Административно-териториално устройство и местно самоуправление

ДИРЕКЦИЯ “АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРИТОРИАЛНО УСТРОЙСТВО И МЕСТНО САМОУПРАВЛЕНИЕ”

януари 2007 г.

С приемането на ЗАТУРБ влезе в сила изключително важна правна уредба, съдържаща формулирани условия и критерии за формиране на единиците обект на закона и съответните процедури, което го превърна в необходим регулатор на процеса на административно-териториално устройство. Той допринесе за създаването на административно-териториални единици работещи максимално близо до населението и направи по-ефективен процеса на функциониране на местното самоуправление.

Територията на страната е разделена на 28 области, в обхвата на които се включват 264 общини. Управлението на административно-териториалните единици се осъществява от териториални органи на изпълнителната власт и техните администрация, съгласно Закона за администрацията /ЗА/. За областите това са областните управители, а за общините – кметовете на общини.
Областта е административно-териториална единица, за провеждане на регионална политика, за осъществяване на държавно управление по места и за осигуряване на балансирано съответствие между националните и местните интереси. На територията на областта не се осъществява самоуправление и там областния управител е едноличен орган на изпълнителната власт. Областния управител се определя с решение на Министерски съвет и осъществява предвидените му от закона функции. Възложените му функции са доста общи в областта на провеждане на държавната политика, координацията и контрола по спазване на законосъобразността въобще. Малко по конкретни са тези в областта на държавната собственост на територията на областта и регионалното развитие.
Сегашните 28 области функционират от началото на 1999 година. На практика те възпроизвеждат броя и границите на съществувалите до 1987 година окръзи. Тази промяна стана най-вече под натиска на обществото, тъй като създадените през 1987 година девет области не можаха да овладеят и осъществяват ефективно и ефикасно правомощията, които им бяха възложени. Създадени със средствата на командно-административния подход те бяха много различни както по територия и население, така и по икономически потенциал. За периода на съществуването си те не можаха да пренастроят системата на комуникации и връзки с бившите окръзи, да преодолеят острия дефицит на кадрови потенциал, да овладеят процесите на разпад и преструктуриране на икономическите структури, да упражняват ефикасен контрол върху работата на органите на самоуправление в общините. Автоматическото възпроизвеждане на модела на окръзите, създаден през 1961 година, също има своите положителни и отрицателни страни. Както се вижда от статистическите данни създадените областни са не по-малко разностранни и различни по своя характер.

Територията на областите варира от повече от 7000 кв.км. за област Бургас и Софийска област до малко над 2000 кв.км. за Габрово и Перник, а територията на област София е само 1348 кв.км. Процентното изражение на тези цифри е от 6,69% от територията на страната за Бургас и 6,33 % за Софийска област до 1,90 % за Габрово и 2,15 % за Перник. Големи разлики съществуват и в броя на населението на отделните области и гъстотата му. Освен област София, чието население продължава да бъде повече от 1 милион, най-многобройно е населението на Пловдив, Варна и Бургас. Тези области обхващат съответно – област София 14,37 % от населението на страната, Пловдив – 8,81 %, Варна 5,39% и Бургас – 5,25%. Най- малобройно е населението на областите Видин, Смолян, Габрово и Перник, всяка от които обхваща под 2 % от населението на страната. Същевременно в тези области продължава да се наблюдава сериозен миграционен процес свързан преимуществено с икономическият срив и необходимостта от търсене на препитание другаде. Неравномерното разпределение на населението предопределя и драстичните различия в показателя гъстота на населението. В област София то е 873,7 човека на кв. км., във Варна спада до 120,7 човека на кв. км. за да достигне в Ловеч – 40,7 и Софийска област 38,3 човека на кв. км.

• 
  Сливане и разделяне;
  
• 
  Отделяне и присъединяване;
  
• 
  Промени в границите;
  
• 
  Промени в административния център и наименованието на общината.
  

След влизането на ЗАТУРБ в сила до сега са създадени 9 нови общини. При създаването им е използвана формата на отделяне на група населени места от една община и формирането на нова община. Най-масов характер тези промени са имали в област Пловдив, където от община Родопи /обхващаща населените места на юг от Пловдив/ се отделиха четири нови общини. В повечето случаи като мотив за исканата промяна се посочва не доброто качество на взаимоотношенията с общината, от която става отделянето, липсата на инвестиции, влошената производствена среда, социална, транспортна и техническа инфраструктура. При по-добро осъществяване на функциите на общините по отношение на съставните им административно-териториални и териториални единици ще се ограничи по естествен път този процес на раздробяване на общините.

• 
  Ефикасност – при какъв размер на дадената единица ще се осигурят повече, по-качествени и на по-ниска цена услуги;
  
• 
  Демократичност - при какви условия може да се персонализира повече отговорността и се засили гражданския контрол върху управлението;
  
• 
  Развитие – коя от единиците е по-добре подготвена за осигуряване на икономическо развитие;
  
• 
  Разпределение – при каква големина на единицата се осигурява по-добро и справедливо разпределение на услугите, задачите и данъчната тежест.
  

Развитието на страната ни в условията на подготовка за присъединяване към Европейския съюз засилва ролята на местните власти и същевременно предявява към тях нови изисквания в областта планирането, реформирането, ускоряването процеса на премоделиране на местно ниво. За всички е ясно, че малките единици не са подготвени за новите изисквания към тях. Това на практика би стимулирало процесите на сливане на адиминистративно-териториалните единици, което от своя страна води до нарастване на необходимият им ресурс. В същото време практиката показва, че има средства и начини, напр. по пътя на междуобщинското сътрудничество, с които по-малките единици могат да осигурят изпълнението на функциите си при запазване на традицията в големината им. Всичко това показва, че вероятно истината се намира някъде по средата – нито твърде големи, нито твърде малки единици, като не е достатъчно само да се определи големината на една единица. Тя може да е малка в един смисъл, напр. икономическия и финансов ресурс, с който разполага и голяма в друг смисъл, напр. територия.. Това значи, че не съществува стандартна оптимална големина, която може да бъде приложена автоматически. Тя следва да се определи за всеки отделен случай, предвид конкретните обстоятелства.

• 
  да се направи внимателен анализ на големината на административно-териториалните и териториалните единици по отношение на ефикасността, ефективността на предоставяните услуги и качеството на местната демокрация, както и на въздействието на евентуална промяна. Това у нас по отношение на общините могат да извършат областите, а на кметствата и населените места – общините;
  
• 
  когато една единица е преценена като прекалено малка в известни отношения, е необходимо да се изчерпят възможностите на сдружаването и сътрудничеството – хоризонтално, вертикално и трансгранично за подобряване показателите й;
  
• 
  когато една единица е преценена като голяма в някои отношения, е необходимо да се изчерпят възможностите за вътрешна деконцентрация и децентрализация ;
  
• 
  пристъпването към административно-териториални промени в географските граници следва да става на основата на точни изследвания и преценки и в съответствие със становището на населението;
  
• 
  държавната власт следва да предприема непрекъснато мерки за стимулиране на процесите на сътрудничество, сливане, разделяне или децентрализация на административно-териториалните единици и използването на нови технологии за ефикасно и ефективно предоставяне на услуги и повишаване качеството на местната демокрация.
  

В периода на работа по осъществяване на административно-териториалната реформа в страната възникнаха и много съществени въпроси, някои от които и до днес не са намерили своето конкретно и правилно решение. Противоречиви са вижданията по продължаване на процеса на усъвършенстване на функционалната и институционална организация на местните власти. В този смисъл много важен е въпроса дали е необходимо преструктурирането на областите във второ ниво на самоуправление. Не достатъчно ефективен е контрола върху дейността на местните власти и не винаги се намира точния баланс между контрол и намеса в работата им.