Доклад на комисията до съвета и до европейския парламент втори доклад относно наблюдението на развитието на железопътния пазар

ЕВРОПЕЙСКА КОМИСИЯ

COM(2009)676 окончателен

{SEC(2009)1687}

(Текст от значение за ЕИП)

1. 
   От години европейският железопътен транспорт е в период на важни промени, свързани както с развитието на европейската регулаторна рамка, така и с икономически, социални и демографски фактори.
   
2. 
   От 90-те години на миналия век в Общността бяха приети редица законодателни мерки, по-специално три законодателни пакета с цел създаване на Европейско железопътно пространство, основано на свободна конкуренция между железопътните предприятия (вж. приложение 1¹).
   
3. 
   Понастоящем този процес навлиза в решителна фаза и ако в началото отварянето на пазара е засягало само товарните железопътни превози, то от 1 януари 2010 г. и пазарът на международни пътнически превози ще бъде отворен за конкуренция. Същевременно с приетите неотдавна Директива 2008/57/ЕО и Директива 2008/110/ЕО² беше адаптирана регулаторната рамка относно оперативната съвместимост и безопасността.
   
4. 
   Постоянното развитие на регулаторната рамка е дало основание на законодателя да приеме решение, с което на Комисията се възлага осъществяването на постоянно наблюдение на европейския железопътен пазар с оглед да се оцени въздействието на политиката на Общността върху този пазар и да се определят мерките, които трябва да бъдат приети и прилагани в бъдеще в областта на железопътния транспорт.
   
5. 
   Настоящият доклад е изготвен именно в отговор на изискването на Директива 2001/12/ЕО³ за наблюдение на европейския железопътен пазар.
   
6. 
   По темата съществува първоначален документ, озаглавен „Съобщение относно развитието на наблюдението на железопътния пазар“, приет на 18 октомври 2007 г.⁴ С настоящия доклад не просто се актуализира първоначалният документ, а се привнасят нови елементи по въпроси, които не са били засегнати в него.
   

7. 
   В отговор на поставените изисквания Комисията изготви схема за наблюдение на железопътния пазар (Rail Market Monitoring Scheme — СНЖП).
   
8. 
   В осъществяването на това наблюдение Комисията се подпомага от работна група, включваща както експерти от националните министерства и от железопътния отрасъл, така и социалните партньори. През периода от 2001 г. до средата на 2009 г. са проведени двадесет и две заседания на работната група по СНЖП, четири от които след приемането на настоящия доклад.
   
9. 
   По-висока ефективност бе постигната с изготвянето на стандартен въпросник с пакет от показатели, отнасящи се до различни аспекти на железопътния пазар (вж. приложение 26). Комисията изразява съжаление от факта, че част от държавите-членки не са отговорили на въпросника или са дали непълни отговори. Поради това данните в някои от приложенията не са пълни. В процеса на преработка на първия пакет относно железопътните превози се проучва възможността за включване на правно задължение за предоставяне на определени данни.
   
10. 
    Настоящият анализ е изготвен въз основа на работата на СНЖП, и по-специално въз основа на резултатите от въпросника, както и въз основа на актуални проучвания и статистически източници, с които разполага Европейската комисия, и по-специално Евростат. По отношение на последния източник се изразява съжаление във връзка с липсата на годишни данни за транспорта през 2008 г., дължаща се на проблем с компютърното осигуряване.
    

11. 
    Всички държави-членки, притежаващи железопътни мрежи са транспонирали директивите от първия пакет относно железопътните превози. Въпреки това, случаите на неправилно транспониране, на транспониране в различна степен и по отношение на различни аспекти накараха Комисията през юни 2008 г. да изпрати официални уведомителни писма до 24 държави-членки, последвани от мотивирано становище, изпратено до 21 държави-членки през октомври 2009 г. (вж. приложение 3).
    
12. 
    Предимно от 2008 г. насам Комисията е получила множество жалби във връзка с функционирането на пазара на железопътния транспорт, по-специално свързани с поведението на участниците, например във връзка с управлението на терминалите и с достъпа до услуги. В този смисъл Комисията предвижда преработване на първия пакет относно железопътните превози с цел уточняване или промяна на някои разпоредби.
    
13. 
    Следва да се подчертае и ролята на групата от контролни органи (вж. приложение 4), създадени от Комисията. Тя е помогнала за осъществяването на плодотворен диалог и за сравняване на различните национални практики.
    
14. 
    В съответствие с втория пакет относно железопътните превози са създадени необходимите национални институции (вж. приложения 4, 5 и 6). Службите на Комисията предприемат проверка по прилагане на законодателството, фокусирана главно върху аспектите на безопасността.
    
15. 
    Що се отнася до третия пакет относно железопътните превози, 4 юни 2009 г. беше срокът за транспониране на Директива 2007/58/ЕО⁵, отнасяща се до отварянето на пазара на международните железопътни пътнически превози в рамките на Общността (приложение 2). До 4 декември на настоящата година трябваше да приключи и транспонирането на Директива 2007/59/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 23 октомври 2007 г. за сертифициране на машинисти, управляващи локомотиви и влакове в рамките на железопътната система на Общността.
    
16. 
    Вече пълноценно функционира и създадената през 2006 г. Европейска железопътна агенция. Тя подпомага създаването на интегрирано в техническо отношение европейско железопътно пространство.
    

17. 
    Въпреки непрекъснатия спад на дела на железопътния транспорт на пазара на товарния транспорт в предходните десетилетия, от началото на 2000-те г. насам се наблюдава стабилизация. В държавите от ЕС-27 този дял, изразен в тон-километри, е намалял от 12,6 % през 1995 г. до 10,5 % през 2002 г., след което е достигнал 10,7 % през 2007 г.
    

Източник: Статистически справочник „Енергетика и транспорт в ЕС през 2009 г. в цифри“ (Energy and Transport in Figures Statistical Pocketbook 2009).

18. 
    От 2002 г. се наблюдава стабилизиране и на дела на железопътните превози на пазара на сухопътния товарен транспорт, достигайки 17,1 %, докато през 1995 г. е бил 20,2 %.
    
19. 
    При пътническите превози се наблюдава преустановяване на спада от последните три десетилетия. В държавите от ЕС-27 делът на железопътните превози на пазара на пътническия транспорт е намалял от 6,6 % през 1995 г. до 5,9 % през 2003 г., след което отново се е покачил до 6,1 % през 2007 г. (вж. приложение 7).
    

20. 
    Що се отнася до дела на железопътните пътнически превози на пазара на сухопътния транспорт, той е 6,9 % през 2007 г. срещу 6,5 % през 2003 г.
    

21. 
    След години на постоянен спад, особено в новите държави-членки, периодът 2000—2007 г. се характеризира със значителен ръст на товарния железопътен трафик (вж. фигура 3), по-специално в някои държави-членки, в които железопътни предприятия, които не са сред традиционните лидери в сектора, са придобили значителен пазарен дял.
    

22. 
    През 2007 г. ръстът на товарния железопътен трафик в ЕС-27 е бил 2,8 % срещу 1,1 % в ЕС-12 и 3,7 % в ЕС-15 (вж. приложение 8 и следващи).
    
23. 
    През 2008 г. тенденциите в развитието на товарния железопътен трафик в ЕС-27; изразен в тон-километри, са твърде противоречиви — трафикът е намалял с 29,2 % в Естония и с 21,5 % в Ирландия, а е нараснал с 9,7 % в Дания и с 6,9 % в Латвия (вж. фигура 4).
    

Източник: Въпросници по СНЖП, попълнени от държавите-членки, през май—юни 2009 г.

24. 
    От средата на 2008 г. товарният железопътен трафик беше силно засегнат от икономическата криза; тя оказва влияние и върху сектори, които са традиционни ползватели на услугите на товарния железопътен транспорт, като черната металургия, химията и автомобилния отрасъл. По предварителни данни на Общността на европейските железници (CER), от второто тримесечие на 2008 г. до второто тримесечие на 2009 г. намалението в рамките на целия ЕС е около 28 %.
    

25. 
    През периода 2000—2007 г. повечето държави-членки, и по-специално почти всички държави от ЕС-15, регистрират ръст на пътническия железопътен трафик. Той достига 44,6 % в Ирландия, 36,1 % в Латвия и 30,5 % в Обединеното кралство. Значително намаление се наблюдава в много от държавите от ЕС-12, по-специално в Румъния (-35,7 %), Литва (-32,3 %) и България с -30,8 % (вж. фигура 5).
    

Фигура 5: Изменение на пътническия железопътен трафик през периода 2000—2007 г. Източник: Статистически справочник „Енергетика и транспорт в ЕС през 2009 г. в цифри“ (Energy and Transport in Figures Statistical Pocketbook 2009), таблица 3.3.7.

26. 
    Най-голям е ръстът в областта на превозите по високоскоростни железници. Изразен в милиони пътникокилометри, той достига от 59 през 2000 г. до 92 през 2007 г., от които 48 — във Франция, 22 — в Германия и 8 — в Италия. През 2007 г. делът на превозите по високоскоростни железници от общите пътнически превози е достигнал 23 % в ЕС-27; във Франция той достига почти 60 %.
    
27. 
    През 2008 г. трафикът на пътнически превози продължава да нараства, по-специално в Испания (+16,7 %), Австрия (+13,8 %) и Люксембург (+8,8 %). Най-голямо намаление се наблюдава в Румъния (-7,3 %), Унгария (-5,2 %) и Латвия (-4,2 %), както е посочено на фигура 6.
    

28. 
    По предварителни данни на CER, от второто тримесечие на 2008 г. до второто тримесечие на 2009 г. трафикът на железопътните пътнически превози е намалял с около 5 % в ЕС-15 и с 0,7 % в ЕС-12. Счита се, че спадът е по-голям при пътуващите с цел бизнес, достигайки над 10 %; относително стабилна остава продажбата на билети за пътуващите във втора класа, от една страна, поради прилива на пътници, пътуващи преди в първа класа и, от друга страна, поради изгодната ценова политика на железопътните дружества.
    

29. 
    Издадени са над 600 оперативни лицензии за железопътни товарни превози, от които 315 в Германия и 67 в Полша. Броят на лицензиите в сектора на пътническите превози е над 450, от които 302 в Германия и 45 в Обединеното кралство.
    
30. 
    На фигура 7 е показан общият пазарен дял на железопътните предприятия, които предлагат услуги за товарни превози и не са сред традиционните лидери в сектора. Посочените предприятия имат най-голям пазарен дял (изразен в тон-километри) в Естония (49 %), Обединеното кралство (44 %), Румъния (41 %), Нидерландия (25 %) и Полша (24 %). При пътническия транспорт предприятията, които не са сред традиционните лидери в сектора, имат особено голям пазарен дял в Естония (58 %) и Швеция, както и в Обединеното кралство, където много дружества, произлезли от предишния монополист, влизат в състава на различни холдинги. В приложение 12 е показано разпределението на пазарните дялове между отделните дружества за ЕС-27.
    

Източник: Въпросник по СНЖП, попълнен от държавите-членки през май—юни 2009 г.

31. 
    Що се отнася до товарните превози най-отворени са пазарите в Естония, Обединеното кралство и Румъния (вж. приложение 13). В немалко държави-членки фактически се запазва монополът. При пътническите превози често се наблюдава едновременно съществуване на местни монополисти без конкуренция между различните железопътните дружества.
    

32. 
    В края на 2008 г. броят на заетите лица в дружествата, поели търговската експлоатация на услугите в областта на железопътните превози, е възлизал на 118 000 души в Полша, 112 000 във Франция и 86 000 в Германия (вж. приложение 14). Сравняването на тези данни е затруднено поради съществуването на различия в отделните държави по отношение на компетенциите на инфраструктурни дружества и на железопътни предприятия.
    

33. 
    От друга страна, съществува значителна разлика в резултатите от дейността на железопътните предприятия в ЕС-15 и ЕС-12 (вж. приложение 15). Недоброто финансово състояние на железопътните предприятия в държавите от ЕС-12 до голяма степен се дължи на недостатъчната компенсация за предоставяне на обществени услуги, на трайните задължения на предприятията към държавата и на икономически неустойчивите инвестиции от страна на някои оператори през последните години. Настоящата криза засяга всички държави от ЕС-27, което е причина за цялостното влошаване на финансовото състояние на предприятията.
    

34. 
    През 2008 г. Съюзът на европейската железопътна индустрия (UNIFE) е предвиждал годишен ръст от 2,2 % на световния пазар за периода 2007—2013 г.⁸ Действителните резултати обаче ще се окажат вероятно по-ниски от предвидените поради влиянието на кризата, засягаща до голяма степен и закупуването на подвижен състав, предназначен за транспорта на товари.
    
35. 
    До 2013 г. в Западна Европа най-динамичен се очаква да бъде сегментът на високоскоростните влакове, докато в източната част на континента ще продължи да преобладава този на конвенционалните пътнически и товарни влакове.
    

36. 
    Качеството на услугите при железопътните товарни превози в Европейския съюз, предмет на отделно съобщение от 2008 г.⁹, трудно може да бъде измерено, тъй като обикновено липсват показатели за качеството. Там, където има такива, например при комбинираните превози (вж. приложение 16), се оказва, че качеството на услугите не е достатъчно добро.
    
37. 
    В областта на пътническия железопътен транспорт степента на удовлетвореност на потребителите по отношение на междуселищните транспортни услуги е ниска: според проучване, възложено от Комисията (вж. приложение 23)¹⁰, по-малко от един от всеки двама пътници изразява удовлетвореност от качеството на услугите.
    
38. 
    В друго проучване¹¹ се подчертава, че цените на билетите за влак се различават значително в отделните държави-членки; билет за втора класа и за разстояние 200 km е с цена в размер на 60 EUR в Обединеното кралство и 48 EUR в Германия, докато в България тази цена е не по-висока от 5,50 EUR, а в Латвия е 6 EUR. Сред държавите от ЕС-15 най-ниски са цените на билетите в Гърция (8 EUR), Португалия (14) и Белгия (17).
    

39. 
    В доклада на Европейската железопътна агенция се споменава за общо 1 517 жертви на произшествия, свързани с железопътния транспорт през 2007 г., срещу 1319 за предходната година, като увеличението се обяснява със значителното увеличаване на жертвите при пресичане на железопътни прелези. Що се отнася до броя на жертвите във влаковете, през 2007 г. броят на смъртните случаи в ЕС е 70, докато при пътно-транспортни произшествия са загинали 40 000 души; освен това, броят на загиналите пътници в железопътни произшествия е намалял от 400 през 1970 г. до едва 77 през 2006 г. (вж. приложение 24).
    

40. 
    Общата дължина на железопътните линии в ЕС е около 212 000 km. Държавите-членки с най-големите железопътни мрежи са Германия (33 890 km), Франция (29 918 km) и Полша (19 419 km) (вж. приложение 17). Малта и Кипър нямат железопътни мрежи. Чешката република, Белгия и Люксембург са с най-голяма концентрация на железопътни линии (съответно 122, 111 и 106 km /1 000 km²).
    
41. 
    През 2008 г. европейската железопътна мрежа включва 5 764 km високоскоростни железопътни линии, разположени във Франция, Испания, Германия, Италия, Белгия и Обединеното кралство. Разширява се високоскоростната железопътна мрежа, по-специално в Испания, където в процес на изграждане са над 1 600 km (вж. приложение 18).
    
    

42. 
    За държавите от ЕС-12 е характерно ниското ниво на инвестиции в областта на железопътния транспорт; по данни на CER за 2006 г., средният размер на инвестициите за поддръжка на един километър от железопътната мрежа в ЕС-15 е бил пет пъти по-голям от този в ЕС-12 (вж. приложение 20).
    
43. 
    От друга страна, в сектора се забелязва застой на инвестициите, съфинансирани в рамките на политиката на сближаване, в сравнение с данните за периода 2000—2006 г. Тази констатация се налага независимо от благоприятната среда, характеризираща се с увеличение от 69 % на бюджета, отпуснат за транспорта в рамките на регионалната политика. В държавите от ЕС-12 делът на инвестициите в железопътния транспорт по отношение на общия размер на националните инвестиции в транспорта е най-висок в Словения (45,6 %), Литва (36,5 %), Чешката република и Словакия (34 %), и най-нисък в Полша (20,8 %). В Западна Европа и в по-голяма степен в ЕС-12 инвестициите в пътната инфраструктура са далеч по-големи от тези в железопътната мрежа, както се вижда от проучване на International Transport Forum (ITF)¹² (вж. приложение 19).
    
    

44. 
    Отново според ITF, таксите за достъп до железопътна мрежа са твърде различни при различните инфраструктурни дружества (вж. приложение 21). Най-общо те са сравнително високи при товарните превози в новите държави-членки, по-специално в Словакия и в балтийските държави, а най-ниски са в Дания, Испания и Швеция. Таксите за достъп до мрежата на пътническите влакове Intercity са най-високи в Белгия, Литва и Германия, а най-ниски са в северноевропейските държави.
    
45. 
    Според Международния съюз за комбиниран транспорт (UIRR) обаче се забелязва, че намаляването на превозите в условията на криза е принудило някои инфраструктурни дружества да намалят таксите за достъп при товарните превози, по-специално в Полша и Словакия.
    
46. 
    Що се отнася до многогодишните договори, в Съобщението на Комисията до Съвета и до Европейския парламент¹³ се препоръчва държавите-членки и инфраструктурните дружества да предприемат някои мерки, предназначени за гарантиране на добро равнище на обслужване и необходимото финансово равновесие. В шест държави-членки са подписани многогодишни договори между инфраструктурните дружества и предприятията за железопътен транспорт (вж. приложение 22).
    
    

47. 
    Внедряването на Европейската система за управление на железопътното движение (European Railway Traffic Management System — ERTMS) е важен показател за напредъка към постигане на по-голяма оперативна съвместимост. В края на 2009 г. около 3000 действащи железопътни линии в ЕС са оборудвани с ERTMS. Съгласно националните планове за разгръщане на системата, оборудваните с ERTMS мрежи трябва да достигнат 20 000 km в края на 2012 г. и 30 000 km в края на 2020 г.
    
48. 
    На 22 юли 2009 г. е приет европейски план за разгръщане на системата. Той се основава на националните планове, но е съсредоточен върху най-значимите линии на европейско ниво. Европейският план не копира националните планове, а поставя изискването за задължително оборудване на ключовите железопътни артерии в определени срокове. До 2020 г. главните европейски центрове за товарни превози ще бъдат свързани с линии, оборудвани с ERTMS, което ще предостави нови възможности на операторите на железопътни товарни превози.
    

49. 
    Настоящият доклад представя основните тенденции, наблюдавани на железопътния пазар в ЕС през последните няколко години, и по-специално през 2008 г. Без да се отчитат все още неясните последици от настоящата икономическа криза, може да се твърди, че създаването на европейско железопътно пространство и постепенното отваряне на пазара за конкуренцията са довели до стабилизиране на дела на железопътния транспорт в транспортния сектор като цяло.
    
50. 
    Освен това, настоящият документ позволява да се направи равносметка на първите осезаеми последици от кризата, засягаща сектора от средата на 2008 г. Тези последици са по-силно изразени в областта на железопътните товарни превози, отколкото в сектора на пътническия транспорт. От друга страна, кризата засяга повече подвижния състав, отколкото инфраструктурата, към която са насочени повечето мерки за стимулиране на сектора от страна на държавите-членки.
    
51. 
    Съгласно оповестените планове за възстановяване на сектора, за развитието на железопътната мрежа трябва да бъдат предоставени около двадесет милиарда евро, предимно на държавите от ЕС-15. Бяха изказани обаче някои съмнения относно финансовите възможности на държавите за осъществяване на всички предвидени инвестиции въпреки очакваните бюджетни затруднения и очакваното повишаване на тяхната задлъжнялост. От своя страна Европейският съюз мобилизира наличните фондове в подкрепа на стимулирането на сектора и за ускорено развитие на трансевропейските железопътни мрежи, по-специално като задели 500 милиона EUR в рамките на бюджета на програмата Трансевропейска транспортна мрежа (RTE-T).
    
52. 
    От друга страна, в условията на настоящата криза се наблюдава засилена консолидация в сектора на товарните превози, проявяваща се с експанзия в чужбина на групи като DB Schenker, както е видно от фигура 8.
    

53. 
    Продължават да съществуват значителни различия между държавите от ЕС-15 и ЕС-12, като в последните финансовото състояние на предприятията от железопътния транспорт остава нестабилно. Някои оператори бяха принудени да прибягнат до масово въвеждане на намалено работно време, като например в Словакия, така и чрез съкращаване на персонала, по-конкретно в България.
    
54. 
    Очакваното създаване на транспортни коридори за превоз на товари¹⁴, както и развитието на трафика с трети държави, съседни на държавите от ЕС, са необходимо условие за възстановяване на сектора. В тази насока са и провежданите преговори за сключване на договор с държавите от Балканите, процесът на присъединяване на Общността към Междуправителствената организация за международни железопътни превози (OTIF), както и техническото сътрудничество с Организацията за сътрудничество на железниците (ОСЖД).
    
55. 
    В краткосрочен план процесът на наблюдение на железопътния пазар ще продължи с публикуването на две проучвания, които се извършват за Комисията. Те са озаглавени съответно „Състояние и перспективи на международния трафик“ и „Проучване на регулаторните варианти за по-нататъшно отваряне на пазара на железопътния транспорт“.