За първи път тази година последният обхваща само в един документ както ипп

4.Допълнителни поуки за бъдещето

• 
  средносрочна обща оценка на ИПП;
  
• 
  оценка на участието на заинтересованите страни в програмирането и изпълнението на предприсъединителната помощ за Турция;
  
• 
  оценка на сравнителните разходи и ползи от мерките за туининг и техническа помощ;
  
• 
  междинна оценка на програмите за трансгранично сътрудничество (ТГС) между страните кандидатки и потенциалните кандидатки.
  

Общата оценка на ИПП бе съсредоточена главно върху стратегическата рамка за ИПП (ДМИП) и върху логиката на програмиране, на първо място по раздел І. С нея бяха оценени начините на планиране и програмира помощта и нейната приложимост, ефикасност, ефективност, въздействие и устойчивост.

В оценката бе стигнато до заключението, че с документите ДМИП се осигурява насоченост и фокусиране върху процеса на програмиране за всички компоненти на ИПП и че те са по-добри от същите документи за досегашното програмиране на предприсъединителна помощ. Донорите в държавите бенефициери на ИПП признаха водещата роля на ЕС и използваха в различна степен ДМИП за насочване на собственото си програмиране. В оценката бе установено, че механизмите за координация и хармонизация на помощта са добре изградени. Финансовите потребности на държавите бенефициери, по-специално за инфраструктура, определено надхвърлят наличните средства по ИПП (и тези на други донори). Ето защо основно бъдещо предизвикателство за помощта по ИПП е да съдейства за ефикасното използване на всички финансови потоци на донорите и да привлече други финансови източници. В оценката са описани добри примери за използване на ИПП за привличане на финансиране от донори/МФИ, по-специално за инфраструктурни проекти.

Посочени бяха някои проблеми с ефективността във връзка със своевременното изпълнение през първата година на ИПП (2007 г.), но оттогава насам темпът на договаряне и изпълнение нарасна . Качеството на целите и показателите както в ДМИП, така и в документите за програмиране на по-ниско равнище (годишни национални програми и фишове за проектите), беше подобрено през периода 2007―2009 г. Установено бе, че по принцип проектите са били изпълними. Като цяло са постигнати непосредствените резултати от помощта по ИПП, напр. броят на обучените лица. По-дългосрочните резултати, като например ползите от обучението, не бяха обаче толкова ясни. Установено бе, че ефективността на ИПП е по-висока в областите, свързани с достиженията на правото на ЕС, но някои хоризонтални области, като реформата на публичната администрация, остават особено проблематични.

Препоръчват се допълнителни подобрения, в това число повишаване на ролята на държавите бенефициери по време на подготовката на проектите и процедурата по подбора. Ключов фактор за постигане на въздействие и устойчивост е ангажираността на бенефициерите с програмата за реформи и капацитетът на техните администрации. Вземайки това предвид, оценителите предупредиха за някои рискове за въздействието и устойчивостта, свързани с достатъчната численост на персонала и задържането на квалифицирани служители.

Насочването на помощта към по-ограничен брой сектори може да повиши ефективността и бъдещото въздействие. Приемането на многогодишен/секторен подход по раздел І (използван вече при други компоненти на ИПП) следва да насърчи определянето на приоритетите и по-добрата последователност на мерките за помощ и координацията на донорите, и да повиши ангажираността на бенефициерите с помощта. Препоръчва се постепенно въвеждане на секторен подход, като вземе предвид капацитетът на бенефициерите да управляват изпълнението.

С тази оценка се прави анализ на участието на заинтересованите страни в програмирането и изпълнението на раздел І от ИПП. В нея се препоръчват начини за неговото задълбочаване, за да се подобри предоставянето на финансовата помощ.

Участието на заинтересованите страни е било прието по принцип и готовността за засилване и разширяване на участието на заинтересованите страни в програмирането се е увеличила. Партньорите в сферата на развитието и организациите на ЕС са участвали в програмирането и изпълнението на ИПП със следните дялове: заинтересовани страни (13 %), правителствени институции (46 %) и организации на гражданското общество (41 %). Външните заинтересовани страни са участвали в обмен на информация и в процедурите за консултации, но участието им като партньори или при вземането на решения не е било голямо. Това е довело до ограничена ангажираност в процеса от тяхна страна.

В оценката бе установено, че разработването на секторни стратегии е важна стъпка за засилване на ефективното участие на заинтересованите страни, но е необходима по-дългосрочна перспектива. Изготвянето и преразглеждането на ДМИП е предложило ограничено поле за широко участие на заинтересованите страни. С поканата за писмени становища по проектите на ДМИП от партньорите в сферата на развитието и ОГО не е насърчен в достатъчна степен диалога през периода 2007―2009 г. Процедурата за подготовка на годишната национална програма по раздел І се е оказала основно препятствие за участието на заинтересованите страни, а приносът на външните заинтересовани страни през този етап е бил ограничен. Установено бе, че сред различните механизми за изпълнение схемите за безвъзмездна помощ предлагат най-широко поле за участие на заинтересованите страни, например от страна на крайни бенефициери.

В документа се препоръчва оценката на заинтересованите страни да бъде неделима част от разработването на секторни стратегии. Това ще помогне да бъдат определени заинтересованите страни в дадена област, техните възможности и очакваният им принос за постигане на дългосрочните стратегически цели. Необходимо е силно лидерско присъствие от страна на институциите на бенефициерите, отговарящи за координация на финансовата помощ, с оглед да бъде осигурена оперативна помощ и ръководство в цялата администрация на бенефициерите в това отношение.

Оценка на сравнителните разходи и ползи от мерките за туининг и техническа помощ

Тази оценка представлява съпоставка на два инструмента за изпълнение, обичайни при изпълнението на програми по ИПП: туининг и техническа помощ (ТП). Разглеждането на отделните програми е извършено за следните периоди: ИПП (2007―2008 г.), ФАР (2005―2006 г.), CARDS (2005―2006 г.) и инструмента за предприсъединителна помощ за Турция (2005―2006 г.)

С оценката бе установено, че на практика изборът между ТП и туининг се основава на три критерия: естеството на задачата (туининг — главно за областите, свързани с достиженията на правото на ЕС), развитието на институцията на бенефициера и капацитета на организацията на бенефициера. Окончателният избор на инструмента е извършван правилно чрез диалог между делегациите на ЕС, ГД „Разширяване“ и националния координатор за ИПП. Въпреки че по принцип бенефициерите са били достатъчно компетентни, за да направят информиран избор на инструмент, някои от тях са посочили, че все още срещат трудности при правилния избор между туининг и ТП. Като част от тази оценка е предложен набор от критерии, които да помогнат при вземането на решение относно случаи, при които да се използва туининг и случаи, при които да се използва ТП.

Проектите за ТП са били значително повече от туининг проектите, както по отношение на броя на проектите, така и по отношение на финансовите ресурси (около четири пъти повече), но делът на туининг проектите се е увеличил с течение на времето и е бил по-голям в страните кандидатки, отколкото в потенциалните кандидатки. Не е установена съществена разлика между успеха на туининг проектите и проектите за ТП. Туинингът обаче е бил предпочитаният вариант в много случаи заради значителните ползи ― не на последно място — установяването на трайна връзка с подобна организация в държава-членка на ЕС, както и промяна в работната култура. При съпоставка на цената за един проект, туиниг проектите са се оказали с 23 % по-евтини от тези за ТП. Въпреки това бенефициерите считат, че техническата помощ е инструмент, който е по-гъвкав и по-лесен за контрол.

Като се изтъква, че туинингът е високо ценен от всички заинтересовани страни, в оценката все пак се посочват две причини за загриженост относно функционирането на инструмента: дългия период от време, който често разделя оценката на пропуските от изпълнението на проекта, и липсата на гъвкавост на някои от текущите процедури на изпълнение, която би помогнала за адаптиране на помощта към съответното положение по места.

Междинна оценка на програмите за трансгранично сътрудничество (ТГС) между страните кандидатки и потенциалните кандидатки

Първият доклад в рамките на тази оценка постави акцент върху програмирането и върху структурите и процедурите за управление. Втората част ще бъде завършена през 2011 г. и ще бъде насочена към изпълнението на програмите.

В доклада се посочва, че оценката на нуждите, стратегията и целите в програмите за ТГС са по принцип последователни. Бъдещото въздействие на програмите може обаче да бъде подобрено чрез увеличаване на осведомеността на заинтересованите страни относно ролята на трансграничното сътрудничество като предшественик на структурните фондове и чрез гарантиране на пълно представителство на местните и регионалните административни органи в съвместните комитети за мониторинг.

Заинтересованите страни считат, че програмите за ТГС дават резултати, които се изразяват в по-добри отношения между съседните държави и възстановяване на връзките от времето преди конфликта. Процедурата по предоставяне на безвъзмездна помощ е по принцип добре документирана, а големият брой заявления за безвъзмездна помощ показва ясно изразен интерес към програмите. От друга страна, тематичните и многосекторните въпроси невинаги са решавани добре, а процедурите са се оказали обременителни и отнемащи много време.

В доклада се препоръчва социално-икономическият анализ да бъде подкрепен с по-актуални статистически данни, по-добро обяснение на използваните критерии и по-добро съответствие със статистическите области. Освен това в него се препоръчва окончателните проекти на програми в бъдеще да станат достъпни (чрез интернет или с други средства) за широки публични консултации. В заключение се препоръчва комплектът от документи за кандидатстване и процедурата по оценяване да бъдат усъвършенствани и опростени.

5.Заключения за досегашното положение и бъдещите перспективи: предприсъединителната помощ след 2013 г.

По-тясното партньорство със Западните Балкани и Турция, намерило израз в предприсъединителната помощ, също предлага ползи за държавите-членки на ЕС. Страничните резултати за ЕС от това партньорство включват повишена сигурност на доставките на енергия, както и внос на безопасни и чисти храни, повече сигурност на външните граници на ЕС и по-добри изгледи за овладяване на глобалните предизвикателства, като борбата срещу изменението на климата и замърсяването.

Процесът на разширяване създаде възможности за ЕС да предприеме по-широки стратегически действия. За тази цел и с оглед гарантиране на съгласуваността на политиките, политиката за разширяване започна да допълва стратегията „Европа 2020“. По този начин политиката за разширяване е от полза за ЕС, както и за страните кандидатки и потенциалните кандидатки, като им помага да постигнат стратегическите цели за икономическо възстановяване и устойчив растеж.

Въвеждането на секторния подход в ДМИП за периода 2011―2013 г. ще доведе до намаляване на броя на областите на подпомагане във всички присъединяващи се страни, по-добро подреждане по приоритети и по-ясно поставяне на акцент върху резултатите. То помогна освен това на държавите бенефициери да обърнат по-голямо внимание на осъществимостта, взаимното допълване и съгласуваността на мерките за помощ, финансирани чрез ИПП, с националните секторни планове и стратегии, както и подкрепата за тези планове от други донори. Остава да се направи още много през 2011 г. и след това за осигуряване на по-пълна ангажираност на национално равнище и за правилно определяне и посрещане на нуждите от изграждане на капацитета в държавите бенефициери, с оглед да бъдат извлечени напълно очакваните ползи от секторния подход. В области, които излагат региона на динамични глобални предизвикателства, като изменението на климата, в ДМИП за периода 2011―2013 г. се потвърждава, че трябва да бъдат увеличени усилията на национално и регионално равнище за подготовка на държавите да смекчат въздействията от изменението на климата и да се адаптират към тях. Комисията ще се постарае да прилага в доколкото е възможно принципите на хармонизацията, разделението на труда и управлението, насочено към резултати от развитието.

ЕС проучи също така начините, по които по-задълбочените партньорства между ЕС и европейските и международните финансови институции могат да помогнат за посрещане на нуждите на бенефициерите чрез засилени партньорства и нови механизми на финансиране, като съчетаването на средства.

През 2010 г. бе отбелязана по-голяма ангажираност от страна на бенефициерите на ИПП, показана посредством засиленото ръководство на координацията на донорите и извършването на техни собствени оценки на нуждите като подготовка за присъединяване към ЕС и постигане на по-широкообхватни цели на развитието, макроикономическа стабилност и устойчив растеж при подготовката за конференцията за ИПП през 2010 г. Освен това налице беше значителна ангажираност от страна на бенефициерите, по-специално на националните координатори за ИПП и органите, отговарящи за европейската интеграция, изразяваща се в подкрепа и разработване на подходи за по-добро измерване на резултатите и за доказване на въздействието на предоставените чрез ИПП средства върху техните граждани.

Реалистичните перспективи за бъдещо членство в ЕС остават най-мощната движеща сила за реформи и преобразуване на обществата в присъединяващите се страни. Ефикасното и целенасочено използване на средствата на ИПП, съчетано със способността му да привлича ресурси от МФИ, следва да съдейства за по-бърз напредък в процеса на присъединяване.

В заключение, през 2010 г. бе открита публична консултация относно начините, по които инструментът ИПП да бъде допълнително усъвършенстван в следващата многогодишна финансова рамка на ЕС, за да окаже максимално положително въздействие върху напредъка на Западните Балкани, Турция и Исландия, което ще бъде също така от полза за Европейския съюз и неговите държави-членки.