Административно-териториално устройство и местно самоуправление



Дата05.11.2017
Размер151.59 Kb.
МИНИСТЕРСТВО НА РЕГИОНАЛНОТО РАЗВИТИЕ И БЛАГОУСТРОЙСТВОТО

ДИРЕКЦИЯ “АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРИТОРИАЛНО УСТРОЙСТВО И МЕСТНО САМОУПРАВЛЕНИЕ”



АСПЕКТИ НА ПОЛИТИКАТА НА АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРИТОРИАЛНО УСТРОЙСТВО И АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРИТОРИАЛНИ ПРОМЕНИ

януари 2007 г.



В процеса на реформиране на административната система, страните от Европейския съюз поставят ударението върху развитието и укрепването на местното самоуправление. Самоуправлението е основно право на гражданите и принцип на местната политика. Местното самоуправление е най-близкото до гражданите ниво на демократично управление. То им позволява да участват в процеса на взимане на решения на местно равнище.
Съзнавайки важността на местното самоуправление, Съветът на Европа създаде Конгрес на местните и регионални власти в Европа. Тази организация основава дейността си на Европейската харта за местно самоуправление /ЕХМС/. Тя съдържа основните условия, принципи и практики на местното самоуправление. С приемането на този акт се цели въвеждане на общоевропейски норми, насочени към прокламиране и гарантиране правата на местните власти и осигуряване на условия за безпрепятствено и ефективно осъществяване на ежедневните им функции.
ЕХМС е приета на 15.10.1985 г. в Страсбург, Франция. България подписа Хартата на 3.10.1994 г., а Народното събрание я ратифицира на 10.05.1995 г. / с изключение на чл. 7 § 2 относно финансовите компетенции за изпълнение на функциите от страна на изборните местни представители и тяхната социална осигуровка/. С приемане на Закона за ратифициране от Народното събрание на ЕХМС /ДВ, бр. 28/95/, съгласно чл. 5, ал. 4 от Конституцията на Република България, хартата става част от вътрешното законодателство и има предимство пред него.
Принципите на ЕХМС бяха признати в Конституцията на Република България и в Закона за местното самоуправление и местна администрация /ЗМСМА/. Конституцията утвърждава България като парламентарна република с местно самоуправление.
Основните принципи на законодателството в областта на местното самоуправление и местната администрация са формирани в едноименната глава от Конституцията на Република България, влязла в сила на 13.06.1991 г. Конституционните текстове въвеждат някои принципно нови правила, представляващи отправна точка в усъвършенстването на административно-териториалното устройство на страната и на местното самоуправление. Тази конституция постави началото на дългогодишен процес на преход и утвърждаване на страната ни като социална, правова и демократична държава, на изграждането на нова политическа и икономическа система, на демократизация на обществено-политическия живот и децентрализация на управлението. Всичко това e последователно провеждане на действия за промяна на териториалната, функционална и институционална организация и структура на местните власти в общата система на управление на страната.
Административно-териториалното устройство на страната ни трябваше да бъде съвременно и ефективно, да придаде ново съдържание и развие местната демокрация, да засили процесите на децентрализация, да осигури формирането на жизнено способни териториални общности и местни власти със силни правомощия и отговорности.
Съгласно Конституцията Република България се дели на общини и области. Основна административно териториална единица е общината, където се осъществява и местното самоуправление. Предназначението на областта е за осъществяване на държавното управление по места и съчетаване на националните и местни интереси, както и за осъществяване на регионалната политика. Важно значение имат и конституционните разпоредби, характеризиращи общината като основна административно-териториална единица, определящи формите на участие на гражданите в управлението на общината, мандатността на органите на местно самоуправление и на изпълнителната власт, правото на общината на собственост и самостоятелен бюджет, свободата на сдружаване на самоуправляващите се общности.
Тези конституционни рамки определят най-важните характеристики на българския модел на административно-териториално устройство и същевременно отварят вратите за отразяване на положителните и прогресивни европейски тенденции в това направление.
Основните положения на Конституцията намират своето развитие и конкретизация в Закона за административно-териториалното устройство на Република България /ЗАТУРБ/. Със закона се цели създаването на законовата рамка за устройството на територията в административно отношение. Не случайно той говори за административно-териториално устройство и отменя използваното до тогава понятие административно-териториално деление. Делението предполага налагане по административен път на решения, а устройството изисква съзнателно провеждан и непрекъснат процес на административно-териториални промени в съответствие с волята на населението и държавните интереси.
В ЗАТУРБ като основни структурни единици на територията на страната се дефинират отново общините и областите и като съставни административно-териториални единици – кметствата и районите. Всички административно-териториални единици се характеризират с територия, граници, население и наименование.

С приемането на ЗАТУРБ влезе в сила изключително важна правна уредба, съдържаща формулирани условия и критерии за формиране на единиците обект на закона и съответните процедури, което го превърна в необходим регулатор на процеса на административно-териториално устройство. Той допринесе за създаването на административно-териториални единици работещи максимално близо до населението и направи по-ефективен процеса на функциониране на местното самоуправление.

Територията на страната е разделена на 28 области, в обхвата на които се включват 264 общини. Управлението на административно-териториалните единици се осъществява от териториални органи на изпълнителната власт и техните администрация, съгласно Закона за администрацията /ЗА/. За областите това са областните управители, а за общините – кметовете на общини.
Областта е административно-териториална единица, за провеждане на регионална политика, за осъществяване на държавно управление по места и за осигуряване на балансирано съответствие между националните и местните интереси. На територията на областта не се осъществява самоуправление и там областния управител е едноличен орган на изпълнителната власт. Областния управител се определя с решение на Министерски съвет и осъществява предвидените му от закона функции. Възложените му функции са доста общи в областта на провеждане на държавната политика, координацията и контрола по спазване на законосъобразността въобще. Малко по конкретни са тези в областта на държавната собственост на територията на областта и регионалното развитие.
Сегашните 28 области функционират от началото на 1999 година. На практика те възпроизвеждат броя и границите на съществувалите до 1987 година окръзи. Тази промяна стана най-вече под натиска на обществото, тъй като създадените през 1987 година девет области не можаха да овладеят и осъществяват ефективно и ефикасно правомощията, които им бяха възложени. Създадени със средствата на командно-административния подход те бяха много различни както по територия и население, така и по икономически потенциал. За периода на съществуването си те не можаха да пренастроят системата на комуникации и връзки с бившите окръзи, да преодолеят острия дефицит на кадрови потенциал, да овладеят процесите на разпад и преструктуриране на икономическите структури, да упражняват ефикасен контрол върху работата на органите на самоуправление в общините. Автоматическото възпроизвеждане на модела на окръзите, създаден през 1961 година, също има своите положителни и отрицателни страни. Както се вижда от статистическите данни създадените областни са не по-малко разностранни и различни по своя характер.

Територията на областите варира от повече от 7000 кв.км. за област Бургас и Софийска област до малко над 2000 кв.км. за Габрово и Перник, а територията на област София е само 1348 кв.км. Процентното изражение на тези цифри е от 6,69% от територията на страната за Бургас и 6,33 % за Софийска област до 1,90 % за Габрово и 2,15 % за Перник. Големи разлики съществуват и в броя на населението на отделните области и гъстотата му. Освен област София, чието население продължава да бъде повече от 1 милион, най-многобройно е населението на Пловдив, Варна и Бургас. Тези области обхващат съответно – област София 14,37 % от населението на страната, Пловдив – 8,81 %, Варна 5,39% и Бургас – 5,25%. Най- малобройно е населението на областите Видин, Смолян, Габрово и Перник, всяка от които обхваща под 2 % от населението на страната. Същевременно в тези области продължава да се наблюдава сериозен миграционен процес свързан преимуществено с икономическият срив и необходимостта от търсене на препитание другаде. Неравномерното разпределение на населението предопределя и драстичните различия в показателя гъстота на населението. В област София то е 873,7 човека на кв. км., във Варна спада до 120,7 човека на кв. км. за да достигне в Ловеч – 40,7 и Софийска област 38,3 човека на кв. км.


Не по-малки са различията между областите свързани с включените в състава им административно-териториални и териториални единици. В една област се включват средно 8 – 10 общини. Най-голям е броят на общините в Софийска област – 22 и Пловдив – 19, а най-малък в Габрово и Сливен по 4 и Търговище и Ямбол по 5 общини. Трябва да се отбележи, че в състава на Софийска област през 80-те години бяха създадени експериментално населени места – общини, които независимо от противоречивият резултат от дейността им, продължават да съществуват. Различията в броя на намиращите се на територията на областите населени места са още по-големи. В област Кърджали населените места са 471 бр., в Габрово 356 бр., а във Велико Търново те са 336 бр. На другият полюс са Русе с 88 населени места, Разград - 101, Ямбол – 109.
Както споменахме вече общината е основна административно-териториална единица, в която се осъществява местното самоуправление. Общините са изграждани на принципите на географско съседство, функционална, пространствена и транспортна обвързаност. До 1979 година са съществували 1389 общини, значителна част от които в резултат на икономическото и социално развитие са загубили реалното си значение за управлението на територията. При проведената през 1978 – 79 г. най-мащабна общинска реформа у нас, техният брой е редуциран до 291. В следващите години в броят на общините настъпват някои не големи промени и при въвеждане на 28 области през 1999 г. те са 262, а понастоящем техният брой е 264. По своята характеристика те се отличават с не по-малко различия от областите. И при общините разликите в територията им са съществени. Най-голяма територия има община Сливен – 1366, 6 кв.км. или 1,23 % от територията на страната. По този показател тя е по-голяма от Столична община, която е разположена на 1358,9 кв.км. Различието изпъква още повече като сравним община Сливен с община Челопеч , разположена на 44,4 кв.км. или община Перущица – на 48,7 кв.км., които представляват по около 0,04% от територията на страната.
Разликите в населението на територията на общините също са много големи. Като изключим София с население над 300 000 души са три общини – Пловдив, Варна и Бургас, които представляват малко над 1% от общия брой на общините, а обхваща 23 % от населението на страната. С население над 100 000 души са 8 общини или 3%, в които живее 15 % от населението на страната. Най-голям е броят на общините с население между 10 и 20 000 души – 77 или 30 % от общините, в които обаче живее едва 14% от населението на страната. Твърде много са и общините чиито население е под 6 000 души – нормата предвидена в ЗАТУРБ като условия за създаване на нова община. Такива са 43 общини или 16 % от общините в страната. От тях четири са вече под 2000 души население. Малките общини са заварени с влизането в сила на ЗАТУРБ и имащите право на инициатива за административно-териториални промени не са предприели никакви действия за преструктурирането им, независимо че освен население в повече от тях липсва и икономически потенциал. Гъстотата на населението в общините показва същите тенденции. Тя варира от 3335 души на кв.км. за Пловдив и 1352 души за Варна до 4,2 души на кв. км. в община Трекляно и 5,7 души в община Малко Търново.
В обхвата на общините в страната се включват различен брой населени места. Най-много са те в планинските общини в Стара планина и Родопите – община Габрово – 134 бр., община Елена – 124 бр., община Кърджали – 118 бр. Това са общините на чиято територия при влизане в сила на ЗАТУРБ имаше много махали и колиби, които придобиха статута на села и не бяха предприети никакви мерки за преструктурирането им. Същевременно 10 общини се състоят само от едно населено място, общините Цар Калоян, Ракитово и Пещера имат по 3, общините Приморско, Стрелча, Борино и др. по 5 населени места. В обхвата на 43 общини няма населено място със статут на град.
В изпълнение на политиката за развитие на местната демокрация и с цел даване възможност на по-голяма част от населението на населените места в страната да упражни правото си на пряк избор на кмет, през 2007 г. от Народното събрание бе приет Закон за изменение на Закона за административно-териториалното устройството на Република България /ЗИЗАТУРБ/.
Със ЗИЗАТУРБ в чл. 16, т.1 бяха променени условията за образуване на кметства чрез намаляване броя на населението в населените места, образуващи кметство, от 250 на 150 души като по този начин се даде възможност за провеждане на избори за кметове и в най-малките населени места. Така се създадоха предпоставки за повишаване на избирателната активност чрез мотивиране на населението да вземе пряко участие при избора на своя представител в местната власт.
В разпоредбите на ЗАТУРБ се регламентира и правната възможност за извършване на промени в административно-териториалните и териториалните единици в страната. Необходимостта от тази възможност се налага и от факта, че при влизането на закона в сила се запазва съществуващото статукво в страната. Това предполага, че създаването на нови административно-териториални единици ще става по пътя на извършването на административно-териториални промени.
Основна в дейността на дирекция “Административно-териториално устройство и местно самоуправление” е работата по подготовката на становища, съгласуването и внасянето в заседания на Министерски съвет на постъпващите преписки за извършване на административно-териториални промени на основание разпоредбите на ЗАТУРБ.
Практиката ни до сега показва, че ежегодно в страната се извършват около 14 – 16 административно-териториални промени. Причините за тях са свързани най-вече с нарушени традиционни връзки и взаимоотношения, икономически интереси, в т.ч. липсата на инвестиции, подобряване на административното и техническо обслужване. По-подробният анализ показва, че в повечето случаи става дума за не достатъчно добро управление от страна на общините на предоставеният им ресурс, в т.ч. липсата на инвестиции, съсредоточаване на потенциала им в общинския център и западане на другите съставни единици.
По отношение на областите ЗАТУРБ предвижда възможни промени в три елемента – в границите им, в административния център и наименованието им. Независимо от съществените различия в характеристиките на отделните области при тях административно-териториалните промени са малко и са свързани само с промени в границите им. До сега една община е преминала от една област в друга – община Кнежа се отдели от област Враца и премина в област Плевен. Мотивите за тази промяна са традиционните икономически и транспортни връзки на общината с общините от област Плевен и тежкото икономическо и социално положение на населението в област Враца. Извършени са и някои други промени в границите на области свързани с преминаването на отделни или групи населени места от община в една област в община в друга област. Най-значими са промените свързани с преминаването на населените места от бившите общини Дралфа и Буйново от община Лозница към община Търговище и от там от област Разград в област Търговище. Първоначалното искане беше да се създадат нови общини, но поради невъзможността да изпълнят условията за създаване на нова община се пристъпи към промяна в границите и преминаването към община, с която имат традиционни икономически и транспортни връзки.
По отношение на общините в закона се предвижда възможността за:

  • Сливане и разделяне;

  • Отделяне и присъединяване;

  • Промени в границите;

  • Промени в административния център и наименованието на общината.

След влизането на ЗАТУРБ в сила до сега са създадени 9 нови общини. При създаването им е използвана формата на отделяне на група населени места от една община и формирането на нова община. Най-масов характер тези промени са имали в област Пловдив, където от община Родопи /обхващаща населените места на юг от Пловдив/ се отделиха четири нови общини. В повечето случаи като мотив за исканата промяна се посочва не доброто качество на взаимоотношенията с общината, от която става отделянето, липсата на инвестиции, влошената производствена среда, социална, транспортна и техническа инфраструктура. При по-добро осъществяване на функциите на общините по отношение на съставните им административно-териториални и териториални единици ще се ограничи по естествен път този процес на раздробяване на общините.


Най-масов характер има административно-териториалната промяна – промяна в границите на общини поради отделяне на населени места от една община и преминаването им към друга. В основата на тези искания са предимно влошаване на транспортното и административно обслужване и процесите на западане на отделни населени места в резултат на ограничените ресурсни възможности на общините и нарушените традиционни връзки между съседни населени места.
До сега няма постъпили преписки за промяна в административния център на община или наименованието й, независимо че съществуват общини чиито административен център не е в състава им.
В последните години по-масов характер придоби административно-териториалната промяна свързана с обявяването на село за град. Независимо, че има доста села, които отговарят на изискванията за град, тези предложения са предимно свързани с местните избори.
Напоследък се наблюдава повишен интерес за инвестиции в редица населени места. Този процес е особено показателен в някои села, които имат статут на курортни населени места. Действащият ЗАТУРБ поставя като условие за обявяването на село за град наличието на население над 3500 души и изградена социална и техническа инфраструктура.
Ето защо през май 2005 г. бе приет ЗИЗАТУРБ, с който изискването за обявяването на село за град за курортни населени места бе намалено на 1000 души. С предложеното изменение ще се създадат предпоставки за по-ефективно използване на поземлените имоти в урбанизираните територии, с което ще се създадат допълнителни стимули за развитието на населените места със статут на курорти. Първите, които се възползваха от тези промени са селата Китен и Свети Влас.
Единични са случаите на промени в границите на населените места – сливане, разделяне, отделяне на части от едно населено място и присъединяването към друго. Този факт се очертава на фона на продължаващото обезлюдяване на малки населени места, главно бивши махали и колиби, и възможностите за подобряване на обслужването на населението чрез обединяване на населени места и формиране на по-големи и по-добре функциониращи единици.
В резултат на извършените административно-териториални промени територията, населението и броят на населените места в някои общини рязко нарасна – напр. община Търговище, а в други намаля – напр. община Цар Калоян. Всичко това поставя въпроса за подходящата големина на административно-териториалните и териториалните единици. Това е много стар спор, който и до днес продължава да се води в страните от Европейския съюз. Защитниците на една или друга теза използват различни подходи, исторически обстоятелства, местни особености и оценки, за аргументиране на идеалната големина на съответните единици. Всички обаче се солидаризират около четири основни принципа, които трябва да се имат предвид, а именно:

  • Ефикасност – при какъв размер на дадената единица ще се осигурят повече, по-качествени и на по-ниска цена услуги;

  • Демократичност - при какви условия може да се персонализира повече отговорността и се засили гражданския контрол върху управлението;

  • Развитие – коя от единиците е по-добре подготвена за осигуряване на икономическо развитие;

  • Разпределение – при каква големина на единицата се осигурява по-добро и справедливо разпределение на услугите, задачите и данъчната тежест.

Развитието на страната ни в условията на подготовка за присъединяване към Европейския съюз засилва ролята на местните власти и същевременно предявява към тях нови изисквания в областта планирането, реформирането, ускоряването процеса на премоделиране на местно ниво. За всички е ясно, че малките единици не са подготвени за новите изисквания към тях. Това на практика би стимулирало процесите на сливане на адиминистративно-териториалните единици, което от своя страна води до нарастване на необходимият им ресурс. В същото време практиката показва, че има средства и начини, напр. по пътя на междуобщинското сътрудничество, с които по-малките единици могат да осигурят изпълнението на функциите си при запазване на традицията в големината им. Всичко това показва, че вероятно истината се намира някъде по средата – нито твърде големи, нито твърде малки единици, като не е достатъчно само да се определи големината на една единица. Тя може да е малка в един смисъл, напр. икономическия и финансов ресурс, с който разполага и голяма в друг смисъл, напр. територия.. Това значи, че не съществува стандартна оптимална големина, която може да бъде приложена автоматически. Тя следва да се определи за всеки отделен случай, предвид конкретните обстоятелства.


В каква посока следва да бъдат насочени усилията:

  • да се направи внимателен анализ на големината на административно-териториалните и териториалните единици по отношение на ефикасността, ефективността на предоставяните услуги и качеството на местната демокрация, както и на въздействието на евентуална промяна. Това у нас по отношение на общините могат да извършат областите, а на кметствата и населените места – общините;

  • когато една единица е преценена като прекалено малка в известни отношения, е необходимо да се изчерпят възможностите на сдружаването и сътрудничеството – хоризонтално, вертикално и трансгранично за подобряване показателите й;

  • когато една единица е преценена като голяма в някои отношения, е необходимо да се изчерпят възможностите за вътрешна деконцентрация и децентрализация ;

  • пристъпването към административно-териториални промени в географските граници следва да става на основата на точни изследвания и преценки и в съответствие със становището на населението;

  • държавната власт следва да предприема непрекъснато мерки за стимулиране на процесите на сътрудничество, сливане, разделяне или децентрализация на административно-териториалните единици и използването на нови технологии за ефикасно и ефективно предоставяне на услуги и повишаване качеството на местната демокрация.

В периода на работа по осъществяване на административно-териториалната реформа в страната възникнаха и много съществени въпроси, някои от които и до днес не са намерили своето конкретно и правилно решение. Противоречиви са вижданията по продължаване на процеса на усъвършенстване на функционалната и институционална организация на местните власти. В този смисъл много важен е въпроса дали е необходимо преструктурирането на областите във второ ниво на самоуправление. Не достатъчно ефективен е контрола върху дейността на местните власти и не винаги се намира точния баланс между контрол и намеса в работата им.








База данных защищена авторским правом ©obuch.info 2016
отнасят до администрацията

    Начална страница