Записки по общо учение за държавата

Държавата се обективира като единство в разнообразните обществени отношения. Съвкупността от подредени разнообразни и разностранни обществени отношения разкрива атрибутивното ниво на проявление на държавата, нейното съществуване като един порядък на човешкото поведение. В този план тя съществува като държавност.

Държавата е различна от обществото. Последното съществува преди и извън държавата. Държавата има граници, обществото – не. Държавността е система от осъществявани по определен начин обществени отношения, чрез които държавата съществува като отделна социална колективност.

Единството в съвкупността от социални действия показва общото, което характеризира държавата на това ниво. Особеното, което е присъща само на държавата и я отличава от другите социални общности, е начинът на постигане на единството, начинът на определяне на реда в обществените отношения, който тя използва. Особеното произтича от нейната властна и правна характеристика.

3. За разлика от другите социални общности организиращото действие на държавната власт се простира върху разнообразен кръг от обществени отношения. Тук се включват и народностни, национални, народопсихологически, традиционни и пр. връзки, които обединяват населението в една трайна, исторически формирана общност, в един държавен народ.

Организационният приоритет, който държавата има, включа въздействието на властта и върху разностранни отношения. Държавата нормира от една страна както междуличностните отношения, така и междуобщностните отношения, както частни, така и публични отношения.

Държавната власт установява единство в многообразната съвкупност от обществени отношения по два начина: саниране и регулиране.

Държавността включва множество традиционни, народности, религиозни и пр. отношения, които се регулират от обективни норми. Те определят нейната етно-културна специфика. Държавата допуска този порядък в обществения живот като приема и защитава самостоятелното действие на обективните норми. Санирането на възприетия ред в този кръг от отношения може да получи и изричен, законов израз. Напр. може законово да се определи официално или традиционно вероизповедание.

Държавната власт е средство за осъществяване и на регулативна функция. Чрез нея се определя и задължителния ред в отношенията, които са предмет единствено на държавно регулиране. В този план държавата съществува като система от наложителни (установени от властта) координирани и субординирани човешки действия.

Върховенството на държавната власт позволява нейната регулативна намеса и в сферата на спонтанния ред, която по правило тя само санира. Така свободата на вероизповеданията се свърза със забраната за използване на верските убеждения за политически цели, свободата на идеологиите се съпътства от забраната за обявяване на някоя от тях за държавна и пр.

Политическият характер на държавната власт извежда на преден план политическите отношения в съвременната държава. Те стоят в центъра на всяка държавност без да са единствените и основните. Те са с главна роля, защото чрез тях се формира и осъществява държавната власт. Политическите отношения са отношения между гражданите и техните общности по повод установяването, реализирането и запазването на държавната власт.

4. Друга особеност на атрибутивното проявление на дър

жавата произтича от нейната правна организираност. В държавата всички съществени социални отношения и връзки, изграждащи държавността, са подредени по общозадължителен начин от правото. Съвременната държавна власт е юридическа власт, редът в отношенията се осъществява от правото. Именно чрез правото индивидите получават качество на участници в държавно регулираната сфера на обществения живот, както и общите правила (правните норми) определят тяхното дължимо поведение като страни в държавно урегулираните отношения. Тези обществени отношения се реализират като правни отношения.

Правото регулира както отношения, възникващи за задоволяване на потребности на отделния човек (частни отношения), така и отношения, свързани с обществените интереси, осъществявани в обща полза (публични отношения). На тази база се обособяват двата дяла на съвременното право – частно и публично.

Частното право урежда отношенията в гражданското общество. Публичното право урежда неполитически и политически отношения. В неполитическите публични правоотношения влизат отношенията между държавни органи и граждани и държавни органи и общности, имащи за предмет публичните права и задължения на субектите. Тук се включат и отношенията между държавните органи, които биват устройствени, организационни и функционални.

В кръга на политическите отношения, уредени от публичното право, влизат отношенията между гражданите и политически формиращите се държавни органи, между политически субекти и държавни органи, между политически обвързани държавни органи.

Извън кръга на политическите отношения остават отношенията между деполитизирани държавни органи (напр. съдебните), които са правно уредени, а извън обхвата на публичното право остават отношенията между политическите субекти, които са политически, но не са правно установени.

5. Държавността е най-дълбокото проявление на държавата. След като веднъж се формира, тя оказва трайно влияние върху субстанционалното и институционалното проявления на държавата.

По отношение на субстанцията държавността става определяща, защото всеки човек се социализира върху основата на съответната държавност. Неговият общосоциален ценностен модел е нейно отражение.

Държавата като институция от една страна утвърждава държавността, а от друга се крепи върху нея. Държавността съхранява и възпроизвежда самостоятелно реда в отношенията. Ето защо е възможно държавата да не съществува като институция, да са ликвидирани държавната власт и националното законодателство, но да се запази държавността. Така близо 7 века не е имало институционално съществуване на България, но това не е довело до унищожаване на българската държавност.

ИНСТИТУЦИОНАЛНО НИВО НА ДЪРЖАВАТА

1. Държавата на институционално ниво се проявява като определена организация, система от органи и институции, които осъществяват държавната власт. На това ниво държавата съществува като държавен апарат. Това проявление е най-ясно очертано, най-отчетливо за всички и затова обикновено то се отъждествява със самата държава и тя се разглежда единствено като държавен апарат. Това проявление на държавата е важно, но не е единствено. То не бива да се преувеличава.

2. Общото в характеристиката на разглежданото проявление на държавата представя държавния апарат като управленски апарат, чрез който се осъществява присъщото на всяка колективност управление на общите дела. Обособяването на държавния апарат като управленски апарат е обективно обусловено от развитието на общественото производство и отделянето на управленския труд от производствения. Това отделяне и неговият резултат – формирането на държавния апарат, е обективна закономерност на обществото.

3. Държавният апарат е система от държавни органи и държавни институции, чрез които се осъществява държавната власт и се управлява в глобален план държавно организираното общество. В държавния апарат съществува 2 структурни образувания – системата на държавните органи и системата на държавните институции. Първата е водеща.

Държавният орган е основна съставна част на държавния апарат, състояща се от длъжностни (служебни) лица, които имат определени държавно-властнически правомощия. На основата на това определение може да се изведат признаците на държавния орган.

Той:
а) е обособен самостоятелен елемент на държавния апарат. Той е организационен субект, който притежава и осъществява определени властнически правомощия, който реализира държавната власт;

Системата на държавните органи е формирана от съответни свързани помежду си подсистеми (органи на изпълнителната власт, органи на съдебната власт), които са йерархично изградени. Връзките между тези системи са координационни и субординационни. В резултат държавните органи действат като цялостна система – държавен апарат.

4. Държавният орган осъществява своята дейност с помощта на практически изпълнители, организирани в служебен апарат – администрация. Това е апаратът, предоставен на държавния орган, необходим за осъществяването на неговата дейност.

По принцип всеки държавен орган се подпомага от своя администрация, но има и изключения (като министър без портфейл).

Организацията на администрацията няма единен правен режим и следва спецификата на различните държавни органи.

На първо място администрацията се дели на политическа и неполитическа. Съществува автономия в организирането на администрацията в държавните институции с политически характер (президентство, парламент). Работещите в тези политически администрации се назначават по трудов договор с политически характер. Те не са държавни служители и участието им в съответната администрация може да приключи с едностранно волеизявление на действащия ръководител.

Определящото начало при формирането и действието на политическата администрация е политическата лоялност. Това изискване частично важи и към неполитическата (професионалната) администрация. Последната включва държавни служители (заемащи ръководни и експертни длъжности) и лица, работещи по трудово правоотношение, които са помощен персонал. Политическата администрация е включена в политически кабинет. Такива кабинети сформират само централните органи на изпълнителната власт – министър-председателя, зам. министър-председателите и министрите.

Органите на съдебната власт, както и Конституционния съд, са политически неутрални. Там няма политическа администрация. Лицата, работещи там, не са държавни служители.

На второ място администрацията при военните институции (МВР, МО) се дели на цивилна (гражданска) и военна (военизирана). Цивилната администрация на МВР и МО се дели на политическа и неполитическа. Военната администрация е само неполитическа. Всички военнослужещи са държавни служители.

Държавният орган и неговият служебен апарат не бива да се смесват. Служителите от апарата нямат властнически правомощия, не реализират държавна власт, не са държани органи. Напр., Народното събрание е различно от администрацията на Народното събрани, Конституционният съд от неговата администрация и пр.

5. В организационен план държавният орган и принадлежащия му служебен апарат образуват държавната институция. В този аспект държавният апарат представлява система от държавни институции. Институцията е форма на нормативно организиран тесен кръг отношения с оглед възложената им управленска функционална насоченост.

Институциите имат самостоятелна вътрешна организация и се означават с различни наименования, понякога еднакви или производни от наименованието на ръководещия ги орган. Така институции са Президентството, Народното събрание, министерствата, държавните агенции, държавните комисии, изпълнителните агенции, главното управление и пр.

Институциите, принадлежащи към трите власти, се означават още с родовото понятие “ведомство”. Освен ведомствата съществуват и други държавни институции, които осъществяват специфична дейност. Те притежават по-голяма автономия с цел да се осигури тяхната политическа необвързаност, която се осъществява както при начина на формиране на съответните държавни органи, така и при предоставеното им самоуправление. Това са държавните учреждения. В този смисъл учреждения са БНБ, висшите училища, БТА и пр.

6. Държавното управление не се изчерпва само с реализирането на държавната власт. То е дейност по общото ръководство на обществените процеси. Ръководството е ориентирано към обществото и в този план дейността на държавния апарат е поставена в негова услуга. Обществото чрез данъците осигурява издръжката на държавните органи и служителите в институциите, като предварително заплаща предоставяните от тях услуги. Държавният апарат осъществява своята дейност в един “непазарен кръг”. Държавният апарат предоставя услуги под формата на доставки, а не на сделки. Съществува тенденция, която не следва да се толерира, за прехвърляне на част от дейностите на държавния апарат в пазарния кръг, за осъществяването им като сделки, за предоставянето им за извършване на търговци.

7. Държавният бюджет осигурява както възнаграждението за доставките, извършвани от държавните институции по отношение на обществото, така и средствата, необходими за тяхната дейност. Действието на институциите налага използването на различни услуги (консумативи, ремонти, поддръжка и пр.), които се осъществяват в “пазарния кръг”. За да могат институциите да участвуват в гражданския оборот и да сключват сделки с други правни субекти, те получават качеството юридически лица по частното право. Като юридически лица те се представляват от техния си ръководител. Той в случая осъществява дейност по стопанско управление. Осъществяването на тази дейност е ограничено в рамките на съответния бюджет и се контролира от Сметната палата.

8. В качеството си на ръководител на определена институция, държавният орган осъществява и управленска дейност вътре в нея. Тя е насочена към нисшите държавни органи в нейните рамки, към нейните служители и работници. Тази вътрешна организационна власт очертава осъществяването на специфична дейност, присъща на всеки държавен орган. Тя е насочена към управлението на дейността на институцията и има смесен административно-дисциплинарен характер. Тук държавният орган действа като ръководител на администрацията.

9. Дискусионен е въпросът за правното качество на държавният орган като елемент на държавния апарат. Според френски автори държавният орган действа в качеството си на представител на народа. Според германски автори, съвременната държава като организирана общност се самоконституира в правен субект, в юридическо лице. В това си качество тя е способна да изявява правно значима воля, като сформира свои органи, които действат от нейно име. Така държавните органи действат в качеството на органи на държавата като юридическо лице. Оттук произтича тяхната дееспособност в сферата на публичното право, осъществявана чрез властническите им правомощия.

Правилно е да се приеме, че у нас Президента и Парламента действат като представителни органи по пълномощие на народа. Всички останали органи действат като органи на държавата – юридическо лице.

10. Съществуват различни видове държавни органи. Критерият за тяхното разграничаване е специфичното проявление на признаците, които характеризират държавния орган като обективна даденост.

Държавният орган е самостоятелно звено в държавния апарат със свои властнически правомощия. В зависимост от това дали правомощията на органа са определени от закона или са делегирани от друг, държавните органи се делят на първични и производни. Делегирането става чрез изрично упълномощаване. Правомощията на производния орган се определят от първичен и винаги са ограничени. Те са част от правомощията на първичния орган. Делегирането е различно от заместването. При последното е налице генерално упълномощаване, заместващият встъпва в длъжността на титуляра и осъществява изцяло неговите правомощия.

Държавният орган се състои от лица, които осъществяват предвидените правомощия. С встъпването си в длъжност те стават служебни лица и персонифицират държавния орган като правен субект.

В зависимост от числеността на служебните лица, които се включват в персоналния им състав, държавните органи се делят на еднолични и колективни.

Персоналният състав на държавните органи се формира чрез избор или чрез назначаване. От тази гл. т. държавните органи се делят на изборни и назначаеми.

Всеки държавен орган притежава своя компетентност, но тя е различна по териториален обхват и по предмет.

В зависимост от свята териториална компетентност държавните органи се делят на централни и местни.

11. В теорията е прието, че предметният обхват на компетентност на държавните органи се определя от функциите, които осъществяват. Държавата осъществява различни политически, духовни, социални и пр. функции, които само допълват основните, т. е. юридическите функции. Именно последните се приемат за критерий за разделението на държавните органи на органи на законодателната власт, на изпълнителната власт и на съдебната власт. Самостоятелно място в системата на държавните органи заемат органите на военната власт и военизираните институции.

От друга страна съществува различие между функции и власти. Освен това понятието функции се разбира по различен начин и се смесва с понятието дейност, с формите на дейност на държавните органи. Функциите са основни насоки в дейността, а дейността (дейностите) са нейното съдържание. Функциите са присъщи на държавния апарат като цяло, на цялата система от държавни органи. Функциите се осъществяват чрез различни форми на дейност и именно те се разпределят между държавни органи. Така всеки държавен орган осъществява различни функции, но в рамките на присъщата за него част от тях – вид дейност, за която той има правомощия. Обособяването на държавните органи изразява автономното действие при осъществяването на единни, общи задачи.

Ето защо предметният обхват различава държавните органи според изричната или определящата им компетентност върху вид дейност в рамките на определена функция.

12. Компетентността на всеки вид държавен орган дава израз както на определена дейност, така и на определена функция, но докато функциите ги обединяват, дейностите ги разграничават.

Съвременната държава осъществява 4 (юридически) функции: правотворческа, изпълнително-разпоредителна, правозащитна и контролна.

Правотворческата функция се осъществява основно в 2 форми на дейност: законодателна и подзаконова правотворческа дейност. Последната се осъществява с цел да се организира изпълнението на законите, да се даде първична уредба на неосновни обществени отношения или на отношения с временен характер или пък при уреждане на ведомствени отношения.

Ако приемем, че съдебната практика играе роля на източник на правото, то тълкувателната дейност на ВКС и на ВАС представлява трета форма на дейност, чрез която се осъществява правотворческата функция на държавата. Но следва да се има в предвид, че правовият ред не е спонтанен, докато съдебните решения са. Съдебните решения също така признават или не права и задължения, установени от закона. Освен това съдът дава правата, законът дава правото.

Изпълнително-разпоредителната функция на държавата се осъществява чрез дейност по издаване на индивидуални административни актове, издаване на общи административни актове и налагане на принудителни административни мерки.

Издаването на индивидуални административни актове е пряко свързано с прилагането на закона. То става в диспозитивна форма (т. е. прилага се диспозицията на правната норма) или в санкционна форма (т. е. прилага се санкцията на правната норма). Правомощията по осъществяване на тази дейност са разпределени между различни органи на изпълнителната власт.

Макар и по изключение, правомощия да издава актове, приравнени на индивидуалните административни актове имат и органи на съдебната власт. Така конститутивните решения на съда в рамките на административното правосъдие играят роля на административен акт.

Дейността по издаване на общи административни актове е от преимуществена компетентност на административните органи.

Дейността по налагане на принудителни административни мерки също е предоставена на административните органи и на съда. Следва да се различават правомощията по налагане на тези мерки от дейността по фактическото им осъществяване.

Правозащитната функция се осъществява чрез правосъдна дейност, правораздавателна дейност и правоохранителна дейност.

Функцията е родово понятие, а дейността – видово понятие.

Правосъдието е дейност по решаване на правни спорове от съдилищата. Правосъдната дейност е от изключителната компетентност на съдилищата. Всички други извънсъдебни органи – административни юрисдикции, доброволни арбитражи, Конституционен съд и пр., осъществяват правораздавателна дейност. Тя е решаване на правни спорове не от съда.

Органите на прокуратурата и на следствието осъществяват правоохранителна дейност. Тя е насочена не към решаване на правни спорове, а към охрана на законността.

Контролната функция включва дейности по осъществяването на контрол върху реализирането на първите три функции.

Дейността по реализирането на всяка функция се обективира в правен акт. Поради това контролът върху отделните дейности, чрез които се осъществяват функциите, е контрол върху правните актове на съответните държавни органи. Тук не се включват различните форми на обществен, политически и дисциплинарен. контрол.

Конституционният съд контролира законодателната дейност на Народното събрание. Той има изключителната компетентност да упражнява контрол за конституционосъобразност на законите. Това е самостоятелен вид дейност на КС, която не се покрива с неговата правораздавателна дейност. По начало държавните органи не осъществяват само една функция или само една дейност.

Контролът върху подзаконовата нормотворческа дейност се осъществява от Върховния Административен Съд.

Съдебният контрол се разпростира върху всички актове на органите на изпълнителната власт – индивидуални и общи. Едновременно с това те подлежат и на административен контрол от страна на вишестоящ административен орган.

Контролът върху дейността по осъществяването на правозащитната функция се осъществява от прокурорските органи във формата на общ надзор за законност.

Правораздавателната дейност на несъдебните юрисдикции (без тази на КС) се контролира от съдилищата.

13. Всяка отделна държава отстоява правото си на самостоятелно съществуване. То се изразява в признаването й като самостоятелен субект по международното публично право. Съдържанието на това право включва независимост на държавата, съхраняването й като субстанция и като институция.

Самозащитата на държавата е особена нейна функция, която се осъществява, както останалите, от всички видове държавни органи. Особеното произтича от това, че за нейното реализиране в системата на държавния апарат се създава нарочен апарат за защита. В държавата се обособява военна власт, която се осъществява от свои органи и чрез свои институции – въоръжени сили. Те си взаимодействат и се контролират от останалите държавни органи.

Свое място в осъществяването на защитната функция на държавата заемат институциите на държавната власт. Те използват, както всички други държавни органи, принудата като метод на действие с цел защита на държавата.

Служителите на тези военни институции имат изключителната компетентност да използват въоръжена и невъоръжена принуда, да упражняват физическо насилие.

Тези органи не са административни, но издават индивидуални административни актове, които подлежат на административен и съдебен контрол.

38 Държавният апарат осъществява своята дейност чрез различни методи, т. е. начини на въздействие по отношение на лицата.

Тези методи са два – на убеждението и на принуждението.

Убеждението е въздействие върху лицата, което има за цел да създаде вътрешна мотивация към правомерно поведение. Производен от него е метода на поощрението, при който има стимулиране чрез материални и морални средства.

Принуждението е въздействие извън, независимо дори против волята на лицата за извършване на определени правомерни действия (бездействия).

Принуждението се осъществява в 3 форми: психическа, физическа и фактическа (чрез принудителни административни мерки, целящи да предотвратят или прекратят дадено неправомерно поведение).