Bg комисия на европейските общности брюксел, 10 2009 com(2009) 263 окончателен съобщение на комисията до съвета, европейския парламент, европейския икономически и социален комитет и комитета на регионите

В рамките на Програмата от Хага развитието на „европейското пространство на правосъдие“ започна да дава резултати за държавите-членки и гражданите на ЕС. Евроюст и европейските съдебни мрежи предлагат необходимата инфраструктура за съдебно сътрудничество и координиране на разследванията и наказателните преследвания отвъд вътрешните граници. По гражданскоправни въпроси пряко приложимите регламенти позволяват на гражданите и на предприятията, които са страни по трансгранични правни спорове, да са наясно с това кои са компетентните съдилища и кои са приложимите норми към признаването на съдебни решения, постановени в друга държава-членка.

Европейската заповед за арест значително съкрати необходимото време и усилия за предаването на задържаните лица. Обработените досиета при старата процедура по екстрадиция често отнемаха повече от година, докато сега са необходими между 11 дена и 6 седмици. През 2007 г. са отчетени 2 667 действителни предавания в резултат от изпълнени заповеди, а през 2005 г. заповедта бе използвана за осигуряване на бързото връщане от Италия в Обединеното кралство на един от лондонските бомбени атентатори. Държавите-членки разчитат все повече на Евроюст при разследването и наказателното преследване на едрата престъпност. През 2007 г. бяха регистрирани над 1 000 дела в сравнение с 2002 г., когато имаше регистрирани 192.

В сферата на гражданското и търговското правосъдие бе постигнат значителен напредък. Гражданите на ЕС сега разполагат с по-прост и по-бърз начин за уреждане на искове с малък материален интерес и събиране на малки дългове⁵⁶. ЕС се сдоби с хармонизирани правила в областта на приложимото право към гражданската отговорност и договорите⁵⁷. Чрез преработването на нормите относно връчването на документи бе подобрено съдебното сътрудничество⁵⁸. Във външните аспекти на съдебното сътрудничество⁵⁹ важно постижение бе присъединяването на Европейската общност към Хагската конференция по международно частно право⁶⁰ и подготвителната работа, предприета от Комисията, за това как да се подобри изпълнението на съдебни решения в ЕС⁶¹. Бяха разгледани някои аспекти от медиацията по граждански и търговски дела с цел насърчаването на алтернативни начини за решаване на спорове⁶².

Нов регламент в областта на брачните отношения и родителската отговорност гарантира това, че след раздяла децата могат да поддържат редовни контакти с двамата си родители и определя ясни правила за предотвратяване на територията на ЕС на отвличането на деца от техните родители. След като бъде ратифициран, друг регламент ще ускори събирането на задълженията за издръжка в ЕС⁶³. В Съвета и Парламента се обсъжда законодателно предложение относно приложимото при развод право (известен като „Рим III“).

III.3.3 Взаимно признаване

Взаимното признаване е крайъгълният камък на съдебното сътрудничество. ЕС постигна значителен напредък в тази област както на законодателно, така и на оперативно равнище. Благодарение на прилагането на европейската стратегия и план за действие в областта на електронното правосъдие⁶⁴ гражданите на ЕС ще имат достъп до информация за услугите, предоставяни в европейското пространство на правосъдие, и комуникацията и сътрудничеството между съдебните органи ще бъдат улеснени. Форумът за правосъдие, който е платформа за редовен диалог относно политиките и практиката, следва да спомогне за укрепване на взаимното доверие — съществен елемент на взаимното признаване.

Ефективното сътрудничество започва с подходящо обучение на хората, които работят на предни линии. Комисията отдава предимство на финансирането на програми за образование, обучение и обмен в съдебната сфера, в които само през 2007 г. участваха 400 съдии и прокурори.

III.4. Външни отношения

Вътрешните и външните политики в областта на правосъдието, свободата и сигурността са тясно свързани. В рамките на Програмата от Хага Комисията и генералният секретар/върховният представител бяха упълномощени да представят на Съвета стратегия, която да обхваща всички външни аспекти на политиката на ЕС в областта на свободата, сигурността и правосъдието. Тази стратегия⁶⁵, одобрена през 2005 г. от Съвета, определя тематични приоритетни области, по-специално права на човека, справяне със слабото управление и липсата на държавност, съдебно сътрудничество, борба с тероризма, организираната престъпност, корупцията и наркотиците и управление на миграционните потоци, както и редица основополагащи принципи и механизми за изпълнение. По тази стратегия бяха изготвени два доклада за напредъка⁶⁶. През 2003 г. тези приоритетни области бяха включени в Европейската стратегия за сигурност, която определи основните заплахи, пред които е изправена Европа. През декември 2008 г. бе публикуван доклад за изпълнението⁶⁷.

Бяха създадени различни финансови инструменти за подпомагане на действията на равнище ЕС и държави-членки. Програмата „Солидарност и управление на миграционни потоци“⁶⁸ подпомага имиграционната политика: почти 4 млрд. EUR бяха предоставени по въпросите на миграцията за периода 2007—2013 г. Програмата „Сигурност и защита на свободите“⁶⁹ (745 млн. EUR за периода 2007—2013 г.) подпомага ЕС да продължава действията си в борбата с тероризма и престъпността. Програмата „Основни права и правосъдие“⁷⁰ (542 млн. EUR общо) допринася за финансирането на плана за действие в областта на електронното правосъдие и на програмата Дафне (относно борбата с насилието срещу децата, младежите и жените).

По седмата Рамкова програма на Общността за научни изследвания и технологично развитие има налични 1,5 млрд. EUR за изграждане на капацитет за защита на гражданите, границите и инфраструктурата срещу тероризъм и други заплахи. Има налични средства и за социално-икономически изследвания на престъпността и защитата на основните права. Бе създаден Европейски форум за изследвания и иновации в областта на сигурността (известен като ESRIF), който да събере партньори от публичния и частния сектор, за да могат да разработят обща програма за изследвания и иновации в областта на гражданската сигурност в средносрочен и дългосрочен план⁷¹.

В областта на външната помощ има няколко финансови инструмента, които подпомагат външното измерение на правосъдието, свободата и сигурността: Инструментът за предприсъединителна помощ, Инструментът на европейската политика за съседство и партньорство, Инструментът за стабилност, Европейският фонд за развитие и Инструментът за сътрудничество за развитие, който включва Тематичната програма за миграцията и убежището.

Бе отбелязан значителен напредък към осъществяването на много от амбициозните проекти, посочени в Програмата от Хага, и повечето от специфичните мерки, които тя предвиждаше, бяха приети. За голяма част от тях пълните резултати ще станат известни в по-дългосрочен план. При все това обаче напредъкът в някои области остава неравномерен или ограничен.

Такъв неравномерен напредък може до голяма степен да бъде обяснен с уникалните по естеството си предизвикателства, с които се сблъскваме в сферата на правосъдието, свободата и сигурността: сравнително нови достижения на правото, недостатъчна роля на Европейския парламент в някои области, ограничена компетентност на Съда на Европейските общности и ограничени правомощия на Комисията да започне процедура за нарушение, както и изискването за единодушие за вземането на решение в някои области. Затова амбицията за приемането на мерки бе занижена в някои области като например законната миграция.

Неосъществяването на няколко елемента от Програмата от Хага може без съмнение да бъде отдадено на нератифицирането на Конституционния договор. Присъединяването на Европейския съюз към Европейската конвенция за правата на човека не бе възможно без правното основание, което Конституционният договор щеше да предостави и което Договорът от Лисабон ще осигури, ако влезе в сила.

Напредъкът бе сравнително бавен при взаимното признаване по наказателни дела и полицейското сътрудничество. Процесът на вземане на решение, при който се прилага т.нар. метод на „третия стълб“ (дял VI от ДЕС), изисква единодушие. Това често води до продължителни безплодни дискусии или до това амбициозни предложения да бъдат сведени до постигането на съгласие около текстове, които отговарят на най-малкия общ знаменател. Рамковото решение относно процесуалните права е един от примерите за предложение, предвидено в Програмата от Хага, което не бе прието въпреки важното му значение за практикуващите юристи в цяла Европа.

Освен това по отношение на законодателните инструменти от третия стълб (общи позиции, рамкови решения, решения и конвенции) липсата на възможност за прибягване до процедурите за нарушение с цел осигуряване на правилно транспониране и понякога значителните забавяния при транспонирането на инструментите на ЕС на национално равнище доведоха до известна степен до „виртуална“ законодателна рамка, която има твърде малка или никаква полза за гражданите на ЕС.

ЕС трябва да се учи от опита на миналите си действия, като използва пълноценно успешните си стратегии и поправя това, което е можело да бъде свършено по-добре. Следните теми следва да ръководят нашата бъдеща работа в областта на правосъдието, свободата и сигурността.

Големите въпроси, пред които е изправена Европа, независимо дали става дума за кратковременни кризи или за дългосрочни тенденции, изискват Координиране на планирането и действията. За всеки един аспект от Програмата от Хага са важни и правосъдието, и свободата, и сигурността. Последователността в различните области на политиката е от съществено значение не само за традиционната дейност в сферата на правосъдието и вътрешните работи, но също така за целия спектър от политики на Общността.

В областта на миграцията и убежището политиките, които имат за цел да предотвратят и да се справят с незаконната имиграция и злоупотребите със системата за предоставяне на убежище, не трябва да пречат на достъпа до защитата, на която търсещи убежище имат право. Контролът на това, че политиките на ЕС спазват основните права, трябва да продължи и да обхване всички етапи от вземането на решение и прилагането от държавите-членки на достиженията на правото на ЕС. Управлението на границите е жизненоважно за сигурността на ЕС, както и полицейското сътрудничество е важно за борбата с незаконната имиграция. В тези области трябва да бъде определено кои са напречните приоритети за ЕС.

Защитата на личните данни в рамките на полицейското и съдебното сътрудничество по наказателноправни въпроси бе осигурена в резултат на използването на индивидуален подход за всеки случай. Изискванията за защита на данните са посочени в редица законодателни текстове, които обхващат и трите стълба, но тяхното приложно поле и естеството им зависят от целите на отделните законодателни текстове. Наскоро приетото рамково решение⁷² не разрешава изцяло проблема с липсата на хармонизация. Има нужда да бъде обърнато специално внимание на постигането на последователност в тази област през идващите години.

Други напречни подходи биха могли да подобрят ефективността на нашите политики, като например в областта на правата на детето и борбата с ксенофобията и расизма, чиято заплаха за съжаление често нараства във време на икономическа криза.

Глобалният подход към миграцията се състои от редица инструменти, които биха могли да бъдат интегрирани в една цялостна и балансирана рамка за диалог и сътрудничество. Необходимо е новите предизвикателства да бъдат решавани по систематичен начин. Политическите, икономическите, екологичните и демографските промени в дългосрочен план засягат отношенията на ЕС с третите държави, което има значително отражение върху миграцията и мобилността. Миграционната политика трябва да бъде интегрирана в по-голяма степен в стратегията на ЕС за външните отношения, като евентуално бъде създадена Служба за външна дейност, която да я подпомага.

Трябва в пълна степен да използваме възможностите, които ни предоставят новите технологии. Информационното общество също така породи нуждата от високо ниво на мрежова и информационна сигурност за цяла Европа. Борбата с киберпрестъпността и кибертероризма изисква заинтересуваните лица да бъдат приобщени към усилията за подобряване на нивото на подготвеност, сигурност и устойчивост на ИКТ инфраструктурите и услугите. Тези предизвикателства в дългосрочен план налагат внимателно обмисляне на европейско равнище⁷³.

Планът за изследвания и иновации в областта на сигурността трябва да бъде развит в партньорско сътрудничество с частния и публичния сектор и с пълноценното участие на организациите на крайните потребители.

Притеснително е, че успехът при приемането на мерките от Програмата от Хага и Плана за действие контрастира с неравномерния успех при прилагането им на национално равнище. Тъй като основната законова рамка вече съществува, бъдещите действия трябва да бъдат съсредоточени върху консолидирането и прилагането ѝ. Комисията може да помогне за това като консолидира съществуващите достижения на правото, като с това улеснява координацията и обмена на добри практики между държавите-членки, например чрез семинари за прилагането, и като предоставя финансова подкрепа и насърчава обученията. Трябва да бъде предвидено по-голямо използване на процедурите за нарушение. Комисията допринесе за правото на гражданите на ЕС да се движат и да пребивават свободно на територията на ЕС, но е необходимо допълнително усилие, за да се гарантира, че те са наясно със своите права и могат да бъдат спокойни, че правата им ще бъдат спазени. Съществуващите агенции и мрежи трябва да реализират пълните си възможности, да си сътрудничат повече и да използват пълноценно възможните взаимодействия.

Гражданите очакват видими резултати от политиките на ЕС. В рамките на Програмата от Хага бяха приети много инструменти и бяха създадени много агенции. В много случаи е твърде рано за оценка на тяхната ефективност по отношение на постигнати конкретни резултати. Оценката на предприетите мерки по отношение на борбата с организираната престъпност, на полицейското и митническото сътрудничество и на наказателното правосъдие остава трудна за осъществяване, тъй като често няма формално задължение за държавите-членки да се отчитат за изпълнението им.

Има нужда от по-стабилни и по-систематични системи за наблюдение и оценка за всяка област на политиката, за да се получат сравними данни относно въздействието на дейността на ЕС. В такъв случай резултатите от оценката ще спомогнат за усъвършенстване на процеса на разработване на политики и ще позволят да бъде обяснена на гражданите на ЕС добавената стойност от действията на ЕС.

По-доброто извършване на оценката зависи от наличността на актуализирани, обективни, достоверни и сравними данни. Така например в областта на миграцията вече съществуват общи правила за статистиката на Общността⁷⁴, както и Европейска мрежа за миграцията. Също така Комисията съвместно с държавите-членки разработи параметри за събирането, анализирането и сравняването на данни и тенденции в трафика на хора и прането на пари. В много области обаче, като например относно правосъдието, няма налични данни. Дори когато системите за събиране на данни функционират или са в процес на създаване, включително относно престъпността и особено относно наркотиците, трябва да се помисли за въвеждането на по-строги разпоредби. Финансирането на Рамковата програма за научни изследвания и технологично развитие и на други подобни програми трябва да подпомага обогатяването на знанията в тази област на политиката.

Вярата в качеството на следващата многогодишна програма ще зависи от това до каква степен ЕС е в състояние да докладва по смислен начин относно своята ефективност.

V.4. Допълване на нашите вътрешни политики чрез действия във външнополитически план

Държавите-членки, Съветът и Комисията трябва да работят заедно, за да укрепят партньорското сътрудничество с третите държави. Приемствеността и последователността между вътрешната и външната политика на ЕС в областта на правосъдието, свободата и сигурността са от съществено значение за постигането на резултати и справянето с предизвикателствата на глобализацията. ЕС трябва да изпреварва предизвикателствата, а не да чака те да достигнат до нашите граници, и трябва да насърчава норми, като тези в областта на защитата на данните, които могат да служат в международен план като примери за подражание. Външните измерения на политиката в областта на правосъдието, свободата и сигурността трябва да бъдат изцяло интегрирани и съобразени с други външни дейности и политики като например сътрудничеството за развитие.

Все повече третите държави желаят да си сътрудничат с ЕС въз основа на специфични споразумения. Може в това отношение да е полезно да се определят приоритети. Трябва да се помисли за определянето на критерии относно това как да се отговори на такива искания и това дали те да бъдат включени в обща рамка на едно цялостно споразумение. Инициативите за сътрудничество трябва да отговарят на особените обстоятелства в държавите, които се подготвят да се присъденият към ЕС. Приоритетите във външните отношения на Съюза също така трябва по-добре да насочват определянето на приоритетите в дейността на агенции като Европол, Евроюст и Frontex. В допълнение на годишните доклади на агенциите техните оперативни знания, и по-специално в случаите на сключени споразумения или работни споразумения с трети държави, могат да имат ценен принос при вземането на решения на равнище ЕС.

VI. ПРЕДИЗВИКАТЕЛСТВА В ДЪЛГОСРОЧЕН ПЛАН, КОИТО ИЗИСКВАТ ДЕЙСТВИЯ В ДЪЛГОСРОЧЕН ПЛАН

През есента на 2008 г. Комисията проведе публично допитване за това какви следва да бъдат бъдещите приоритети на Европа в областта на правосъдието, свободата и сигурността⁷⁵. Бяха получени много отговори от гражданите, гражданското общество и държавите-членки. Това допитване бе направено вследствие на ценните и задълбочени съображения на групите „Бъдеще“, съставени от министри от редица държави-членки⁷⁶.

Заключенията са ясни.

Гражданите на ЕС желаят да живеят на място, където техните права се спазват и тяхната сигурност се защитава. Те желаят да пътуват свободно и да могат да избират дали да останат временно или за постоянно в друга европейска държава, за да учат, работят или да създадат семейство. Мнозинството от гражданите на ЕС биха желали да видят ЕС да играе още по-голяма роля в области като борба с организираната престъпност и трафика, борба с тероризма, обмен на полицейска и съдебна информация между държавите-членки, борба със злоупотребата с наркотични вещества, насърчаване и защита на основните права, контрол на външните граници и политика в областта на убежището и миграцията.