Обединено кралство Въведение — основни характеристики и контекст

1. 
   Въведение — основни характеристики и контекст
   

2. 
   Проблеми, които са на фокус
   

С времето резултатите на Обединеното кралство по отношение на наказателното преследване за даване на подкупи на чужди длъжностни лица се подобряват. Властите публикуваха насоки, за да помогнат на предприятията да се адаптират към Закона за борба с подкупите от 2010 г. Със Закона до голяма степен бе отговорено на опасенията, изразени от ОИСР през 2008 г., защото десетилетие, след като Обединеното кралство ратифицира Конвенцията на ОИСР, липсваха случаи на наказателно преследване за подкупване на чужди длъжностни лица.²⁸ През 2011 г. 23 случая на даване на подкуп на чуждестранни длъжностни лица бяха разгледани в съда. ОИСР похвали Обединеното кралство за усилията за повишаване на осведомеността относно Закона за борба с подкупите и относно престъплението „подкупване на чуждо длъжностно лице“.²⁹

Разпоредбите на Закона за борба с подкупите относно извънтериториалната компетентност дават право на SFO да подвежда под наказателна отговорност всяко дружество или свързано с него лице, което е представено в Обединеното кралство, дори дружеството да е установено в чужбина. Придружаващото ръководство за предприятията включва практически съвети относно спазването на изискванията, включително казуси.³⁰ В съответствие с предишна препоръка на ОИСР в ръководството се изяснява, че рушветите се считат за незаконни подкупи и се предоставят критерии за различаване на гостоприемството от прикритите форми на подкуп.³¹ Търговските организации са освободени от наказателна отговорност, ако могат да покажат, че разполагат с адекватни процедури за предотвратяване на подкупи въз основа на шест ръководни принципа: пропорционалност, ангажираност на най-високо равнище, оценка на риска, дължима грижа, комуникация и наблюдение и преглед.

Добра практика: изискване към дружествата да предотвратяват подкупването

Законът за борба с подкупите от 2010 г. нарежда Обединеното кралство сред държавите с най-строго законодателство срещу подкупите в света. С него се въвежда строга отговорност за предприятия, които не успеят да предотвратят свързани с тях лица да дадат подкупи от тяхно име с цел получаване или запазване на стопанско предимство или друго свързано предимство. По този начин, ако техни служители или свързани с тях лица дадат подкуп, търговските организации извършват престъпление, защото не са предотвратили даването на подкупа. Ако търговската организация разполага с адекватни процедури, тя може да използва това в своя защита. Поради определянето на подобни силни стимули за предотвратяване на подкупите от дружества, Законът се смята за ефективно възпиращо средство и накара дружествата да приемат всеобхватни превантивни процедури. В доклада относно изпълнението на Конвенцията на ООН срещу корупцията тази мярка се определя като добра практика, която може да бъде приложена и в други страни.³²

Освен това със Закона за борба с подкупите от 2010 г. се насърчава подаването на сигнали за нередности. В ръководството на правителството, придружаващо Закона, се препоръчва приемането на политики относно подаването на сигнали за нередности като част от процедурите за предотвратяване на подкупите.³³

Освен това със Закона относно престъпността и съдилищата от 2013 г. (Crime and Courts Act 2013) бе въведен нов инструмент — споразумение за отсрочено наказателно преследване.³⁴ Съгласно това доброволно споразумение между дружество и прокурор дружеството се обвинява в извършване на престъпление, но производството се преустановява. Дружеството се съгласява да изпълни определени условия, които могат да включват заплащане на финансова санкция, изплащане на обезщетение и сътрудничество при по-нататъшно наказателно преследване на лица. Ако то не изпълнява условията, наказателното преследване може да бъде подновено. Очаква се този инструмент да е на разположение на прокурорите от февруари 2014 г.³⁵

При определени обстоятелства SFO има правомощия да прибегне до използването на заповеди (civil recovery orders) и спогодби за отнемане по гражданскоправен ред в полза на държавата на незаконно придобито имущество.³⁶ Доброволното предоставяне на сведения, ако е част от наистина проактивен подход на ръководството на дружество, се взема предвид, но не е гаранция, че няма да бъде образувано наказателно производство.³⁷ В доклада на ОИСР относно прилагането на Конвенцията от страна на Обединеното кралство се критикува използването на подобни заповеди, защото за тях е необходим по-слаб съдебен надзор и е характерна по-малка прозрачност в сравнение със споразуменията за решаване на дела.³⁸ В него също така се изтъква липсата на обществено достъпна информация за спогодбите, включително клаузите за поверителност в някои от тях, поради което е трудно да се оцени дали наложените санкции са ефективни, пропорционални и възпиращи, каквито са изискванията на Конвенцията. В прегледа по Конвенцията на ООН срещу корупцията също бе предложено SFO да обмисли предоставянето на повече подробности за гражданскоправните спогодби, например за това кои фактори се вземат предвид при определянето на размера на отнетото имущество.³⁹

ОИСР препоръча винаги когато органите на Обединеното кралство приключват производство за даване на подкуп на чуждестранни длъжностни лица със споразумение за решаване на делото, да направят обществено достояние колкото се може повече информация, за да демонстрират, че наложените санкции са ефективни, пропорционални и възпиращи. През 2012 г. директорът на SFO пое ангажимент да отговори на опасенията на ОИСР относно прозрачността на гражданскоправните спогодби. Новата политика на SFO, когато използва правомощията по законодателството относно приходите от престъпления, е да публикува своята мотивация, подробности за неправомерното поведение и начина, по който е уреден случаят.⁴⁰ В прегледа по Конвенцията на ООН срещу корупцията също бе препоръчано Обединеното кралство да обмисли приемането на мерки за осигуряване на прозрачност и предвидимост при сключването на извънсъдебни спогодби с участието на SFO.⁴¹

Според ОИСР определянето на SFO за водеща агенция по отношение на случаите на подкупване на чужди длъжностни лица е подобрило правоприлагането.⁴² В същото време ОИСР изрази загриженост относно ресурсите на SFO и текучеството на персонал в службата.⁴³ Според прогнозите бюджетът на SFO през 2014 — 2015 г. ще бъде 31,3 млн. британски лири, което е с над 40% по-малко спрямо 2008 — 2009 г. В прегледа по Конвенцията на ООН срещу корупцията също бе препоръчано да не се намаляват ресурсите и персонала на SFO.⁴⁴

Наказателното преследване за подкупване на чужди длъжностни лица е изправено пред особени предизвикателства в областта на търговията с оръжие. През 2006 г. SFO прекрати разследване на сключването на договори в областта на отбраната със Саудитска Арабия по причини, свързани с „националната и международната сигурност“.⁴⁵ През 2008 г. съд постанови, че SFO е действала неправомерно, като е прекратила разследването.⁴⁶ Това решение по-късно бе успешно обжалвано пред Камарата на лордовете.⁴⁷ ОИСР изрази сериозно безпокойство от прекратяването на разследването.⁴⁸ Неотдавна SFO започна разследване на плащания към две дружества, установени на Каймановите острови, като част от сделка за доставка на комуникационно оборудване и оборудване за наблюдение за Саудитската национална гвардия.

Горепосочените случаи подчертават уязвимостта на отбранителната промишленост на Обединеното кралство по отношение на подкупването на чужди длъжностни лица. Съображения, свързани с националната сигурност, могат да възпрепятстват надзора и отчетността при големи договори, с които се занимават малки групи от посредници, търговци и длъжностни лица. Може да се постигне баланс между осигуряване на секретност за целите на националната сигурност и на подходящи мерки за предотвратяване на злоупотребите с подобна секретност. За тази цел може да е необходимо да се въведат по-строги ограничения за прехвърлянето на високопоставени служители между публичния и частния сектор, което е широкоразпространено в отбранителната индустрия по причини, свързани с проучването за надеждност.

Случаите на подкупване на чужди длъжностни лица съвсем не са ограничени до сектора на отбраната. През 2011 г. на издателство в Обединеното кралство бе наложена глоба, затова че е дало подкупи, за да спечели обществени поръчки за образователни материали в Руанда, Уганда и Замбия.⁴⁹ През 2010 г. установен в Лондон застрахователен брокер бе осъден на затвор и трябваше да плати глоба след постигане на споразумение за решаване на делото. Той призна, че е извършил корупционни плащания към длъжностни лица от Коста Рика.⁵⁰ Органът за финансовите услуги (FSA) глоби други застрахователни брокери за недостатъци в техните системи за предотвратяване на подкупване и корупция.⁵¹ С цел предотвратяване на подобни случаи през 2013 г. Органът по финансово поведение (Financial Conduct Authority) публикува ръководство относно финансовите престъпления, в което се посочват нормативните изисквания към фирмите и е включена глава за корупцията с примери за добри и лоши практики.⁵²

В Обединеното кралство се извършва значителен контрол на финансирането на политическите партии. Със Закона за политическите партии, изборите и референдумите от 2000 г. (Political Parties, Elections and Referendums Act 2000 — PPERA) се урежда регистрирането и финансирането на политическите партии.⁵³ Със Закона за администрирането на избори от 2006 г. (Electoral Administration Act 2006 — EAA) в обхвата на контрола бяха включени заемите и други видове кредити, докато със Закона за политическите партии и изборите от 2009 г. (Political Parties and Elections Act 2009 — PPE Act) бяха въведени допълнителни промени и бе увеличен прагът за допустимите дарения и подлежащите на отчитане дарения.⁵⁴ GRECO смята, че системата в Обединеното кралство „като цяло е с висок стандарт“.⁵⁵ Въпреки това няколко въпроса предизвикват безпокойство. През 2007 г. GRECO посочи три отделни доклада в Обединеното кралство, които „показват забележително съгласие за това, че настоящата система за финансиране на политическите партии е необходимо да бъде доразвита“.⁵⁶ Въпросите за ограниченията относно даренията и разходите заемат видно място в тези дискусии.

През 2012 г. GRECO отбеляза, че Обединеното кралство е изпълнило препоръките за общ формат за отчетите и декларациите на партиите с цел осигуряване на последователност и сравнимост. Обединеното кралство също така укрепи функциите на Избирателната комисия (Electoral Commission), регулаторния орган за финансирането на политическите партии, и въведе по-гъвкави санкции за по-леки нарушения на правилата за финансиране на партиите.⁵⁷ Комисията вече не е ограничена само до това да сезира компетентните органи да започнат наказателно преследване или да не предприема никакви действия. Избирателната комисия публикува документ относно използването на своите нови правомощия и на новите санкции.⁵⁸

Обединеното кралство обаче все още не е изпълнило препоръката да въведе за кандидатите на избори и трети страни същите стандарти за прозрачност по отношение на заемите като тези, които се прилагат за политическите партии. GRECO също така бе на мнение, че Обединеното кралство не е взело всички необходими мерки във връзка с твърденията, че като цяло полицията проявява нежелание да започва разследвания относно финансирането на политически партии.⁵⁹

През 2011 г. в своя доклад по въпроса Комитетът по стандартите в обществения живот настоя, че политическите парти трябва да получават финансиране по начини, които не пораждат подозрения, че дарителите могат да получат в замяна услуги или неправомерно влияние.⁶⁰ Комитетът изрази безпокойство от факта, че някои партии в Обединеното кралство разчитат на финансиране от относително малко на брой лица, профсъюзи или други организации. Комитетът отправи препоръки да се ограничи размерът на средствата, които отделен дарител може да даде на една партия, да се ограничат разходите на партиите и да се увеличи публичното финансиране, тъй като според него това е източник, който не е свързан с риск от неправомерно влияние. Той предложи даренията да се ограничат до 10 000 британски лири, а позволените разходи за предизборна кампания да се намалят с 15%.

Обединеното кралство подхожда към въпросите, свързани с конфликти на интереси, като налага широки задължения за разкриване на информация (например на финансови интереси), чието изпълнение може да бъде контролирано от обществеността, вместо да налага ограничения върху дейностите, които членовете на Парламента могат да извършват наред със задълженията си като депутати.⁶¹ Съгласно GRECO обаче прага от 60 000 британски лири за деклариране на притежавани финансови средства е твърде висок. Същият подход на предпочитане на прозрачността пред ограниченията се прилага и по отношение на подаръците, но прагът за съобщаване също е висок — 1% от настоящата заплата на депутат (през 2012 г. 1% се е равнявал на около 850 евро), и не съществуват насоки за членовете на Парламента относно това кои подаръци могат да бъдат приемани и в кой момент те могат да се превърнат във форма на подкуп.⁶²

В рамките на разследването Leveson, започнало през 2011 г. в отговор на твърдения за телефонни подслушвания, бе заключено, че наличието на неуместни връзки между медиите и полицията е „било много повече от прикрита, тайна дейност, известна само на един или двама участници“, но в същото време не бяха открити доказателства за това, че поддаването на полицейски служители на корупция от страна на медиите е широкоразпространен проблем. Сред препоръките от разследването Leveson са да се изготвят по-ясни насоки относно допустимото поведение (включително контакти с медиите) както за младшите, така и за старшите полицейски служители и да се въведе 12-месечен период на прекъсване, през който бивши високопоставени полицейски служители да не могат да работят за медии.⁶³ В резултат на провеждащата се под надзора на Независимата комисия за жалби срещу полицията (Independent Police Complaints Commission) операция Elveden за разследване на неправомерни плащания от журналисти на полицейски служители или други длъжностни лица до момента са извършени над 70 ареста на служители в медиите и на полицейски служители по подозрения в извършване или получаване на корупционни плащания. През февруари 2013 г. министърът на вътрешните работи обяви приемането на мерки относно почтеността на полицейските служители в отговор на препоръките от разследването Leveson.⁶⁴

Неотдавнашната полемика относно финансовия сектор и особено относно фиксирането на лихвени проценти от страна на големи банки породи безпокойство за обхвата на съществуващите правила и тяхното прилагане. В свой доклад от 2012 г. FSA посочва, че инвестиционните банки не са взели подходящи мерки срещу подкупване и корупция и че висшите ръководители не са достатъчно добре запознати със съответните закони.⁶⁵ В доклада се отбелязват и други слабости, свързани с липсата на бдителност по отношение на потенциални корупционни практики.⁶⁶ През 2010 г. FSA достигна до подобни заключения относно търговското застрахователно посредничество — органът констатира наличието на слабо управление на усилията за борба с корупцията и недобро разбиране на рисковете от корупция сред висшите ръководители.⁶⁷ Бивш нигерийски губернатор бе осъден на 13 години затвор за отклоняване на нигерийски публични средства чрез банки в Обединеното кралство. До момента от нито една от въпросните банки не е потърсена отговорност за ролята ѝ по отношение на преводите. Финансовият регулаторен орган трябва да изчака да приключи наказателното производство.

Случаите на корупция във финансовия сектор доведоха до налагането на глоби, включително по случая с манипулирането на LIBOR, започнало през 2005 г.⁶⁸ Две банки от Обединеното кралство изиграха основна роля в скандала с LIBOR, референтния лихвен процент за кредити, ипотеки и финансови договори на стойност трилиони британски лири в Европа и САЩ. И двете банки бяха глобени.⁶⁹ През 2013 г. в свой доклад относно манипулирането на LIBOR Органът за финансовите услуги (FSA) заключи, че е разглеждал информацията, свързана със случая, по твърде ограничен начин.⁷⁰

През юни 2013 г. правителството оповести намерението си да въведе централен регистър на действителните собственици на дружества (информация за това кой притежава и контролира дадено дружество). Тази информация ще се съхранява от Камарата на дружествата (Companies House), държавната агенция, която отговаря за поддържането на съществуващия търговски регистър. Информацията за действителните собственици ще бъде достъпна за обществеността. Според правителството тази мярка ще помогне да се преодолее настоящата липса на яснота за това кой в действителност притежава, контролира и извлича полза от дружествата и по този начин ще стане по-трудно да се изпират пари, да се извършват данъчни измами и да се укриват данъци, да се финансират терористични дейности, да се подкупват длъжностни лица, да се укриват откраднати активи и да се избягват финансови санкции. През 2011 г. една трета от банките, проверени от FSA, не са разполагали с адекватни мерки за установяване и проверка на структурата на собственост и контрол на своите клиенти и за справяне с рискове от изпиране на пари с участието на клиенти, които са „видни политически личности“.⁷¹

Изглежда, че дребната корупция не представлява проблем в Обединеното кралство. Освен това Обединеното кралство е постигнало значителен напредък в насърчаването на своите дружества да се въздържат от подкупването на длъжностни лица в чужбина чрез строго законодателство и подробни насоки. Традиционно Обединеното кралство насърчава спазването на високи етични стандарти в държавната служба. За да се гарантира траен успех, са необходими още усилия във връзка с подкупването на чужди длъжностни лица в уязвими сектори и с осигуряването на прозрачност по отношение на извънсъдебните споразумения и финансирането на политическите партии. Необходимо е да се обърне допълнително внимание и на почтеността на лицата, заемащи изборна държавна длъжност, на отношенията между полицията и медиите и на корупцията във финансовите институции.

• 
  Предприемане на допълнителни превантивни мерки за ефективно справяне с рисковете от подкупване на чужди длъжностни лица и изготвяне на специфични насоки за дружествата в определени сектори, в които рискът може да е по-висок, например сектора на отбраната. Гарантиране на използването на прозрачни и възпиращи санкции в извънсъдебните споразумения.
  
• 
  Допълнително укрепване на отчетността при управлението на банки, включително по-строго правоприлагане и гарантиране, че действителните собственици на регистрираните в Обединеното кралство дружества се обявяват.
  
• 
  Определяне на таван за даренията за политически партии, налагане на ограничения за разходите за предизборна кампания и гарантиране на активно наблюдение и наказателно преследване на потенциалните нарушения. Обмисляне на понижаване на праговете за деклариране на притежавани финансови средства и за регистриране на получени подаръци и изготвяне на ясни насоки за допустимите подаръци за членовете на Парламента. Вземане на мерки по идентифицираните в рамките на разследването Leveson проблеми по отношение на законното взаимодействие между медиите и полицията, например времеви ограничения относно постъпването на бивши полицейски служители на работа в медиите.