Bg комисия на европейските общности брюксел, 12. 2008 com(2008) 789 окончателен съобщение на комисията до съвета, европейския парламент, европейския икономически и социален комитет и комитета на регионите

КОМИСИЯ НА ЕВРОПЕЙСКИТЕ ОБЩНОСТИ

COM(2008) 789 окончателен

За милиони години флората и фауната на земята са претърпели развитие, а нейните океани, морета, планински вериги, пустини и дори големите ѝ реки са създали физически препятствия пред движението на видовете и по този начин са допринесли значително за голямото биологично разнообразие на земята и за развитието на животински и растителни общности, които се смятат за типични за определени райони или места. Под влиянието на човека обаче физическите препятствия, които са довели до развитието на характерни за определен район флора и фауна, са били заобиколени, така че някои видове сега се заселват — било случайно или преднамерено — на места, намиращи се на стотици или хиляди километри разстояние от естествената им среда. В много от случаите тези видове с неместен произход не се приспособяват добре към новата среда и бързо измират. Други обаче оцеляват, размножават се и се установяват. В някои случаи новодошлите видове се адаптират толкова успешно, че вече не представляват биологична рядкост, а реална заплаха, защото причиняват сериозна вреда не само на екосистемите, но и на културите и добитъка, разрушават местната екология, въздействат на човешкото здраве и на икономиката. Неместните видове с такова отрицателно въздействие са известни като инвазивни видове (ИВ)¹.

Най-важните фактори, които пряко въздействат на биологичното разнообразие, са промяната на местообитанието, измененията на климата, свръхексплоатацията, замърсяването на околната среда и инвазивните видове². Съществуват вече инструменти на ЕС за борба с четири от тези пет фактора, но за инвазивните видове ЕС засега не разполага с всеобхватно средство, за разлика от някои други страни от ОИСР. Този недостатък трябва да бъде преодолян, ако ЕС иска да постигне целта си за „спиране на намаляването на биоразнообразието до 2010 година“³. Освен това ИВ представляват и голяма опасност за икономиката на ЕС. Според наличната документирана информация, разходите за причинените от ИВ вреди и необходимите мерки за контрол се оценяват най-малко на 12 000 милиона евро годишно.

Необходимостта от съгласувани действия за решаване на въпроса на ИВ беше подчертана на най-високо политическо равнище. Съветът по околната среда⁴, Европейският парламент⁵, Комитетът на регионите⁶ и Икономическият и социален комитет⁷ заедно изтъкнаха необходимостта от стратегия на ЕС относно ИВ и ефективна система за ранно предупреждение, както и от ефективни механизми за ответна реакция на равнище ЕС. Подобен ангажимент се съдържа и в Шестата програма за действие за околната среда (6-та ПДО), Съобщението на Комисията за спиране на намаляването на биоразнообразието до 2010 г. и отвъд нея⁸ и свързаната с него програма за действие, в които бе признато, че „трябва да се разработи цялостна стратегия на ЕС“, за да се намали съществено въздействието на инвазивни чужди видове върху биологичното разнообразие в ЕС.

Главните пътища за въвеждане на ИВ са свързани пряко или косвено с търговията. Бързо разрастващите се търговски и транспортни действия увеличават възможностите за въвеждане на ИВ, а натоварванията на околната среда като повишаване на концентрации на CO₂, покачване на температурите, по-голямо азотно отлагане, изменени режими на смущения и нарастващо влошаване на местообитанието, вероятно ще улеснят по-нататъшни инвазии. Търговията е от изключителната компетентност на Общността, и стоките, веднъж пуснати на пазара на Общността, могат да се движат свободно. Проблеми във връзка с търговията могат да се решат ефективно само на външната граница на ЕО. Наличието на единен пазар означава, че един инвазивен вид, щом като е внесен в територията на една държава-членка — било като търговска стока или върху търговска стока — може да се разпространява бързо в целия ЕС. Предвид начина, по който тези видове се установяват и разпространяват, взетите от индивидуална държава-членка мерки може напълно да се обезсилят, ако съседните държави не предприемат никакви действия или действат несъгласувано.

Съществуващото законодателство на ЕС и политиките му представляват вече част на решението на проблема с ИВ. Засега обаче няма механизми за насърчаване на хармонизирането или съгласуването на подходи на съседни държави или държави в един и същ подрегион. Няма систематично формално изискване да се извърши анализ на риска, когато се внасят нарочно видове с неместен произход, които биха могли да въздействат на биологичното разнообразие, а случайното въвеждане или въвеждането по небрежност остават до голяма степен нерегулирани както на равнището на държавата-членка, така и на равнището на Общността. Не съществува единна система за наблюдение и контрол на ИВ и въздействието им върху биологичното разнообразие в Европа. Не може да се очаква отделно прилаганите мерки да допринесат съществено за намаляването на рисковете, които ИВ представляват за екосистемите в Европа.

3. ИВ в Европа и тяхното въздействие

3.1. ИВ в Европа

В рамките на проект DAISIE⁹, подпомаган по Шестата рамкова програма на ЕС за научни изследвания, в Европа са идентифицирани 10 822 видове с неместен произход, от които 10—15 % вероятно ще окажат отрицателно икономическо или екологично влияние. Уединени острови с голямо биологично разнообразие, сред тях повечето отвъдморски територии на ЕС, са особено застрашени от инвазии, които могат да имат несъразмерно голямо въздействие и на местните начини на препитание и на местните културни и икономически възможности.

Що се отнася до пътищата за въвеждане на ИВ, повечето инвазивни растения произхождат от градини или аквариуми, докато инвазивната сладководна фауна попада в дивата природа след като се освободи от съоръжения за аквакултури или защото се отглежда умишлено от въдичари. За разлика от това, повечето инвазивни видове в морската среда навлизат неумишлено като „стопаджии“ или като замърсители (например с баластни води). С нарастващия обем на материали от растителен или животински произход от все повече места, които се пренасят по света, расте и потенциалът за навлизане на ИВ.

ИВ се смятат за една от най-големите заплахи за биологичното разнообразие¹⁰. Начините, по които те въздействат на местната екология, включват:

• 
  конкуренция с местни организми за храна и местообитание, например в много европейски райони американската сива катерица (Sciurus carolinensis) измества местната катерица (Sciurus vulgaris) и американският сигнален рак (Pacifastacus leniusculus) измества местния европейски речен рак (Astacus spp.), или да вземем някои видове папагалчета, които вече обитават много европейски градове и се конкурират с местните видове птици;
  
• 
  промяна на структурите на екосистеми, например видът водорасли Caulerpa taxifolia превърна обширни райони на Средиземноморското крайбрежие в Caulerpa-монокултури;
  
• 
  хибридизация с местни видове, например североамериканската тръноопашата потапница (Oxyura jamaicensis) и петнистият елен (Cervus nippon) застрашават местни видове да изчезнат от района поради кръстосване и производство на хибриди;
  
• 
  непосредствена токсичност;
  
• 
  образуване на резервоар за паразити или пренасяне на патогени;
  
• 
  смущаване на опрашване поради конкуренция с местни пчелни видове.
  

ИВ могат да намалят добивите от селското и горското стопанство и от рибарството. Азиатският сечко (Anoplophora glabripennis) например причинява големи щети на широколистната горскодървесна растителност, включително на тополови насаждения. Гребеновидната медуза (Mnemiopsis leidyi), намалява търговския улов на хамсия в Черно море. ИВ са известни и с това, че намаляват наличието на вода и влошават качеството на почвите. Инвазивни растения като слабоногата (Impatiens glandulifera) конкурират успешно местни растения, чиито корени играят важна роля за устойчивостта на почвите, и по този начин те може би допринасят за увеличаването на ерозията.

Чрез риене или чрез кореновите си системи ИВ могат да навредят на инфраструктурата. Кореновите системи на обикновения айлант (Ailanthus altissima) могат да повредят пътни настилки, археологични останки и стени. ИВ могат да възпрепятстват и транспорта, като блокират водни пътища. Нутрията (Myocastor coypus) и ондатрата (Ondatra zibethicus), внесени в Европа от американския континент заради кожите им, са се установили вече из цяла Европа и причиняват сериозни щети на бентове, канали, напоителни системи и системи за предпазване от наводнения. Един от най-известните инвазивни видове е мидата зебра (Dreissena polymorpha), която, освен че има съществено въздействие върху околната среда, причинява и огромни проблеми на промишлеността, защото покрива и блокира тръбите на водовземните съоръжения.

Инвазиите на Azolla spp., вид воден папрат, и веймутовия бор (Pinus strobus) са довели до снижаването на стойността на различни пейзажи и водни басейни като места за отдих и културно наследство.

Редица здравни проблеми на хората, например алергии и кожни заболявания, са причинени от ИВ като гигантския хераклеум (Heracleum mantegazzianum) и пелинолистната амброзия (Ambrosia artemisiifolia). Азиатският тигров комар (Aedes albopictus), който се среща все по-често в Европа и пренася най-малко 22 арбовируса (между тях вируса на треска „Денга“, вируса „Чикунгуня“, вируса Ross-River и вируса от Западен Нил), беше внесен при търговията с употребявани автомобилни гуми. Измененията на климата вероятно ще благоприятстват разпространението му в по-северните региони.

Доказано е, че в Европа разходите са свързани най-вече с ликвидирането и борбата с ИВ, както и с щетите в селското и горското стопанство, рибарството с цел търговия, инфраструктурите и човешкото здраве. Макар че е възможно да възникнат или разходи във връзка с щетите или разходи за ликвидиране, на практика постоянно се провеждат програми за частичното ликвидиране и борбата успоредно, за да се опита да се ограничат последствията. Според първа оценка, извършена през 2008 г., разходите във връзка с ИВ в Европа възлизат на 9 600 милиона до 12 700 милиона EUR годишно (Kettunen et al. 2008 г.). Тези числа са без съмнение под реалната стойност, защото се базират на текущите разходи за ликвидирането и борбата с ИВ плюс документираните разходи за икономическите последствия. Тъй като много държави тепърва започват да документират и регистрират разходите и въздействията, действителният размер на необходимите финансови разходи ще бъде значително по-висок.

За да се справим успешно с проблемите на ИВ, трябва да разберем как и защо те възникват.

Повечето видове с неместен произход, които се срещат в Европа, са внесени умишлено. Използването им в селското и горското стопанство, в отглеждането на водни и морски култури и декоративни растения, в градинарството или за свободното време се увеличи от началото на 20-ти век в цяла Европа. Видовете с неместен произход се внасят може би, защото растат по-бързо (например по-висока икономическа рентабилност на горски дървета, защита от ерозията на почвите), защото отговарят на търсенето на екзотични продукти (търговия с кожа), защото се хранят от други видове или ги потискат (биологична защита на растенията) или просто защото хората ги харесват (домашни любимци, градински растения).

Много видове се въвеждат пряко чрез търговията, като видът е самата стока (дървесина, влакна, живи или мъртви растения и животни) или е замърсител, намиращ се върху стоката (много вредители като гъбички, бактерии, вируси и насекоми се внасят непреднамерено, закрепени към действителната търговска стока). Освен това замърсителите („стопаджии“) могат да се внасят и независимо от някаква стока по търговски или транспортни пътища. Така например корпусите на кораби са добре известни преносители на организми, които покриват корпусите, и на организми, които се разпространяват по баластната вода. Пътищата на пренасяне могат да бъдат международни (по океанското корабоплаване например) или локални (например с помощта на плавателни съдове за спорт и развлечение, които се пренасят от заразени речни басейни в незамърсени реки или езера.

Измененията на климата също така влияят на разпределението на видовете, а оцеляването и разпространението на някои ИВ може да се обяснят с по-меките зими и по-топлите лета, които се наблюдават през миналото десетилетие в Европа.

Проблемите с видове с неместен произход възникват по принцип едва тогава, когато тези видове излизат от контролирани и физически ограничени райони. Декоративни растения и животни, включително домашни любимци, не създават проблеми, ако се отглеждат в градини, аквариуми или вкъщи. Патогени или вредители може да се унищожат още при пристигането на животните/растенията с мерки на санитарен контрол. Ракообразни, мекотели и риби, пренасяни в баластната вода, могат да се ликвидират, като водата се обработва преди да се изпуска.

Но когато вредителите и болестите по растенията и животните не се открият и не се ликвидират на границата, или когато декоративни растения и домашни любимци избягат или се пускат в езера или потоци в района, или когато животни като нутрии (Myocastor coypus), ондатри (Ondatra zibethicus), американски норки (Mustela vison) и миещи се мечки (Procyon lotor) се освобождават от ферми за кожи и избягат в дивата природа, съществува риск те да се превърнат в инвазивни видове.

В някои случаи климатичните условия може да не са подходящи или местните флора и фауна да са по-устойчиви, така че видовете с неместен произход измират. При други условия, ако климатът е подходящ и конкуренцията и хищничеството на местните видове са слаби, неместните видове могат да оцелеят, да растат, да се размножават и успешно да се установят като локална колония.

Ако локалната колония на инвазивния вид не се открие и ликвидира навреме, тя се превръща в устойчива популация на локално равнище, която ще се разпространява и в нови територии. Разбира се, ако има няколко локални популации, образували се от различни оригинални запаси, процесът на разпространяване ще се ускори и видовете са по-малко застрашени да изчезнат от района. След години или десетилетия един вид може евентуално да получи широко разпространение по няколко страни и ликвидирането му да стане буквално невъзможно.

5. Стратегии за решаване на въпроса на ИВ

5.1. Йерархичният тристепенен подход

Като политическа реакция на заплахата от ИВ, международно съгласуван „йерархичен тристепенен подход“¹¹ предвижда мерки на базата на 1) предотвратяване, 2) ранно откриване и ликвидиране и 3) контрол или дългосрочно ограничаване. Този подход се отнася както за въвеждането на нови ИВ, така и за управлението на установени вече ИВ. Той отразява научния и политическия консенсус, че предотвратяването по принцип е далеч по-рентабилно и за предпочитане по отношение на околната среда от мерки, взети след внасянето. Но след като един ИВ е внесен, най-рентабилните начини да се избегнат установяването и по-нататъшното му разпространяване са ранното откриване и бързото ликвидиране, подкрепени от ранно предупреждение и обмен на информация. Ако ликвидирането е неосъществимо, следва да се предприемат мерки за контрол и/или ограничаване.

Като взе предвид описаните по-горе различни елементи на стратегия, Комисията подложи на оценка съществуващите законови разпоредби, научноизследователски програми, планове за действие и други инициативи, за да установи кои аспекти се вече регулирани и къде са пропуските.

Законодателството на ЕС относно болестите по животните може да се прилага за ИВ, когато те пренасят такива болести. Съществуват процедури за контрол и инспекции в държавите-членки, както и процедури за оценяване, единни за целия ЕС. В рамките на мрежата на Общността за заразни заболявания са приети хармонизирани правила, изискващи ранното съобщаване за мерките за обществено здравеопазване, които държавите-членки предприемат или възнамеряват да предприемат, ако например появата на ИВ предизвика нова епидемиологична ситуация или заплахи за здравето.

Вносът на четири вида¹², представляващи екологична заплаха, е забранен по Регламента за търговията с диви животински и растителни видове (Регламент № 338/97 на Съвета), който цели основно контролирането на търговията със застрашени видове. В рамките на този регламент държавите-членки са приели процедури за контрол и инспекции, но няма процедури за оценяване.

Регламент (ЕО) № 708/2007 на Съвета относно използването в аквакултурите на чуждоземни и неприсъстващи в района видове предвижда оценка на рисковете във връзка с преднамереното въвеждане на аквакултурни организми и свързани нецелеви видове. Директивите за природата (79/409/ЕИО и 92/43/ЕИО) забраняват въвеждането на такива видове в дивата природа, които биха могли да застрашат местните видове. Рамковата директива за водите (2000/60/ЕО) изисква от държавите-членки да постигнат добро екологично състояние на релевантни води. С Рамковата директива за морска стратегия (2008/56/EО) се признава, че въвеждането на видове с неместен произход представлява голяма заплаха за биологичното разнообразие в Европа, и по-специално държавите-членки се задължават да включат ИВ в описанието на „доброто състояние на околната среда“.

В рамките на програмата LIFE се финансират проекти за борбата и ликвидирането на ИВ: между 1992 и 2002 г. бяха финансирани над 100 проекта (общи разходи: 27 милиона EUR), а между 2003 и 2006 г. — 80 проекта (общи разходи: 17 милиона EUR). По Шестата рамкова програма за научни изследвания бяха финансирани 2 проекта, свързани с ИВ: ALARM¹³ и DAISIE¹⁴. В рамките на проект DAISIE е съставен първият общоевропейски опис на инвазивни чужди видове. Проектът за борбата с инвазивните видове в Южноатлантическия океан (SAIS), финансиран по деветия Европейски фонд за развитие, цели увеличаването на регионалния капацитет за намаляване на отрицателното въздействие на инвазивни видове на отвъдморските територии на Обединеното кралство в Южноатлантическия океан.

През 2003 г. в рамките на Бернската конвенция бе приета Европейската стратегия за борбата с инвазивни чужди видове. Европейската и средиземноморска организация за растителна защита (EPPO) управлява система за съобщаване за вредители, както и списъци на инвазивни чужди видове, за които се препоръчва регулирането на национално равнище, за да се предотврати по-нататъшното въвеждане и разпространяване на тези видове, включително на инвазивни чужди растения. Четири инвазивни чужди вида бяха подложени на оценка от EPPO, и оценките бяха разгледани от Европейския орган за безопасност на храните (ЕОБХ); но засега ЕОБХ не смята нито една от оценките за задоволителна.

6. Варианти за действие

Има редица възможности как да се реагира в ЕС на проблема с ИВ. Настоящото съобщение описва четири варианта¹⁵ във възходящ ред на интензитета. Вариантите обаче не са единични и не се изключват взаимно, а елементи от отделните варианти може да се комбинират. По-долу се описват предимствата и недостатъците на всеки отделен вариант.

Вариантът „запазване на статуквото“ предлага изходна точка, с която могат са бъдат сравнени другите варианти. Ясно е обаче, че ако не се предприеме нищо, ИВ ще продължат да се установяват в ЕС, и че свързаните с това екологични, икономически и социални последствия, както и съответните разходи, ще се увеличат.

Формалните законови задължения остават същите каквито са били досега, но има съзнателно решение за активно регулиране на проблемите с ИВ в рамките на съществуващото законодателство. Такъв подход включва и провеждането на оценки на риска с помощта на съществуващи институции и процедури като например Европейския орган за безопасност на храните. Държавите-членки доброволно включват ИВ в граничните си контроли. Може да се изгради и система за ранно предупреждение и обмен на информация, базираща се на съществуващи действия¹⁶, която функционира в цяла Европа¹⁷. Описът на ИВ, съставен от DAISIE, може да се поддържа и редовно да се актуализира. Разработват се планове за ликвидиране на видове, които се подпомагат с национални средства. На подходящи нива може да се образуват междусекторни групи от заинтересовани страни, за да се насърчи обмен на най-добри практики, да се разработи целенасочено ръководство и да се съдейства за разрешаване на конфликти на интереси. Може да се очертаят доброволни кодекси за поведение за насърчаване на отговорни действия от страна на търговци на дребно, потребители и консуматори.

Най-голямото предимство на този вариант е, че не изисква ново законодателство. Налице са вече процедури за оценяване, както и процедури за контрол и инспекции в държавите-членки. Но дори и при активен подход няма да се обхване всичко, ще остане значителна правна несигурност и нивото на реакциите на заплахата от ИВ вероятно ще варира значително между отделните държави-членки. Съгласуването на пакети от ad-hoc мерки може да се окаже предизвикателство. Система, изградена върху доброволни задължения на държавите-членки и доброволни кодекси за поведение, е само толкова ефективна, колкото е най-слабото звено от веригата.

Б+) Адаптиране на съществуващото законодателство

Този вариант прилича в много отношения на вариант Б, но включва изменения на съществуващото фитосанитарно законодателство и законодателство относно здравето на животните с цел обхващане на по-голям спектър на потенциално инвазивни организми и разширяване на списъка с „екологично опасни видове“, чиито внос и пренасяне в рамките на Общността са забранени по Регламента за търговията с диви животински и растителни видове. Ако се избере този подход, трябва да се предоставят допълнителни ресурси специално за ИВ в процеса на оценяване и при граничните проверки на държавите-членки.

Предимството на този подход се състои в това, че може да се премахнат донякъде правната несигурност и пропуските в правото, без да е необходим нов законодателен акт. Това обаче няма да доведе до всеобхватно и пълно решаване на проблема с ИВ, а съгласуването ще е сериозно предизвикателство.

В) Всеобхватен, специфичен правен инструмент на ЕС

Този вариант включва създаването на всеобхватна, специфична правна рамка за решаване на проблема с ИВ, която включва независими процедури за оценяване и намеса, взимащи предвид съществуващото законодателство. Ако се сметне за желателно и рентабилно, техническите аспекти на прилагането могат да се централизират от специална агенция¹⁸. Държавите-членки, включително най-отдалечените региони в Европа, се задължават да проверяват на границите за ИВ и да обменят информация за ИВ. Може да се установят и задължителни процедури за наблюдение и съобщаване, както и ефикасни механизми за навременна ответна реакция. Макар че може да се предвиди известно финансиране от страна на ЕС в подкрепа на мерките по ликвидиране и борба с ИВ, държавите-членки може и пряко да финансират тези действия.

Този вариант е най-ефективният от гледна точка на борбата с ИВ. Той предоставя най-голяма правна яснота и едновременно с това спазва принципа на пропорционалността. Ще възникват обаче административни разходи за държавите-членки и Комисията, както и преки разходи за икономическите оператори.

7. Хоризонтални въпроси

За ефективното решаване на проблемите с ИВ е важно обществеността да е добре осведомена и ангажирана, особено по отношение на неумишленото въвеждане, за което няма задоволителни административни/правни инструменти. Комуникационни и образователни дейности трябва да изградят в европейските граждани, органи и индустрии чувство за отговорност по отношение на търговията и разпространението на потенциални ИВ, както и по отношение на програми за ликвидиране и/или борба. По-добре информирани граждани ще пускат по-малко видове с неместен произход в градините и езерата си.

По-нататъшното научно изследване може да допринесе за по-добро разбиране на ИВ и на пътищата на тяхно въвеждане, както и на рисковете и сериозността на появата им, например с прогнозиране на инвазии на нови видове и рентабилни методи за борбата и управлението. Резултатите от научното изследване и наблюдението заедно с инициативи като публично достъпни списания онлайн могат да съдействат за развитието на информационни системи за ИВ. Също и инициатива „Глобален мониторинг на околната среда и сигурността (ГМОСС)”¹⁹ може да представлява ценно средство за наблюдението и борбата с въздействията на ИВ върху околната среда.

Всяка бъдеща стратегия на ЕС за решаване на проблема с ИВ следва да отчете възможностите за използване на финансови инструменти на ЕС в подкрепа на тази политика. Следва да се проучи възможността да се включи частният сектор, включително застрахователният сектор.

ИВ се внасят в ЕС от трети държави. Но и ЕС може да представлява потенциален източник на ИВ за тези трети държави. ИВ в трети държави могат да доведат до влошаване на начините на препитание и оттам и до увеличена миграция и възможни конфликти. Продължават усилията в рамките на международни конвенции, като Конвенцията за биологичното разнообразие и Бернската конвенция, но и самата Европейска общност разполага със значителни възможности за преки двустранни действия с трети държави с цел намаляване на заплахата от ИВ и в двете посоки. Европейската общност може да подпомогне трети държави, както и регионални и международни мерки, със следните свои финансови инструменти: Инструмент за сътрудничество за развитие (по-специално Тематичната програма за околната среда и природните ресурси), Европейски фонд за развитие и Европейски инструмент за добросъседство и партньорство. Държавите-членки могат да предоставят допълнителна помощ в рамките на собствените си инструменти за сътрудничество за развитие.

8. Заключение

Намаляването на биоразнообразието в ЕС не може да бъде спряно без все+обхватна борба с ИВ. Екологичните, икономическите и социалните последствия от въвеждането на ИВ в ЕС са значителни и изискват съгласувана ответна реакция. В настоящия момент Общността не е в състояние ефективно да се справя с проблема с ИВ, и области с богато биологично разнообразие, например отвъдморски територии на ЕС, не получават подобаващото внимание. Съществуващото законодателство на ЕС, което частично обхваща различните аспекти на ИВ, усложнява съгласуваните действия. Между повечето държави-членки има само малко политическо съответствие или изобщо няма такова. Научни сценарии предвиждат драматично увеличение на биологични инвазии. Затова се очаква положението да се влоши още повече.