Външните фактори в действие: европейската политика за утвърждаване на върховенството на закона

ЕК по-специално разчиташе на експертизата и легитимността на Съвета на Европа, институция с много по-богат опит и значение за насърчаването на върховенството на закона. Наистина, Съветът на Европа е основан през 1950 г., за да насърчи правното сътрудничество между държавите-членки и прилагането на гаранциите за основните права и свободи в европейското правно пространство. В този смисъл може с пълно основание да използваме израза европейски конституционализъм, така както е използван от Съвета в публичния дискурс (Съвет на Европа, 2005). Всъщност „европейски конституционализъм“ влече след себе си създаването на гаранции за съдебна независимост, които отговарят на необюрократичния модел на управление (Guarnieri & Pederzoli, 2002).

Голямата част от съдебното сътрудничество, насърчавано от ЕК и подкрепяно от Съвета на Европа, разчиташе на два различни механизма: обвързаност с политически условия (conditionality) и социализация (Grabbe, 2001, Schimmelfennig & Sedelmeier, 2004). Всъщност Европейската комисия очаква от кандидатките да осъществят съдебна реформа, за да гарантират прилагането erga omnes на достиженията на правото на ЕС. В допълнение, посткомунистическите съдилища страдат от един главен недостатък, който е обусловен от техния слаб институционален капацитет. Натрупването на дела, тяхната продължителност и неефикасното финансово и кадрово управление са само някои от най-острите проблеми за ЕК и, може да се каже, за европейските институции. В този смисъл сходството на привнесените модели от Съвета на Европа и тези, произхождащи от западноевропейските държави, не е учудващо. Европейската комисия се оказа силен поддръжник на въвеждането на модели за управление на съда, основани на ИКТ и на прозрачен модел за административна отговорност — като въвеждането на съдебен администратор.

Много по-тесен е обхватът на реформите, насочени към промяна на управлението на съдебната система като цяло. В този смисъл ЕК не е предложила някакъв специфичен модел, макар че редовните доклади, изготвяни всяка година за реформите, приети в отделните държави от Централна и Източна Европа (ЦИЕ), подчертават редовно някои аспекти: напримр – намесата на министъра на правосъдието в механизма по номиниране, повишаване и оценка се разглежда като предизвикателство към съдебната независимост. Поради това силно беше препоръчвана ревизия на този вид системи, там където са били установени по време на прехода.

Като цяло, докато предприсъединителните преговори продължаваха, Европейката комисия наблегна върху капацитета на съда. Ефективна система за управление на човешките ресурси и въвеждането на ИКТ инструменти беше окуражавано по отношение на всички кандидати. Комисията не наложи вето на приемането на конкретен механизъм за обучение. Въпреки че подобряването на съдебната компетентност беше препоръчвана постоянно, докладите не споменаваха нито едно конкретно предложение какви да бъдат програмите за обучение или как да се организират. Така западните институционален опит и най-добри практики трябваше да се удовлетворят набор от неясни препоръки. Отвъд принципите на съдебния капацитет и съдебната независимост, реалното изпълнение на препоръките беше оставено на инициативите на експертите, включени в проектите за реформа или проектите за съдебно сътрудничество. Тези проекти прилагат на практика механизмите за социализация на правните експерти. За разлика от Европейската комисия, Съветът на Европа предоставя на държавите от ЦИЕ набор от факти и данни, които дават здрава основа на принципната идея за съдебна независимост. Мониторингът на дейностите на работните групи на Съвета на Европа предоставя информация за европейските съдебни системи и добрите практики в опита на всяка държава. И тук Съветът не представя правнообвързващи норми, които да налагат на държавите да приемат „автентичен европейски“ модел на съдебно управление. Въпреки това стандартите, съставени от Съвета на Европа за оценка на реформите, приети от държавите-членки, се основават върху концепция за съдебна власт, която се съсредоточава върху автономната й система на управление. Този модел се предава чрез транснационалните комуникации, които се осъществяват по време на срещите, конференциите и семинарите, организирани от юридическите общности, които се занимават с просвета и изследвания.

Отвъд съветите и препоръките на правните експерти и Европейската съдебна мрежа (Potocki, 2006), създадена през предприсъединителния период, Европейската Комисия реши да използва институционалното наследство, вкоренено в съдебните системи на старите членки. От 1997 г. тя подкрепя съдебното сътрудничество чрез програмата „Фар“ с разпределението на квоти от фонда за предоставяне на правна помощ за съдебните реформи (Grabbe, 2001). Заради това Комисията е създала пазар за обмен на модели и добри практики между старите и преспективните държави-членки. От 1998 г. до 2004 г. 62 туининг проекта са договорени в областта на съдебните политики между публичните администрации на старите членки и тези на държавите-кандидатки (Европейска комисия, 1998b). „Туиниг упражнението“ (Papadimitriou & Phinnemore, 2003, 2004) е организирано в две стъпки: първо, държавата бенефициент обявява конкурс, адресиран до всеки потенциален административен партньор в старите държави-членки. След това администрациите на старите държави-членки подават своите предложения до Европейската комисия, която проверява дали изборът на партньор и осъществяването на проекта са процедурно изрядни и по същество съответстват на националния план за предприсъединителната стратегия.¹⁷ Държавните администрации на кандидатките търсят партньори измежду държавните администрации на старите държави-членки. Изборът на партньор се прави на основата на техните взаимоотношения със старата държава-членка. Щом Комисията обяви победителя, държавната администрация на старата държава-членка назначава един или няколко експерта, които прекарват кратък период в самата администрация на кандидата, за да предадат инструментите за водене на политики, решенията на проблеми, процедури и модели на управление на човешките ресурси. Поради това основната идея на туининг проектите е да фокусира процесът на промяна върху ролята, играна от участниците - участниците запълват пропуска в знанието на държавите-кандидатки, като се възползват от знанието, придобито от администрациите на старите държави-членки. Емпиричните изследвания, проведени на основата на множество проекти за съдебно сътрудничество, разкриват, че малко държави имат лидерска роля при обмена на политики както по отношение на модела на управление, така и по отношение на компетентността и ноу-хау - Испания и Франция – за съдебното обучение, а Германия и Австрия – за управлението на съдилищата.

Както ще бъде разгледано подробно в следващата част, тези модели водят имплицитно към точно разпределение на власт между властите, конститурани чрез избори, и съдебната власт. Докато в Испания съдебното обучение се управлява от Висшия съдебен съвет, във Франция е точно обратното, като Министерството на правосъдието финансира обучението, а директорът на Съдебното училище е административно отговорен пред министерството. Моделите на управление на съдилищата, развили се в Германия и Австрия, също водят към два различни пътя. Тъй като приемането на всеки от тези модели дълбоко засяга разпределението на властта (поне до 1997 г.), може да се очаква, че привнасянето на организационни модели при втората вълна реформи е само отчасти водено от външни фактори.

Таблици 3a и 3b представят преглед на промените, извършени в предприсъединителната фаза под влиянието на външни фактори.

През 2001 г. и 2002 г., съответно, Полша и Чехия приемат пакет от реформи за управлението на съдилищата. Освен това чешкото правителство прие и нов Закон за съдилищата и съдиите през 2001 г. Реформата въведе промяна в процедурите за избор, повишаване и атестиране на съдиите, въпреки че властта на председателите на съдилищата се запази. Реформата също въведе „съдебен директор“ и „съдебен мениджър“. „Съдебни съвети“, въведени в съдилищата с повече от 15 съдии, трябва да се справят с административните задачи. Всички тези мерки имат за цел да се преодолеят недостатъците в административния капацитет на съдилищата. Системата на управление остава същата (Институт „Отворено Общество“, 2002). Реформата въведе и първоначална, и последваща система за задължително обучение, което се осигурява от нова институция – Съдебната академия. Като цяло, ако реформите не успяха да променят напълно съдилищата, то системата на обучение беше трансфоримара. Академията беше създадена през 2005 г. (Европейска комисия, 2002).¹⁸

В Унгария законодателят прие увеличение на бюджета на съдебната власт, така че 18 съдилища и съдът в Будапеща бяха снабдени с ИКТ устройства и материална база (Solyom, 2003). Реформата щеше да установи и четвърта инстанция, за да се реши проблемът с претоварването на Касационния съд.¹⁹ През 2003 г. изпълнителната власт прие нормативни актове в изпълнение на реформата. През 2006 г. Съдебната академия започна работа под надзора на ВСС.

Силните традиции и легитимността на местния юридическия елит предотвратиха възприемането на изцяло външен модел. Действително, чуждестранните партньори осигуриха канал за въвеждане на нова програма за обучение, с ново съдържание и издания за унгарската съдебна власт, като организацията на обучението не беше повлияна от моделите на партньорите. В Полша, въпреки централизацията на обучението, реалната роля на съдебната власт, като система, все още остава слаба (интервю с Laurent Gravière, Париж, януари, 2004; виж също Европейска комисия, 2002). Наистина, съгласно новия съдебен закон, обнародван през 2001 г., Министерството е натоварено с обучението, но правомощието, което то запазва в бюджетния процес, позволява на изпълнителната власт да съкращава бюджета и ресурсите за обучение. Тази стратегическа позиция на изпълнителната власт и на съдебната система оставя отворена възможността международни експерти и международни неправителствени организации да подосигуряват съдебното обучение, като няколко от инициативите се оказаха непоследователни и изцяло необмислени (Институт „Отворено общество“, 2002c).

Ако внимателно се вгледаме в субекта, натоварен все още с правомощието да обучава, ще се окаже, че промените, въведени чрез съдебното сътрудничество, което в повечето пъти означава чрез туйнинг проекти, само отчасти са въздействали върху ситуацията, резултат от прехода. В този смисъл емпиричният анализ на данните разкрива ефекта на зависимост по отношение на пътя на реформите. Външното влияние се оказва много по-важно за управлението на съдебните учреждения. В тези държави специално внимание върху ефикасността и капацитета на съда, разбирани като орган за вземане на решения, излезе на преден план в края на предприсъединителния период. Всички държави въведоха ИКТ инструменти и се опитаха да приспособят съдилищата към стандартите, определени от Европейския съюз и от Съвета на Европа. Това беше направено в Полша със Закона за общите съдилища, приет през 2001 г., а в Чехия – със Закона за съдилищата и съдиите, обнародван през 2002 г. (CEPEJ, 2006a, 2006c).

В Таблица 4 са обобщени промените, въведени в съдебните системи и в съдилищата. Тези промени са сравнени с (a) европейските стандарти и (b) разпределението на властта, прехода. Като изключим местните особености, тези три държави отразяват относително различен начин за адаптиране към натиска отвън. Отвъд тези различия може да бъде разпозната силна зависимост.

Външните модели, дори да са подкрепяни от международни организации и изтъкнати правни експерти, са възприемани само дотолкова, доколкото не навреждат на статуквото. Може обаче да се отиде и по-далеч. Политическите прозорци, отворени от външните участници, а именно – от ЕК, са използвани от политици, които са придобили своята власт преди 1997 г. Например в Полша обхватът на правомощията на ВСС е само частично разширен. Разпределението на властта, установено по време на демократичния преход, има преливащ ефект към реорганизацията на системата на обучение. Действително, обучението сега се осъществява от институциите, създадени или натоварени с правомощието да обучават по време на прехода. В Полша обучението все още се организира от Министерството на правосъдието, което има създаден ad hoc отдел. В Чехия и Унгария европейските средства, предоставени посредством програмата „Фар“, са използвани за създаването на нова институция, посветена на обучението на съдии преди тяхното назначение и по време на тяхната кариера. Тези две държави силно потвърждават първоначалната хипотеза, защото и в двете субектите, натоварени с висша ръководна власт — Министерството на правосъдието в Чехия и ВСС в Унгария – са натоварени с отговорността да организират новите институции.

Всъщност, много по-силен ефект се забелязва, когато държавите от ЦИЕ започват предприсъединителните преговори. Той се състои в приобщаваща стратегия за мрежови общности и общности, формирани около ценността на знанието. Те започнаха да включват правни експерти, съдии и учени в областта на правото от държавите от ЦИЕ в широка система на съдебно сътрудничество и на утвърждаване на стандарти в областта на качеството на правосъдието. Предприемчивостта на ключови участници на арената на съдебните политики се потвърждава в областта на проектите за съдебно сътрудничество. Участието в международни научни общности представлява канал за легитимация на съдебната власт, която придобива влияние върху дефинирането на съдържанието на международните стандарти. В допълнение – съдиите и прокурорите, които са били национални представители в конференции, комитети и работни групи на Съвета на Европа и Европейската комисия²⁰ засилват своя авторитет навън и, в резултат на това, налагат своето лидерство у дома.

Тези изводи са от особено верни за областта на съдебното обучение. Например, международното сътрудничество позволява обмен на практики и програми за обучение заради водещата роля на Ecole Nationale de la Magistrature.²¹ Всички държави са си сътрудничили с френското училище за съдии, но само една от тях е възприела френския организационен модел. Въвеждането на институции за съдебно обучение позволява участието в Лисабонската мрежа, която е пространство за насърчаване на обмена на опит и идеи, създадени на европейско ниво.²² Поради това взаимодействието с френските правни експерти се превръща във водещ канал за обмен на норми, ноу-хау и практики (Европейската комисия, 2002).