Bg комисия на европейските общности брюксел, 17 2008 com(2008) 364 окончателен съобщение на комисията до съвета и до европейския парламент

КОМИСИЯ НА ЕВРОПЕЙСКИТЕ ОБЩНОСТИ

COM(2008) 364 окончателен

1. Въведение Error: Reference source not found

2. Оценка на основните елементи на общата рамка, установена с Решение 2004/585/ЕО на Съвета и изменена с Решение 2007/409/ЕО на Съвета Error: Reference source not found

2.1. Географско покритие Error: Reference source not found

2.2. Структура, членство и оперативни процедури Error: Reference source not found

2.2.1. Структура Error: Reference source not found

2.2.2. Членство Error: Reference source not found

2.2.3. Състав на ръководните органи Error: Reference source not found

2.2.4. Оперативни процедури Error: Reference source not found

2.3. Участие на нечленове Error: Reference source not found

3. Приносът на РКС в процеса на вземане на решения по ОПОР Error: Reference source not found

3.1. Общи тенденции: подобрен диалог с и между заинтересованите страни Error: Reference source not found

3.2. Следване на препоръките на РКС Error: Reference source not found

3.3. Възможни начини за подобряване на качеството и навременността на препоръките на РКС Error: Reference source not found

4. Заключение Error: Reference source not found

ПРИЛОЖЕНИЕ 1 — Действащи РКС (към 1.1.2008 г.) 14

ПРИЛОЖЕНИЕ 2 — Статистика относно дейността на РКС 15

1. Въведение

Регионалните консултативни съвети (РКС) бяха създадени, за да може Общата политика в областта на рибарството (ОПОР) да се възползва от знанията и опита на рибари и други заинтересовани страни и да вземе предвид различните условия във водите на Общността¹. Те допринасят за постигане на целите на ОПОР чрез предоставяне на консултации на Комисията и държавите-членки.

Решение № 2004/585/EC на Съвета от 19 юли 2004 година (наричано по-долу „Решението“) установи обща рамка за РКС включително по отношение на техния брой (общо седем), географско покритие, структура и състав, както и известни процедурни правила². РКС са органи, ръководени от представители на заинтересованите страни, които получават безвъзмездна помощ от Комисията за покриване на част от своите оперативни разходи.

В член 11 на Решението се казва, че „три години след датата, на която последният регионален консултативен съвет е започнал дейността си, или най-късно до 30 юни 2007 г., Комисията докладва пред Европейския парламент и Съвета относно изпълнението на настоящото решение и функционирането на регионалните консултативни съвети“.

В случая процесът на изграждане на РКС отне повече от три години и все още не е напълно завършен. До 30 юни 2007 г. бяха изградени шест от седемте РКС, макар че два от тях — РКС „Югозападни води“ и РКС „Далечно плаване“ — бяха създадени едва през пролетта на 2007 г. (вж. приложение 1). Тъй като Средиземноморският РКС все още не съществува, докладът за оценка следователно би обхванал само четири РКС, ако трябваше да бъде публикуван през юни 2007 г. По тази причина Комисията реши да отложи публикуването на настоящия преглед с една година.

Междувременно, след първоначална оценка на потенциала на РКС да допринасят за развитието на ОПОР, Комисията предложи изменение в техния финансов режим в признание на това, че РКС се нуждаят от финансова стабилност, за да изпълняват ефективно своята консултативна роля в рамките на ОПОР. Предложението беше подкрепено от Съвета и Европейския парламент и влезе в сила на 15 юни 2007 г.³

Настоящият доклад представя анализа и оценката от страна на Комисията на сегашната рамка за функциониране на РКС⁴. Той разглежда и приносът на РКС за ОПОР, разкрива сегашните тенденции и предлага подобрения в консултационния процес. В съответствие с член 11 от Решението, оценката на Комисията не включва проучване на възможното развитие на ролята на РКС в системата за управление на ОПОР, както е определено в Регламент № 2371/2002 на Съвета. Това следва да се извърши в контекста на следващата реформа на ОПОР.

2. Оценка на основните елементи на общата рамка, установена с Решение 2004/585/ЕО на Съвета и изменена с Решение 2007/409/ЕО на Съвета

2.1. Географско покритие

Комисията счита, че като цяло сегашното географско покритие е задоволително и няма нужда от изграждане на допълнителни РКС. РКС и особено тези, които обхващат много голяма територия, следва да се възползват в пълна степен от възможността за създаване на подразделения за решаване на специфични проблеми.

На вниманието на Комисията бяха поставени редица специфични въпроси във връзка с географското покритие на РКС, обсъждането по които може да продължи с другите институции и заинтересовани страни.

1. 
   Беше изтъкнато, че зона ICES ІV (западно от Шотландия) има повече общо със Северно море и от биологична и от социално-икономическа гледна точка.
   
2. 
   По отношение на РКС „Пелагични запаси“, Решението на Съвета ограничава неговата компетентност до четири специфични запаса във всички зони с изключение на балтийската и средиземноморската. Беше повдигнат въпросът дали той не следва да обхваща други пелагични запаси или свързани рибни ресурси, като например норвежки паут и пясъчникова риба в Северно море. Комисията счита, че границите на един РКС следва да съвпадат в максимално възможната степен с естествените граници на екосистемите, поради което не желае да предлага изменение на Решението в този аспект.
   
3. 
   Управлението на дълбоководните запаси се превърна във важен политически проблем за европейското рибарство и понастоящем се обсъжда в няколко работни групи на РКС въз основа на географски критерии. Комисията счита, че макар и да не е необходимо да се създава специфичен РКС за дълбоководните запаси, следва да се изградят съвместни работни групи за координиране на консултантската дейност на РКС по този въпрос и избягване на дублирането в работата.
   
4. 
   Решението не споменава изрично Черно море. Средиземноморският РКС, обаче, може да покрива и Черно море чрез специфична работна група, както става с Главната комисия по рибарство в Средиземноморския регион — моделът, на който се основава приложение І към Решението от 2004 г. Друга опция са дискусионни форуми ad hoc между заинтересовани страни от Румъния, България, от съответните нечленуващи в ЕС държави и от Комисията. Комисията не вижда неотложна нужда от създаване на специфичен РКС за Черно море, но счита, че съществува спешна нужда от съгласувани на регионално равнище действия относно управлението на рибарството, научните изследвания, събирането на данни и оценката на запасите в черноморския регион.
   

Всеки РКС има общо събрание и изпълнителен комитет и се подпомага от секретариат и известен брой работни групи. Освен това, някои РКС развиха целеви групи за работа по специфични технически въпроси преди започване на дискусия в работни групи и/или в изпълнителния комитет. Макар че тази практика може да улесни последващи дискусии, трябва да се положат достатъчно грижи, за да се осигури възможност за участие на всички заинтересовани страни, включително активни наблюдатели (Комисията, национални/регионални администрации), ако желаят, без преки или косвени ограничения, като например липса на устен превод. Неоснователното създаване на многобройни работни групи обаче следва да се избягва и в бъдеще може да е необходимо известно рационализиране.

• 
  Рибарски сектор
  

Участието на „базата“, т.е. на обикновени хора не е толкова значително, колкото се очакваше. Това може да е неизбежно с такива големи организации като РКС. Освен това, много рибарски пристанища не разполагат с подходящи съоръжения за провеждане на заседания на РКС. Въпреки това, следва да се насърчава участието на „базата“.

• 
  Други групи по интереси
  

Може да се преразгледа уместността на наличието на „женски мрежови структури“ в „рибарския сектор“. В почти всички РКС групата, представляваща „женски мрежови структури“, иска да бъде част от групата „други интереси“, тъй като счита, че нейните интереси излизат извън рамките на рибарството и обхващат социално-икономическото измерение на крайбрежните райони като цяло.

Известен брой групи, в които са представени и интереси от рибарския сектор, поискаха да се присъединят към РКС като „други интереси“. Увеличаващият се брой на такива организации, стремящи се към места в изпълнителните комитети, е причина за загриженост от страна на Комисията, тъй като заплашва да наруши сегашния баланс на интересите.

2.2.3. Състав на ръководните органи

• 
  Общо събрание
  

Две трети от местата в общото събрание трябва да се предоставят на представители на рибарския сектор, а една трета — на представители на групите „други интереси“. След изграждането на един РКС е трудно да се поддържа това съотношение. Например, ако една НПО се оттегли, на теория следва да бъдат отстранени две рибарски организации, за да се запази съотношението. Това правило de facto също така ограничава броя на членовете и може да попречи на присъединяването на обикновени рибари или пазарни организации. Поради това, сегашното правило за състава следва да бъде изменено, като същевременно се осигури защита на правата на всички групи — особено при определяне на представители в изпълнителния комитет.

• 
  Изпълнителен комитет
  

Сегашната система функционира задоволително за повечето РКС. Изглежда обаче, че два РКС („Далечно плаване“ и „Средиземно море“) имат значителни проблеми със спазването на това правило поради големия брой на участващите държави-членки и организации от рибарския сектор. За решаване на този проблем могат да се разгледат следните варианти:

• 
  Броят на местата може да се увеличи на 30 чрез взето с единодушие решение на общото събрание, като се запази съотношението 2:1. Това изисква изменение на Решението и би имало предимството да предостави по-голямо представителство на рибарския сектор при запазване на сегашния баланс между различните интереси. Съществува обаче риск всяко увеличение на броя на местата в полза на рибарския сектор да намали de facto дори още повече влиянието на групите „други интереси“, тъй като те вече имат проблеми със запълването на заделените за тях места поради недостиг на ресурси;
  
• 
  Броят на местата може да се запази на 24, но РКС могат да въведат във вътрешните си процедурни правила система на ротация между организации от една и съща група по интереси, така че по-голям брой организации да могат да заемат място в изпълнителния комитет с течение на времето.
  

Макар и да признава, че РКС следва да бъдат съставени главно от рибари, Комисията счита също така, че ефективното участие на всички останали групи по интереси е от съществено значение за правилното функциониране на РКС съобразно замисленото от законодателя на Общността. Неправилното разпределение на участието на заинтересованите страни може да доведе до концентриране на РКС върху технически въпроси, които представляват интерес само за риболовния сектор. Обсъжданията следва да включват по-широки въпроси като например екомаркировка и пазарни тенденции, за да се насърчат други групи по интереси да се присъединят към РКС.

Вземането на решения в рамките на РКС трябва да е прозрачно. Ролята на работните групи и на изпълнителния комитет трябва да е ясно определена. Увеличението на броя на целевите групи не следва да води до намаляване на прозрачността. Когато прибягват до писмени консултации, РКС трябва да осигурят получаването на съответната информация от всички засегнати членове. Решенията следва да се вземат с единодушие винаги, когато това е възможно. В противен случай към становището, предавано на Комисията, трябва да се приложи ясна справка за различаващите се мнения. Протоколите от заседанията трябва да са достъпни за всички. Тези правила като цяло се спазват от РКС, но следва да се осигури по-систематично придържане към тях.

Важно е всички членове и обществеността да бъдат информирани относно дейността на РКС. Поради сложността на обсъжданите въпроси и увеличената натовареност с работа, има опасност РКС да загубят връзка с базата и да развият свой собствен живот, като информацията циркулира само сред малък кръг, съставен главно от членове на изпълнителния комитет. Последните трябва да представляват своите собствени избиратели, а не да се стремят да действат като независими експерти. За справяне с този проблем, РКС предприеха множество положителни инициативи, като например разработване на полезни уебсайтове, където са налични всички документи, изпращане на седмични информационни бюлетини на членовете и подготовка на съобщения за пресата. Някои РКС се опитаха да увеличат присъствието на общи събрания чрез организиране на заседания в рибарски пристанища или създаване на „ъгъл на говорителя“. Тези положителни инициативи следва да бъдат продължени и доразвити.

РКС не могат да предоставят писмен и устен превод на езиците на всички свои членове. Въпреки това, те трябва да гарантират в максималната възможна степен равен достъп до информацията. Членовете на РКС трябва да определят точни правила за писмен и устен превод и да заделят за тези цели съразмерна част от наличните средства.

РКС са органи, които се ръководят от заинтересованите страни. Те се договарят относно правилата за функциониране съобразно общата рамка за Общността. Изглежда обаче, че вътрешните процедурни правила не винаги са достатъчно подробни за избягване на конфликти по тълкуването, предоставяне на решения и гарантиране на баланс между различните групи. Например, възникнаха проблеми относно заявления за членство, неплащане на членски внос и т.н. В тази връзка съществена е ролята на секретариата за осигуряване на ефективно функциониране на РКС и това следва да се отрази в техните правилници. Комисията може да предложи на РКС съответни насоки, основани на най-добра практика.

2.3. Участие на нечленове

На заседания на РКС често присъстват учени, за да обяснят съобщения от Международния съвет за изследване на морето (ICES) и да коментират данни. Новият меморандум за разбирателство между Комисията и ICES придаде официален характер на предишните споразумения ad hoc за участие на учени в заседания със заинтересовани страни и обратно. Определението за учени в Решението може да бъде разширено, за да включи и други експерти като например икономисти.

Държавите-членки участват в различна степен. Някои са по-активни от другите по отношение както на участие в заседания, така и на подкрепа в пари или в натура. Активното участие на държавите-членки, както е предвидено в Решението, е от ключово значение за успеха на РКС.

Комисията предоставя финансова подкрепа на РКС и подпомага техните секретариати в управлението на съфинансирането от Общността, като ги съветва относно прилагането на споразуменията за безвъзмездна помощ и Финансовия регламент. Също така, експерти на Комисията присъстват в заседания на работни групи в рамките на наличните ресурси. Комисията, обаче, е на мнение, че може да не е уместно нейни служители да присъстват на всички заседания на РКС и тяхното отсъствие може понякога да улесни по-независимо обсъждане. Следва предварително да се изпраща дневният ред в сбита форма, като се очертават очакванията на РКС относно участието на Комисията.

Участието на представители от трети държави е полезно и следва да се насърчава, макар че може да се наложи неговото ограничаване, когато се обсъждат възможни позиции на ЕС в преговори с трети държави. Отсъствието на взаимна договореност създава диспропорция на нивото на информационния обмен. Следва да се обмисли договарянето от РКС на взаимен достъп до еквивалентни срещи на заинтересовани страни в трети държави.

Решението предвижда Консултативният комитет по рибарство и аквакултури (ККРА) да участва в заседания на РКС. ККРА е вторият стълб на управление на ОПОР. Доброто координиране с ККРА е необходимо, за да се избегне дублиране на работата, но разпределението на отговорности между РКС и ККРА не винаги е ясно. Може да е прекалено опростено работата на РКС и ККРА да се разделя съответно на регионални и хоризонтални теми, тъй като може да има основателни „регионални“ измерения на проблеми като например опростяване, общ допустим улов и квоти, технически мерки и т.н. По същия начин, мнението на РКС може да има повсеместни последици. До юни 2008 г. Комисията трябва да представи оценка на работата на ККРА и свързаните финансови инструменти. Един от въпросите, подлежащи на обсъждане след тази оценка, е сътрудничеството между ККРА и РКС и тяхната съответна роля.

РКС улесниха достъпа до информация и направиха по-разбираеми решенията, взети на европейско ниво. Чрез тях се представят нови предложения на заинтересованите страни, които имат достъп и до работната програма на Комисията, така че могат да организират съобразно това своя дневен ред и да поискат допълнителна информация. РКС са представени в консултативния съвет на Агенция на Общността за контрол на рибарството и участват в нейната работа⁵. Потокът от информация е и в посока отдолу нагоре, като членове на РКС подават на Комисията полезна информация за местното реално положение. РКС спомогнаха и за създаване на регионални мрежи, в които обменът на опит и идеи е улеснен.

РКС се превърнаха в активни участници в ОПОР. Броят на препоръките до Комисията нараства, както и броят на заседанията/семинарите (приложение 2). Бяха направени много препоръки в отговор на искания от Комисията, а също така РКС често вземат инициативата и организират мероприятия и семинари по въпроси като основаващото се на права управление или контрол и правоприлагане⁶. В редица случаи РКС организираха съвместни семинари или поканиха други РКС да присъстват на свои заседания⁷. Освен това, някои РКС показват интерес към обсъждането на въпроси на морската политика⁸.

Комисията не е единственият краен потребител на препоръките на РКС, които се препредават и от държавите-членки в обсъждания в рамките на Съвета на министрите и от членове на Европейския парламент. РКС също така присъстваха на няколко срещи, организирани от членове на Европейския парламент. Някои държави-членки се възползваха от заседания на РКС за обсъждане със заинтересованите страни на въпроси на ОПОР като например определяне на морски защитени зони.

Като цяло, РКС помогнаха за смекчаване на враждебността към ОПОР, като по този начин улесниха по-нататъшни преки контакти между заинтересованите страни, длъжностни лица от ЕС, държавите-членки и учените. РКС, обаче, все още се намират в процес на учене. За да се договорят за общи препоръки, заинтересованите страни най-напред трябва по-добре да се опознаят взаимно и да разработят нови методи за работа. Някои РКС се възползваха от съществуващи регионални инициативи, докато в други области/сектори такива структури са безпрецедентни, поради което се сблъскаха със сериозни предизвикателства в развитието на своя капацитет. Това обяснява защо не всички РКС бяха изградени едновременно и не развиха дейностите си с еднакво темпо.

3.2. Следване на препоръките на РКС

В съответствие с член 7, параграф 3 от Решението, Комисията отговаря на всички препоръки на РКС в срок от три месеца и взема отношение по всички повдигнати въпроси. Отговорите на Комисията се разпространяват между членовете на РКС и често се публикуват на уебсайтовете на РКС.

Когато се допитва до РКС, Комисията търси по-специално практически коментари, които могат да ѝ помогнат по-ефективно да се съобрази с регионални и местни дадености, или такива, свързани със специфични въпроси на рибарството. В това отношение, качеството и навременността на препоръките на РКС се подобриха с течение на времето. Някои РКС представиха особено добре обосновани препоръки по дългосрочни планове за управление и Комисията взе под внимание тези препоръки.

Има обаче и случаи, в които Комисията не беше в състояние да последва препоръките на РКС. Някои РКС се оплакаха, че Комисията не спазва приети с единодушие препоръки на РКС в своите преговори с трети държави. В такива преговори, обаче, Комисията не може да наложи едностранно своето виждане, а трябва да търси компромис с партньорите си. Понякога следването на препоръки на РКС изисква действия, които излизат извън компетенциите на Комисията.

Такъв труден случай е този с препоръките на РКС във връзка с предложенията за общ допустим улов и квоти. Това ежегодно занятие може да доведе до съсредоточаване на вниманието на риболовния сектор върху неговите краткосрочни интереси, което от своя страна може да затрудни членовете на РКС да постигнат единодушие помежду си. Действително, няколко екологични организации се оттеглиха от съответните обсъждания и отказаха да подкрепят предложения на РКС по този въпрос. В няколко случая по време на заключителни преговори с държави-членки, Комисията взе предвид препоръки на РКС въпреки тяхното закъсняло представяне.

Следването от Комисията на препоръките на РКС зависи от това, дали препоръките са съвместими с целите на ОПОР и устойчиво развитото рибарство. Това е критерият, който Комисията използва, когато оценява препоръките на РКС, а не дали препоръките се основават на единодушие. Комисията нееднократно обясни, че не може да следва препоръки на РКС, когато те значително се отклоняват от дадено научно становище или противоречат на международни задължения или дългосрочни планове на Общността за управление.

Комисията признава, че има нужда от установяване на ясни насоки, посочващи използваната сравнителна база за оценка на качеството на препоръките на РКС. Комисията възнамерява да разработи такава сравнителна база за направляване на РКС в тяхната работа и ще организира годишни отчети с отделни РКС за обсъждане на следването на техните препоръки.

3.3. Възможни начини за подобряване на качеството и навременността на препоръките на РКС

РКС се нуждаят от време, за да се допитат до своите членове по подходящ начин, да разпространят предложения и да съберат данни. Представянето на предложенията на по-ранен етап осигурява повече време за консултация и обсъждане с учени, още повече че мнозинството научни препоръки са готови до юли. Процесът на оценка на въздействието може да помогне за повишаване на участието на заинтересованите страни по време на началните етапи на обмисляне от Комисията. Комисията ще подобри своя процес на планиране така, че да дава по-добри и по-ранни указания на РКС и да им даде възможност те да планират своята работа и да установят приоритети.

Документите, изпратени на РКС от Комисията, могат да изглеждат много технически и трудни за разбиране, особено когато са налични само на един език. Това спъва допитването до обикновени рибари и може допълнително да наруши баланса на влияние в полза на тези представители, които притежават изискваните технически познания. Членове на РКС понякога се чувстват залети от информация и не могат да разберат какво се очаква от тях. Комисията ще преразгледа своите методи за консултация: документите ще се подготвят на опростен език и ще съдържат списък на специфични въпроси/проблеми, по които Комисията търси съвет от РКС.

Консултирането с РКС следва да не се съсредоточава върху въпроси от краткосрочен характер, които имат незабавно икономическо въздействие. Това само разделя членовете на РКС и спомага за подкопаване на тяхната легитимност. Вместо да се въвлича в обсъждане за размера на общия допустим улов за отделни запаси, Комисията предпочита систематично обсъждане относно принципите, съдържащи се в нейната политическа декларация за възможностите за риболов. РКС имат да изпълняват важна роля в дебата по дългосрочни стратегически въпроси като например дългосрочните планове за управление, изхвърления обратно в морето улов или екосистемния подход. Проучвателното пътуване до Норвегия, организирано от Комисията през 2007 г., представи интересни възможности за обсъждане на тези въпроси с представители на РКС⁹.

РКС бяха създадени с цел изясняване на становищата на заинтересованите страни относно научните препоръки и политическите възможности за избор, а не като заместители на учените. Въпреки това, препоръките на РКС следва да се основават на най-добрите налични данни. Новият меморандум за разбирателство между ICES и Европейската общност предлага нови възможности за увеличено сътрудничество между РКС и ICES чрез представяне на препоръките на ICES, целеви групи по дългосрочни планове за управление, семинари по използване на данните и т.н. Въз основа на предложения от РКС, Комисията може също така да помоли ICES да извърши проучвания по специфични въпроси. Това сътрудничество може да се разшири ползотворно с включването на икономисти и социолози от Научно-техническия и икономически комитет по рибарство (STECF). Съгласно новите правила за събиране на данни ще се подобри и достъпът на РКС до данните¹⁰.

Очевидно има връзка между качеството и въздействието на препоръките от РКС и състава на тези органи. Широкият многосекторен състав е най-добрият гарант за качествени и балансирани препоръки, които са в съответствие с целите на ОПОР.

Сегашната правна рамка в общи линии е задоволителна — тя даде възможност за създаването на РКС и направлява тяхното функциониране. Въз основа на придобития досега опит, сега вероятно се появява известна възможност за подобряване или уточняване на определени разпоредби в Решението. Комисията посочи къде могат да се обмислят такива промени и желае да обсъди тези въпроси с всички заинтересовани страни преди евентуално да предложи изменения.

В кратки срокове могат да се осъществят, обаче, някои мерки за подобрено функциониране на РКС, без да са нужни нови правни норми. Поради това, Комисията ще:

• 
  насърчава участието на по-широка гама от заинтересовани страни, като подкрепя репутацията и ролята на организациите;
  
• 
  подобрява достъпа на РКС до научни факти и данни, така че да могат в пълна степен да се възползват от меморандума за разбирателство с ICES и от разпоредбите на новия регламент за събиране на данни;
  
• 
  включва РКС в обсъжданията относно дългосрочното развитие на ОПОР, включително посредством специално провеждани за целта проучвателни пътувания;
  
• 
  подобрява процеса на допитване чрез включване на РКС на по-ранен етап, като им се дава достатъчно време за отговор и им се предоставят по-ясни и по-лесно достъпни документи;
  
• 
  предлага сравнителна база за подобряване на съответствието на препоръките на РКС с целите на ОПОР. Комисията ще обмисли и организирането на срещи за годишен отчет с РКС за обсъждане на следването на техните препоръки;
  
• 
  подобрява информираността за РКС чрез уебсайта на Комисията; както и
  
• 
  предлага насоки относно процедурните правила и финансовото управление на съфинансирането от Общността.
  

Комисията ще се вслуша в становищата на Европейския парламент, Съвета и заинтересованите страни, преди да предложи каквито и да са бъдещи изменения в сегашната правна рамка.