурните изводи от решенията на ЕСПЧ (делото Колеви (2009), делото Бисер Костов (2012)), включително:

Ясно определяне на ролята на главния прокурор и на механизмите за неговата отчетност;
Гаранции за недопускане на нелегитимни политически и икономически влияния в работата на прокуратурата;
Дефиниране на модела на прокурорската независимост и отчетност, както във вътрешната йерархия на отделните прокуратури, така и по отношение на всеки прокурор по конкретните дела, по които работи;
Изработване на специфични, различни от тези за съдиите, критерии за отчитане на ефективността на прокурорската работа, показателите за атестиране и дисциплинарните мерки спрямо прокурорите, методология за регулиране на натовареността им.

5. Прилагане на системни и последователни антикорупционни мерки, включително:

Завишени гаранции за предотвратяване на конфликт на интереси и непотизъм;

Развитие на механизмите за гарантиране на публичност и прозрачност на имущественото състояние на магистратите и за разкриване на обвързаности;
Последователни и проактивни проверки за установяване на корупционни фактори при назначения и повишения от органа, отговорен за тези решения, при приложение на стандарта на несъмненост на интегритета, т.е. доказване на безупречен интегритет, а не презумиране на такъв.

Тези мерки се основават на международните стандарти в областта на съдебната система и следват от заключенията на ЕК, ПАСЕ, Венецианската комисия и практиката на ЕСПЧ. Те представляват взаимосвързан пакет от реформи, които биха отворили пътя за подобряване администрирането на съдебната система, пресичане на корупционните практики и утвърждаване на воля за решително прилагане на закона. Тяхното присъствие или отсъствие като приоритет в дневния ред на българското правителство и работата по реализацията им са действителният тест за наличието на въобще някаква политическа воля за съдебна реформа.

V. Заключение

В обобщение, бихме искали да подчертаем, че повърхностните промени в процедурите по назначение закономерно не постигнаха целта на обществото, да се осигури ново начало на съдебната реформа с лидери, свободни от всяко съмнение и с доказани професионални качества и независимост. На второ място, в дневния ред на институциите и политическите сили практически отсъстват цели, свързани с преодоляване на структурните проблеми, пораждащи корупция и неефективност в съдебната система. Това статукво отлага реформите за неопределен срок. На трето място, дългогодишният ни опит като граждански организации, в застъпничеството за реформи и санкциониране на конкретни случаи на злоупотреби и корупция, включително в потисната медийна среда, ни убеждава, че единственото ефективно средство за мотивиране на властите да извършват реформени действия остава интензивният международен мониторинг и натиск.

Добрата новина от изтеклата 2012 г. е, че публичността, макар и наложена „отвън” на смените по върховете на съдебната власт, ясно очерта реалните механизми на нерегламентирано влияние, корумпиране и блокиране на работата на институциите й. Тази картина дава рядък шанс за поставяне на конкретни диагнози и формулиране на реформи в посоките, очертани в част I на настоящото изложение. Това обаче ще бъде възможно единствено, ако реформаторските инициативи сред магистратските среди и гражданските организации бъдат съпътствани с неотслабваща европейска решимост за активна подкрепа, независимо от конюктурните съображения.
Съюз на съдиите в България

Асоциация "ФОРУМ"

Асоциация за европейска интеграция и права на човека
Български адвокати за правата на човека
Български институт за правни инициативи
Български хелзинкски комитет
Институт за развитие на публичната среда

РискМонитор

Сдружение "Център на НПО в Разград" - Национална НПО мрежа за гражданско наблюдение на съда в България

Съюз на юристите в България

1 Вж. Доклад на Комисията до Европейския парламент и Съвета относно напредъка на България по механизма за сътрудничество и проверка от 18.07.2012 г., стр. 3: “С МСП не се изисква от България да достигне стандарти, които надвишават съществуващите в другите държави членки. Неговата задача е да помогне на България да достигне стандарти, които са съпоставими с тези на другите държави членки”. (на български език): http://ec.europa.eu/cvm/docs/com_2012_411_bg.pdf;

2 Вж. Идейна концепция за изменение на Закона за съдебната власт от 14.02.2012 г. (на български език): http://www.bili-bg.org/cdir/bili-bg.org/files/izmenenia_na_ZSV_fin_(1)_fin.pdf;

3 Решение по делото Димов и други срещу България от 6.11.2012 г. на ЕСПЧ

http://hudoc.echr.coe.int/sites/eng/pages/search.aspx?i=001-114253#{%22itemid%22:[%22001-114253%22]}

4 Вж. Меелис Ерик, Герхард Райснер, Маартен Стеенбеек, Доклад на Делегацията на Европейската съдийска асоциация от посещение в София 27-28.01.2011 г., т. 4.1.: http://www.judgesbg.org/?m=77&id2=392;

5 Вж. Публично становище на Международната комисия на юристите, публикувано на 27.08.2012 г. (на английски език): http://www.icj.org/bulgaria-icj-raises-concern-at-dismissal-of-judge-todorova/

6 Вж пълния текст на писмото на http://www.judgesbg.org/?m=2&id2=371

Изтегляне 308.31 Kb.

Сподели с приятели: